解耦与重构：数字技术驱动智能化政府组织变革路径研究

王豪杰

摘要：深入推进国家治理体系和治理能力现代化是党和国家新时代新征程的重要任务之一，数字技术应用于政府组织结构变革中可以实现治理体系和治理能力的技术现代化。传统的政府科层制在数字技术的运用过程中实现了决策和执行的解耦，以及行政机构内管理者与被管理者的分离，形成以技术治理为特征的理性组织。为了确保理性组织的技术理性，可以引入协同治理理论进行组织重构，让社会力量参与其中，形成具有多元、协同、智慧和共治特征的新时代智能化组织，实现数字技术和协同共治的相互赋能。

关键词：数字技术；组织变革；协同治理

现代社会的快速发展对国家治理体系和治理能力提出挑战，而数字技术驱动的政府组织变革无疑是顺应时代发展的理性选择。以层级责权关系和信息逐级传遞为基础的 “科层制”基层政府结构和运行模式，难以适应 “万物智能、万物联网、万物皆数”发展的新趋势。[1]数字技术和公共部门组织变革在最近10年来是被国内外学者不断深入研究和学习的主题，如何实现传统科层制的线下政府和扁平化的线上政府有机结合，是需要不断探讨的热点问题。

一、传统科层制政府组织的局限思考

科层制是由现代行政任务的量变和质变所催生的，具有精确、迅速、明晰、连续性、酌处权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦、降低物力人力成本等优势，在纯技术层面优越于任何其他形式的组织。[2]虽然西方的传统科层制理论对中国地方政府体制不完全适用，但是科层制的理性、效率、专业化是现代国家运作的必需品。[3]韦伯认为，从技术角度来说，大规模的现代国家绝对要依赖于科层制基础，国家越大，而且越是要成为一个强国，就越是要无条件依赖这个基础。[4]传统科层制的政府结构发展至今成功地实现了国家行政机构运作目标，保证了公共服务提供过程中的公平性和公正性。

通过分析科层体制中服务需求回应不足和内部构建不合理，发现公众对传统科层制的政府组织能否继续保持高效和有效公共服务供给能力提出了质疑。一方面，在公共服务提供的过程中，信息大量产生并被交换，无疑给传统科层制组织带来超负荷的信息处理工作；另一方面，传统科层制的行政组织模式具有决策与执行一体化的特征，决策与执行的紧密耦合也容易带来职责交叉、权责混乱的弊端。政府决策与执行不分，必然导致公共行政体制中政治任命官员政治责任负担过重的问题，以及行政执行因缺乏自主权而质量下降的问题。[5]显然，这种权力的紧密耦合和角色的高度重叠不利于市场经济发展和服务型政府建设。因此，公共行政学的学者开始对传统科层制政府机构改革进行思考和探索。

二、数字技术赋能政府治理的权力解耦产物：理性组织

（一）数字技术驱动的传统科层组织权力解耦路径

数字技术驱动的传统科层组织变革路径详见图1。传统科层组织通过数字技术治理，将过去决策和执行的紧密耦合关系，成功解耦为管理者和被管理者二者相分离并且独立运行的状态，形成理性组织。管理者作为行政机构的金字塔顶端，掌握较为丰富的数字资源，依靠数据汇聚能力，形成了管理者科学决策的三个阶段。首先，管理者通过大数据对社会问题和民众需求的精准挖掘，在问题预警和需求感知的过程中将问题和需求具象化；其次，管理者依据人工智能制订若干份针对性的解决方案，将方案置于算法模拟中，发现方案的不足并打补丁，制订配套的规范标准和执行程序；最后，管理者将决策下达给被管理者，并监督其照章执行。作为行政机构末梢的被管理者，主要执行政策和服务公民，在决策照章执行的过程中，发现决策与现实情境的不适，及时向管理者反馈问题。理性组织的核心目标是追求科学管理，依靠数字技术，前所未有地实现了泰勒式科学管理原理中理性决策与规则执行之间的分离，实现了管理者与被管理者的分离。[6]

图1 数字技术驱动的传统科层组织权力解耦路径

（二）理性组织的局限性

在实践的过程中，理性组织的结构设置和权力分布还存有一定局限，主要体现在三个方面：一是被管理者面对任务繁多、权力有限的窘境，选择标准化的行政执法手段以规避未知矛盾和事后问责，被管理者缺少运用个人知识、专业技能灵活开展工作的能力，成为理性组织的决策执行机器；二是数字技术在不断发展并赋能城市治理的过程中，被管理者的执行理念、执行能力和执行资源并不能像技术一样实现快速进步，原本想为基层减负增能的数字技术形成被管理者与数字技术运用之间的堕距，让被管理者陷入不断追逐技术运用的循环，脱离了数字技术赋能城市治理的初衷；三是作为政府公共服务供给的顾客，公民并未被引入理性组织，面对数字技术的飞速发展，一些受教育程度低、年龄大的数字弱势群体显然跟不上时代发展的步伐，导致 “数字鸿沟”现象。理性组织未将公民，尤其是公民当中的数字弱势群体纳入政府组织改革当中，其服务性、人民性的不足清晰可见。

三、协同治理理论指导下的政府组织重构设想：智能组织

（一）协同治理理论与政府组织变革的互适

协同治理理论是一门新兴的交叉理论，它的两个理论基础是作为自然科学的协同论和作为社会科学的治理理论，就是寻求有效治理结构的过程，在这一过程中虽然也强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果。[7]引入协同治理理论，可以将企业、非政府组织以及公众形成政府组织的外部力量，塑造被服务者群体，实现管理者科学决策、被管理者弹性执行、被服务者质量监督和需求反馈的智能组织形态，使决策权、执行权和监督权合理分配，形成协作和制约的良性互动。

（二）协同治理理论指导下智能组织的重构路径

协同治理理论指导的智能组织建设路径详见图2。管理者凭借数字技术实现问题感知和算法决策，与理性组织的不同主要体现在行政机构中被管理者的执行方式和被服务者的引入两方面。第一，政府组织中的被管理者意识到照章执行的 “刚性”缺点，转而以弹性执行的方式进行政策落实，这是因为基层治理要取得良好效果，就必须保持弹性化特征；[8]第二，被服务者凭借社交媒体对管理者和被管理者加以监督和需求反馈。政府内部的被管理者若产生服务失灵问题，被服务者便开启了与更高一级的政府内管理者的对话。

图2 协同治理理论指导的智能组织重构路径

（三）协同治理理论指导下重构智能组织的具体办法

第一，智能组织治理主体的多元化。治理主体包括行政机构内部的管理者与被管理者，同时也涵盖影响行政机构建设与发展的被服务者，如由民间社会组织、企业以及公民组成的社会力量，行使监督和反馈的权力，实现对社会公共事务的多主体协同治理。由于管理者、被管理者和被服务者存在差异的价值判断和利益需求，所以在智能组织构建的过程当中就存在为了彼此利益而形成的竞争关系，而在各方竞争的过程当中，就需要以政府为主导，通过数字渠道征集多方意见，实现高效的利益整合，协调被服务者的公共服务需求。

第二，智能组织中各主体的协同性。智能组织建设过程中治理主体的多元化特性需要协同相关方的需求，建立协作规则和治理契约并贯徹执行，达到不同层级、区域、部门和社会群体之间的协同互动，实现数字政府建设过程中智能组织的有序化和整体性功能。智能组织主体间的协同构建既包括行政机构内部的协同，也包括行政机构与被服务者的协同，还包括被服务者内部的协同。首先，行政机构内部的协同主要涉及区域合作和政务联盟，核心目标是通过府际间数字资源的互通，实现共同目标和利益。调和好不同地域的管理者、被管理者的利益均衡问题，激发区域和部门间的合作意愿。加强数字政府共建共享的区域协同，正确处理好 “规划统筹与因地制宜”“基础一致与应用多元”“标准统一与厂商多元”“共性通用与个性定制”的关系，做到基础资源集约化、技术应用标准化、项目建设模块化。[9]其次，行政机构与被服务者的协同主要涉及伙伴关系的搭建，政府与被服务者的协同体现在对被服务群体诉求的快速回应，以此稳固伙伴关系，如在实现区域间数据互通、安全互认后，传统的行政区划限制影响企业和群众办事的矛盾便得以消解，企业和群众便可以享受政府 “一网通办、跨域通办”的数字红利，跨省市商事登记、跨地区医保就诊、跨部门服务回应便触手可及。此外，管理者与被管理者还应当注意数字弱势群体的价值需求，在数字技术推广的同时兼顾温情服务，逐步缩小 “数字鸿沟”。最后，被服务者是由民间组织、企业和公民共同组成的，存在差异化的个体特征，需要主体的各构成部分通过协商对话，将需求聚合，并通过合理的渠道向政府反馈。

第三，智能组织治理方式的智慧应用。智能组织治理方式的智慧应用的技术前提是拥有符合组织发展和人民需求的数字技术，而确保这一前提实现的基础是既精通数字技术，又通晓政府部门运作机理，还深知民众热切需求的复合型人才的充分供应。所以，治理方式的智慧应用应该坚持以人为本的思想，培育复合型的人才，让数字技术符合政府规章制度、实际操作流程规范和部门政治文化。要继续围绕5G、云计算、人工智能等为核心内容的数字基础设施建设，夯实智能组织建设的硬件支撑，与人才建设的软件支撑形成优势互补，为政府管理者与被管理者通过大数据采集问题、处理争端、整合需求和运用执法提供技术依靠。通过成立地方数据管理中心和大数据管理局，推出政府公共数据统一开放平台，实现人口、资源、农业、金融、地理等多方面的公共数据共享与开放，并带动电商数据、社交媒体数据、工业大数据等各类数据的开放与共享，实现公共大数据在市场化机制、社会公共服务、环境管理保护等方面的开发利用。[10]

第四，智能组织共治目标下的规则共议。智能组织中各主体要达到共同治理的目标，需要确立基于各方共同认可的行动规则。规则搭建依赖于管理者、被管理者和被服务者的信任与合作，管理者和被管理者的倾向在很大程度上影响行动规则的最终制定，被服务者的常态化监督和及时性反馈是确保行政机构走向理性和保证共治规则走向公正的重要因素。共治目标下的规则共议具体包含统一规范的信息技术标准建设和安全可靠的数据管理规范两方面任务。信息技术标准的统一建设，能够形成便于区域之间、部门之间、社会群体之间使用的全国一体化的政务数据库和信息库，针对性解决数据冗余和 “信息孤岛”问题，用数字技术实现信息化简和数据减负，达到数据汇聚的增能效应，让信息在政府和社会中高速运转的同时实现信息效益，有效推进智能组织协同治理过程中信息整合带来的服务优化。数据安全管理要围绕建立健全大数据法律法规展开，尤其是涉及被服务者隐私、管理者和被管理者机密的重要数据的安全保护。在对政务数据依法保护的同时，对公民和企业等社会群体强烈需要保护的隐私数据进行立法保护，从而推动数据使用不断走向法治化、规范化的方向。[11]

四、结束语

当前，在国家的号召下，各地数字政府建设正如火如荼地开展，未来社会发展和治理机制重构的方向将是在数字技术的加持下实现社会和政府的多元协同共治。由于本文没有开展案例研究和数据分析，后续研究可以基于智能组织构建设想，选择不同地区的案例样本进行多案例研究，验证智能组织设想的科学性，并不断完善智能组织的建构。此外，政府内部管理者和被管理者的协同是一项系统性的庞大工程，涉及多部门之间的工作协调、信息互通，如何建立整体联动机制服务于跨地区、跨部门、跨层级的高效协同仍是需要不断探讨的话题。

参考文献：

[1] 姜宝，曹太鑫，康伟.数字政府驱动的基层政府组织结构变革研究：基于佛山市南海区政府的案例[J].公共管理学报，2022， 19（02）：72-81+169.

[2] 马克斯·韦伯.经济与社会（第二卷）[M].上海：上海人民出版社，2010：1113，1110.

[3] 陈丽君，童雪明.科层制、整体性治理与地方政府治理模式变革[J].政治学研究，2021，156（01）：90-103+157-158.

[4] 同[2].

[5] 唐兵.政府决策与执行分离的价值分析与构想[J].行政论坛，2003（05）：12-13.

[6] 高翔.决策权集中与行政科层化：数字时代的政府组织变革[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2023，59（01）：8-19.

[7] 李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014，385（01）：138-142.

[8] 彭勃.智能技术赋能基层治理：新问题与新机遇[J].国家治理，2020，290（26）：25-29.

[9] 刘祺.从数智赋能到跨界创新：数字政府的治理逻辑与路径[J].新视野，2022（03）：73-80.

[10] 王孟嘉.数字政府建设的价值、困境与出路[J].改革，2021， 326（04）：136-145.

[11] 朱婉菁.自知、反思、创新： “数据治理” 的三重内蕴[J].西南大学学报（社会科学版），2021，47（06）：11-22.