新时期辽宁城市规划建设特征分析与对策研究

程永军 高笑晗 顾源

〔内容提要〕收缩型城市如何界定如何发展是新时期我国各地城市不可回避的现实问题，需要因地制宜、因类施策破解这个难题。本文基于辽宁省14个地级市和16个县级市相关数据分析，结合新时期东北全面振兴背景下城市规划建设的新形势新要求，对全省收缩型城市进行基本特征、成因分析，提出未来城市规划建设的新突破方向。

〔关键词〕新时期；辽宁收缩型城市；规划建设；对策建议

一、引言

收缩城市的概念最早由德国学者于1988年提出，用来指代受去工业化、郊区化、老龄化以及政治体制转轨等因素影响而出现的城市人口流失乃至局部地区空心化的现象。国家发展和改革委员会在《2019年新型城镇化建设重点任务》中首次提到收缩型城市，明确要求收缩型中小城市要“瘦身强体”，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量。辽宁省作为传统老工业基地，在城市化发展进程中城市收缩趋势愈发突出。本文基于辽宁省14个地级市和16个县级市地区生产总值、城市建成区面积、城镇和居民人均可支配收入、常住人口数量、产业结构等数据进行分析，对城市收缩新特征进行归纳总结，通过城市收缩原因分析，为新时代探索全省城市高品质建设和高质量发展提出对策建议。

二、辽宁城市规划建设特征分析

（一）城市建成区面积

2016—2021年期间，辽宁城市建成区面积缩小了100.4平方公里，增速为-3.59%。地级市中，大连、鞍山、葫芦岛、铁岭、朝阳城市建成区面积扩张，其中铁岭增幅最大为23.78%；阜新建成区面积无变动；其余8市建成区面积均收缩，其中盘锦收缩程度最大为-44.43%。县级市中，北票、兴城、凌源、大石桥、东港、灯塔、开原7市的城市建成区面积扩张，其中北票市最大增幅为31.9%；新民、凌海两市建成区面积收缩，增幅分别为-13.83%和-7.04%；其余7市建成区面积均无变动。

（二）常住人口数量

以第六次全国人口普查到第七次人口普查的10年间，全省常住人口数量减少了132.64万人，增长率为-3.03%。地级市中，沈阳、大连常住人口数量均为正增长，增长幅度分别为11.89%和11.37%；其他市均为负增长，本溪人口负增长幅度达22.43%，抚顺、辽阳、锦州、丹东、铁岭5市在10%—20%之间；其余6市均在10%以下。县级市中，各市常住人口数量均呈负增长，灯塔市负增长幅度在20%以上，达到了-30.54%；大石桥、庄河、海城、兴城、盖州等12个市在10%—20%之间；其余县级市均在10%以下。2022年，全省常住人口为4197万人，较上年减少32.4万人，其中沈阳、大连分别增长了2.9万人、4.3万人，其他12个市都呈现减少态势。

（三）地区生产总值

2016—2021年期间，全省地区生产总值净增了554.2亿元，增幅为25.15%。地级市中，增幅超30%以上的有沈阳、盘锦、辽阳、葫芦岛、阜新、朝阳6市，其中盘锦增幅最大为37.34%，增幅在20%—30%的为鞍山和铁岭2市，增幅在10%—20%的为大连、营口、本溪、锦州、丹东5市，增幅在10%以下为抚顺市，增幅仅为9.81%。县级市中，14个县级市地区生产总值为正增长，其中增幅在30%以上的有凌源和灯塔，增幅在20%—30%的为北票、新民和调兵山，增幅在10%—20%的为大石桥、海城、兴城、开原，其余各市增幅均在10%以下，其中庄河和北镇增幅分别为-3.28%和-4.26%。

（四）城镇和农村人均可支配收入

2016—2021年期间，全省城镇居民人均可支配收入增长了31.01%，农村居民人均可支配收入增长了49.32%。地级市城镇居民可支配收入均为正增长。沈阳、鞍山、辽阳3市增幅均在30%以下；其他11市增幅均在30%以上，其中铁岭增幅最大为37.48%。农村居民人均可支配收入增幅在50%以上的有大连、营口、盘锦、阜新、丹东、铁岭、朝阳7市，其中盘锦增幅最高为52.13%。其余7市增幅都在50%以下。

综合分析，全省收缩型城市呈现如下特征。

（1）城市建成区面积缩小特征显著。全省地级市中，有9个城市建成区面积为不变或者缩小；16个县级市中，有9个城市建成区面积为不变或者缩小。整体看，全省城市建成区面积在2016—2021年间也呈缩小趋势。城市建成区面积缩小的城市大多为中小型城市和县级市，如抚顺、本溪等地级市及凌海、新民等县级市。

（2）人口呈现负增长已成常态。辽宁人口负增长的城市地域特征明显，靠近东北部的地级市人口负增长幅度越大，抚顺、本溪等均在10%以上；靠近西南部的地级市，人口负增长幅度较小，阜新、朝阳等均在10%以下；靠近大城市（沈阳和大连）的地级市的人口负增长幅度较大，远离大城市的地级市的人口负增长幅度較小。以沈阳都市圈为例，与沈阳市接壤的地级市除了鞍山和阜新以外，其他市的人口负增长率均在10%以上，本溪市达到22.5%，10年间人口流失了五分之一以上。

（3）经济增长乏力和人均收入降低。2016—2021年间，辽宁地级市的地区生产总值均为正增长，但增长率大多都低于全国同期平均水平；大部分县级市的地区生产总值为正增长，个别为负增长。辽宁省整体地区生产总值增长率不及全国平均水平的一半，说明全省整体及各市经济增长乏力。同时，人均国民生产总值方面，省内各市之间差距较大，2021年大连最高为104751元，铁岭最低仅为30389元。地级市的城镇和农村人均可支配收入均为正增长，但增长率低于全国平均水平。沈阳最高为50566元，而铁岭最低仅为29955元，铁岭仅为沈阳的59.24%。总体来说，辽宁省居民生活水平低于全国平均水平，且省内居民生活水平城市间差距较大。

三、辽宁省城市收缩现象原因分析

（一）人口持续外流

人口外流既是收缩型城市的重要特征也是收缩型城市产生的根本原因。改革开放以来，我国的城镇化进程加快，国内城市间人口流动加快。从省际人口流动来看，改革开放后东南沿海经济快速发展，而辽宁经济增长相对乏力，人口逐渐向京津冀地区和东南沿海地区自然流动。从省内人口流动来看，辽宁省会沈阳和沿海城市大连，经济发展水平远高于省内其他城市，对其周围的中小型城市产生了一定的虹吸效应，且距离越近虹吸效应越大，从而造成周围城市的人口负增长，进而引发城市收缩连锁反应。

（二）产业结构不合理

近10年间，辽宁省以工业为主的第二产业正逐渐向以服务业为主的第三大产业转型，产业结构在不断优化。从2021年全省各市的三大产业占比看，部分城市二产占比仍高于三产，地级市中，盘锦市情况最为严重，其2021年二产占比为52.85%，而三产占比仅为38.69%。县级市中，调兵山情况最为严重，其2021年二产占比为64.21%，而三产占比仅为32.45%。传统产业优势趋弱，出现经济增长乏力、产业规模收缩、新兴产业培育滞后等区域发展动力源不足，造成就业岗位减少、收入降低，从而引发人口外流，人口密度减小、城区缩小等一系列城市收缩问题。

（三）资源枯竭转型滞后

我国共有69个资源枯竭城市或区域，其中辽宁省就有7个，分别为阜新、抚顺、北票、盘锦（已转型成功）、葫芦岛南票区、辽阳弓长岭区、葫芦岛杨家杖子经济开发区。伴随资源枯竭，原先在资源开采过程中的工厂及相关配套的职工生活场所随着人口外流而被废弃，造成城区面积大量减小。而资源枯竭型城市或区域伴随着资源的枯竭，必然会产生经济衰退、人口外流、城区面积减小等普遍性问题，进而导致城市收缩。2007—2021年，辽宁累计获得中央资源枯竭城市转移支付资金210多亿元，其中葫芦岛南票区累计获得约22亿元。2021年中央财政下达辽宁资源枯竭城市转移支付资金18.5亿元，规模居全国第2位。目前辽宁资源枯竭城市转型资金需求依然较大，城市转型发展依然任重道远。

（四）大城市的虹吸效应

沈阳和大连作为我国东北地区重要城市，拥有区位交通枢纽优势，医疗资源丰富，高校科研院所众多，城市基础建设完善，城区虹吸效应明显，对省内及东北地区居民都具有较强的吸引力。在高铁时代，以沈阳为核心的现代化都市圈建设正在全面推进，半小时经济圈生活圈已然形成，人口集聚效应将更加显著，在人口规模方面沈阳是东北地区少有的仍然保持人口正增长的城市。根据第七次人口普查结果，沈阳2020年比2010年净增加96.4万人。2022年沈阳常住人口达到914.7万人，增长2.9万人。为了提高城市能级，加快建设国家中心城市，沈阳亦提出到2025年，要实现地区生产总值破万亿，人口规模突破千万，财政收入达到千亿的目标，沈阳将进入城市发展的“快车道”。

四、收缩型城市发展的对策建议

从辽宁城市建设与发展面临形势看，当前及今后一段时期，将围绕“两核一群一圈”区域战略，聚焦新时代城市高质量发展目标，着力推进城市“瘦身健体”与“精致城市”建设实现新突破。

（一）推动中心城市及城市群高质量发展

围绕增强城市群综合承载力做好中心城市功能提升大文章。2022年国家发展和改革委员会发布《关于推动东北地区中心城市及城市群高质量发展的实施方案》后，辽宁省、沈阳市层面都出台了贯彻落实实施方案重点工作任务。辽宁省实施方案围绕加快推动沈阳、大连对标地区中心城市以及辽中南城市群高质量发展，明确提出了增强沈阳、大连“双核”示范引领作用，进一步提升辽中南城市群发展能级的有关任务，与城市布局建设相关内容主要包括优化提升中心城市功能、增强城市群综合承载能力、强化国家级新区示范引领作用、加强国土空间管控等四方面任务。沈阳市工作方案有关城市建设方面，重点明确“优化区域经济布局，增强综合承载能力”任务，包括优化提升中心城市功能、提高中心城市能级、加快沈阳现代化都市圈建设等，目前已经完成了沈阳都市圈上升为国家战略的发展目标；增强城市群综合承载能力，提升辽中南城市群协同发展水平，提升沈阳、大连核心城市综合服务和辐射带动作用等，其目标到2025年建成东北地区功能完善、辐射带动力强的重要中心城市，立足国家中心城市定位，大力推进东北亚国际化中心城市建设，全面做好核心城市与城市群高质量发展大文章。

（二）以采煤沉陷区综合治理带动资源型地区城镇化建设

聚焦资源型城市转型是新时代辽宁城市高质量发展的一篇新文章。2017年以来，《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》《独立工矿区改造搬迁工程总体方案》和《全国采煤沉陷区综合治理规划》等国家顶层设计集中出台，并明确要求收缩型中小城市发展新要求，强调要“瘦身强体”，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。《“十四五”新型城镇化实施方案》强调指出，要顺应城市兴衰规律，顺势而为、因势利导，引导人口流失城市严控增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源向城区集中。结合全省实际，建议我省适时启动资源枯竭型城市与采煤沉陷区城市摸底工作，全面梳理摸清不同城市与地区城镇建设总体规划、城乡协调发展、乡村建设等现状与家底，因类施策高质量做好资源型城市转型升级与采煤沉陷区特殊区域综合治理大文章。

（三）补齐中心县城短板弱项带动乡村建设全面协调发展

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），强调坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需戰略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。《意见》强调要引导人口流失县城转型发展。辽宁省现有41个县（市），其中包括16个县级市和25个县。全省县域面积约为123327平方公里，约占全省的83%，2020年户籍人口约为2053.44万人，约占全省的49.3%。新时代中心县城高品质建设对于留住人口、进一步稳步增加人口聚集力意义重大。

（四）新冠病毒感染对城市规划建设带来了新启示需要重视

全球新冠病毒感染，对城市常住人口规模动辄达几千万、千万级别的特大型城市管理与城市治理现代化水平提出了新挑战。大城市人员高度密集，病毒传染和扩散幅度惊人，人口医疗、日常生活用品供应、就医保障等诸多方面都出现了应对难题，城市治理困难重生，与平时城市交通拥堵等传统“城市病”基本特征不同，在重大自然灾害或新冠病毒感染情况下，在现代城市盲目扩张求大、城市应对各种灾害影响的管理手段难以为继等背景下，超大城市对人口集聚的吸引力受到较大冲击，“无根”漂泊型人口返乡意愿凸显，人口常态化外溢不可避免，同时，如果将现实国际局部战争风险与“平战结合”思维统筹考量，未来我国大城市发展模式与思路需要政府决策部门再审视再定位再规划。

五、收缩型城市背景下辽宁城市发展战略路径

（一）“核心”城市建设要突出城市现代化建设引领

“十三五”时期，沈阳市发布实施《沈阳振兴发展战略规划》，提出要加快实施“人的现代化战略”，重点围绕提升人的发展能力，促进人与城市良性互动发展，形成完善的人才集聚机制。“十四五”时期，沈阳加快推进国家中心城市建设，使其成为新时代城市规划建设与发展的战略目标，与其在全省“一圈”中“核心”城市定位与地位相符合。国家中心城市是全国城镇体系的核心城市，在中国的金融、管理、文化和交通等方面发挥着重要的中心和枢纽作用，在推动国际经济发展和文化交流方面发挥着重要的门户作用。党的二十大报告对促进区域协调发展作出新部署，“加快转变超大特大城市发展方式”是其中重要内容。2022年沈阳市正式对外发布了《沈阳建设国家中心城市行动纲要》，提出到2025年，沈阳建成东北地区功能完善、辐射带动力强的重要中心城市，经济总量突破1万亿元，人口规模突破1000万人；到2035年，建成国家战略布局中具有重要地位的中心城市，经济总量突破2万亿元，人口规模达到1200万人；到2050年，沈阳将全面建成具有国际影响力的现代化国家中心城市。对于沈阳市来讲，其人口规模将占到全省总人口近三成，城市承载力与高品质建设面临艰巨任务。应加快转变城市规划思维和发展方式以适应新时代城市治理现代化建设发展需要，勃发国家中心城市规划建设治理新活力，聚焦稳步推进老城区改造，强化问题导向、目标导向，扎实做好居住条件改善、城市功能提升、产业转型升级、历史文化保护，推动老城区改造与特色街区打造相结合，让老城区改造成为沈阳高质量发展的新纵深新动能；聚焦新城区（社区）规划建设，高品质规划建设新城区，推动培育新兴产业布局优化，增强城市整体功能优化，在“城市—产业—陆港—金融—绿色生态—智慧城市”等多领域推动全面融合规划建设与高质量发展，打造我国北方国家中心城市新标杆。

（二）增强年轻人吸引力成为城市发展活力的关键

2023年10月27中央政治局审议通过了《关于进一步推动新时代东北全面振兴取得新突破若干政策措施的意见》，再次明确要“提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑东北全面振兴”。按照2025年1000万、2035年1200万人口规模测算，与2022年914.7万人口差额分别为85.3人和285.3万人，在东北地区城市整体人口外流态势下，沈阳不仅面临要逆势完成增量人口规模，还需要加快推动人口高质量发展。根据国家统计局统计，2022年辽宁省的新生儿数量为61.32万人，2022年辽宁省的新生儿出生率为11.2‰，比2021年的11.1‰略有增加。沈阳市多年以来人口自然增长率都处于较低水平，依靠城市人口自然增长无法实现大规模人口扩张目标。受制于沈阳经济总体规模与产业发展，2019年以来，沈阳实行全面开放的户籍政策，在吸引留住高校毕业生方面也存在竞争力不强的窘迫境地，不仅清北名校毕业生难以回流与引进，就是沈阳本地高校毕业生留沈意愿也差强人意。在我国老龄化渐趋严重、全国城市竞相吸引年轻人落户的背景下，如何缓解本地人口老龄化和改善本地人口年龄结构成为重要议题，沈阳市未来城市发展的活力不仅取决于年轻人的规模与就业质量，更要在实现人的现代化及人口高质量发展方面实现新突破。

（三）避免城区盲目扩张，集中财力建设好现有城区

2023年7月国务院办公厅发布实施《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《指导意见》），核心是推进以人为核心的新型城镇化，推动超大特大城市加快转变发展方式，建设宜居韧性、智慧的现代化城市。近年来，沈阳一直在推进棚户区改造、城中村改造以及市政项目建设等城市更新，积极推进城改工作再上新台阶。2021年沈阳提出了《沈阳市城乡结合部提升改造三年行动（2021—2023年）方案》，2022年开始沈阳各区土地征收都制定了成片开发方案。2023年9月辽宁省出台巩固增势推动经济持续向好若干政策举措，提出“推进沈阳、大连城中村改造”“指导其他市开展基础摸底、项目谋划等前期准备工作”，以此为契机，更加丰富城市更新内涵，高品质推动城市规划建设。《指导意见》中明确要按照尽力而为、量力而行的原则，科学谋划、分步实施。各区县（市）人民政府作为城中村改造的实施主体，将组织编制本地区城中村改造规划，制定本地區城中村改造实施方案。未来城市规划建设，要遵循国家严控增量、盘活存量的政策导向，转变原有的规划思维，城市进行精简收缩，杜绝盲目扩张，集中财力建设现有城区，控制城市建成区面积。对于市政设施利用效率不高的区域，结合城市更新增加人口密度，提高市政设施利用效率，调整规划并逐渐缩减建设维护量，以降低养护成本；加大现有城区的改造力度，美化城区居民居住环境，对于老旧小区进行改造，提高城区生活舒适度，完善城市医疗卫生服务体系、养老体系、教育体系等基本功能体系，优化城市服务能力，提高城市便利性，吸引更多的城镇人口和农村人口向城区集中。

（四）持续加大政策支持力度，因类施策推动资源枯竭型城区加快转型

一是聚焦葫芦岛南票区、阜新清河门区等资源枯竭区域，结合国家行政区划调整的政策窗口，研究制定特殊政策与解决方案。南票区是辽宁省唯一同时列入全国资源枯竭城市、重点采煤沉陷区和独立工矿区的地区，在资源枯竭地区中具有较强的代表性，经济转型与高质量发展的要求存在较大差距，人口外流严重等问题较为突出。2022年南票区地区生产总值53.2亿元，较2020年净增6.6亿元；公共财政预算收入仅1.3亿元，较2020年减少1.26亿元，转型发展尤为迫切。在“十三五”期间，省政府高度重视南票区绿色低碳转型发展，曾研究谋划给予特殊支持政策。近年来，南票区以绿色低碳发展为方向，以项目建设为抓手，全力推动资源枯竭城市转型发展取得一定成效。建议立足新发展阶段，对葫芦岛南票区、阜新市清河门区等特殊地区给予特别关注，以“一区一策”为策略，整体谋划资源枯竭型地区转型发展总体思路与解决方案。二是聚焦采煤沉陷区及独立工矿区，结合乡村建设支持政策新方向，研究制定易地搬迁、原址改造等综合施策解决方案。

（五）依托区位优势，促进都市圈城市均衡发展

辽中南城市群是我国重要的城市群之一，规划范围包括沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭、盘锦共9个城市，省级层面编制实施辽中南城市群发展规划。“十四五”时期，辽宁省提出构建以沈阳、大连“双核”为牵引的“一圈一带两区”区域发展格局，“双核心”中沈阳以建设国家中心城市为目标，大连以打造东北亚国际航运枢纽和海洋中心城市为目标，六大港口城市属于“一带”范畴，辽西先导区包括阜新、朝阳、葫芦岛3市，其余城市则包含在“一圈”范畴里。其中，阜新市在沈阳都市圈和辽西先导区里兼有，成为特例。在收缩型城市规划建设背景下，需要重新审视过去几十年形成的城市“扩张型”规划固化思维，着力重构基于人口外流态势严峻形势下未来城市“收缩型”规划建设新思路，立足新发展阶段城市规划建设新理念新构想新愿景，加大大中小城市基本公共服务均等化，探索实施与新时代发展要求相适应的“一城一策”收缩型城市规划建设新战略，促进大城市与周边中小城市分工协作、功能互补、协同发展，努力实现大中小城市人口均衡发展，控制资源型城市人口进一步外流和城市空心化加剧。

（六）发挥央企及国企体制优势，加大基础性战略性产业布局，以产业振兴吸引人口集聚

在辽宁省资源枯竭型城市转型发展进程中，重点做好政策设计和营商环境优化是关键。国有经济曾支撑东北地区城市繁荣发展几十年，现在辽央企亦有十多家，且拥有以鞍钢为代表在国际同行业具有较强影响力的特大型央企。新时代背景下，适时强化国有资本投资与国有经济布局亦具有重大现实意义和长远战略影响。一是积极发挥数量庞大实力强大的央企作用，加大对辽宁地区的投资力度，优化产业布局，新时期“央地合作”程度与质量将是决定未来一段时期辽宁城市人口外流趋势与吸引新年轻人口群体的关键所在。二是进一步强化市县层级国资国企发展，使其成为承接国家实施重大专项支持工程项目的对接载体，不断夯实国有经济根基与基础。三是进一步重建乡镇企业，与乡村振兴战略相结合大力发展劳动密集型产业，稳定人口实现就地就业与创业，共建宜居宜业新家园。

（作者单位：1.辽宁省规划咨询与公共政策研究中心；2.辽宁大学国际经济与政治学院）