人口变化视域下我国基础教育发展的审思与应对

陈时见, 周 琴

(西南大学 教师教育学院, 重庆 400715)

人口状况是一个国家最基本、最重要的国情。我国人口主要矛盾已由总量压力转变为结构性挑战,从而影响着基础教育发展的规模、速度和方向。同时,基础教育可以通过提高人口的科学文化素质、身体健康素质、思想道德素质,在调控人口数量、调整人口结构、改善人口质量等方面发挥积极作用,推动总量充足、结构优化、分布合理、素质优良的人口高质量发展得以实现,以此支撑中国式现代化。

一、我国人口变化的趋势

从第七次全国人口普查(以下简称“七普”)和近期人口变动情况抽样调查来看,我国人口形势随着经济社会发展发生了诸多深刻变化,呈现出低生育、老龄化、高流动、区域人口增减分化等趋势性特征。

(一)低生育背景下的人口负增长

我国自古以来就是世界人口大国。改革开放后,从1981年到1997年,我国每年新生婴儿一直稳定在2000万人以上。迈入21世纪,出生人口数量逐渐减少。2016年1月我国全面两孩政策正式实施后,2016年与2017年生育水平出现短期回升,之后呈持续下滑趋势。根据国家统计局数据,2022年全国出生人口956万人,总人口比2021年减少85万人,这是我国人口总量多年来首次出现负增长。[1]1991 年至今,我国育龄妇女总和生育率(Total Fertility Rate,TFR)一直低于2.10的更替水平。奥地利学者鲁茨认为,TFR一旦降至1.50“高度敏感警戒线”以下,扭转生育率下降趋势将会变得很困难甚至不可能,即所谓的“低生育率陷阱”[2]。我国生育率从2019年的1.52下降至2022年的1.07,已低于1.30的“极低生育率”。分孩次看,我国一孩生育率从0.70跌至0.50,一孩平均生育年龄从26.40岁升高至27.40岁,能生且愿意生育第一个孩子的家庭数量明显减少。由于一孩生育的萎缩和推迟、全面两孩政策不及预期、三孩政策效果并未显现,我国出生人口下降趋势很难在短期内扭转,总人口数趋于零增长乃至持续的负增长。

(二)老龄化进程中的人口质量诉求

人口老龄化有两层含义:一是指老年人口比重不断提高的动态过程; 二是特指人口年龄结构已经进入老年型人口状态。国际上通常把60 岁及以上的人口占总人口比重达到 10%或65 岁及以上的人口占总人口的比重达到 7%作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准。2020年,我国65岁及以上人口比重达到13.50%,正式进入老龄化社会。[3]与这一现象同时出现的是生育率的降低,未来我国人口结构的主要矛盾集中在少子老龄化上,具体表现为老年人口规模庞大、老龄化进程明显加快。2022年我国0～14岁人口占比为16.90%,预计到2035年将降至10.50%左右;60岁及以上人口占比为19.80%,预计到2035年将升至30%左右,[4]由此进入重度老龄化社会。老龄化社会对提升人力资本素质以及职业重配等提出了要求,这就需要依靠教育来提升人口质量,推动人口良性再生产。

(三)高流动过程中的人口集聚效应

根据“七普”数据,我国有3.76亿左右的流动人口,占总人口的26.60%,大约每4个人里面就有1个人是处于流动状况的;与第六次全国人口普查(以下简称“六普”)数据相比,流动人口规模10年间增长了近70%。[5]从人口迁移的时空演化特征看,城镇流动人口能见度大幅提高,东部地区的人口集聚逐步发挥溢出效应,人口回流中西部逐渐显现。[6]一般来说,经济与就业因素是人口流动的核心驱动指标,教育因素是人口流动尤其是省内县际流动的重要解释项。[7]进言之,人们对优质教育资源的追逐是促成人口迁移流动、中小学校生源向城镇集聚的一大原因。因此,教育城镇化的速度往往会大于常住人口城镇化,而户籍人口城镇化率又低于常住人口城镇化率。例如,2020年我国常住人口城镇化率为64%,义务教育城镇化率为80.30%。[8]另一个趋势是,我国每年都会有一大批进城务工人员随迁子女返回户籍地就读,其主要原因有二:一方面,有研究发现,户籍地经济环境和基础教育的完善,能显著提升流动人口的回流意愿;[9]另一方面,特定的政策,如在2014年之后超大城市的人口疏解政策的影响下,回流学生年龄更趋于低龄化和集中化。据统计,2015—2021年,平均每年学生“返乡”规模超过50万人,2021年达到92.20万人。因此,把握现代化进程中人口流动的客观规律,通过教育促进人口均衡布局、合理集聚、有序流动,是推动人口高质量发展的重要举措。

(四)人口变化趋势下的人力资源大国

生育率降低叠加人口老龄化导致我国劳动年龄(16～59岁)人口数量占比下降趋势明显。“七普”数据显示,与“六普”相比,中国劳动年龄人口减少了4000多万人,但从人口总量看,人力资源绝对量依然较大。一是我国有14亿多人口,预计在本世纪中叶前仍将保持在13亿的量级,人口规模优势将长期存在;二是我国现有近9亿劳动力,每年新增劳动人口超过1500万人,无论是劳动人口的存量还是增量,劳动力供给资源依旧充沛。人力资源总量是考虑了人口质量的社会劳动时间储备总和,而人口质量的核心因素是健康水平和受教育水平。从后者看,2022年我国九年义务教育巩固率为95.50%,高中阶段毛入学率达91.60%;高等教育毛入学率提高至59.60%,高等教育学历人口有2.40亿人;新增劳动力平均受教育年限达14年。[10]我国已经发展成为全球规模最宏大、门类最齐全的人才资源大国。研究表明,即便在相对悲观的人口增长预期下,中国人力资源总量仍将在2040年前持续增长,并将在2040—2050年保持稳定。[11]由于国民健康水平和受教育水平持续提高,预计到2050年我国人力资源总量将相当于2020年16.44亿人的人口当量,[12]届时劳动力规模仍相当于美、日、欧劳动力总和。秉持以质量换数量、存量换增量、效率换结构、空间换时间的立场,我国可以继续挖掘人口红利,激发潜在的人才红利,以教育强国建设不断推动人口高质量发展,为中国式现代化提供必要的要素保障。

二、我国人口变化趋势对基础教育的影响

我国人口变化趋势总体上符合世界各国现代化发展一般规律,因此要辩证分析人口变化对教育发展的影响。在人口变化更趋复杂易变的同时,人口主要矛盾已由总量压力转变为结构性挑战,从而影响着基础教育的发展规模、速度和方向。从规模效益转向质量提升,已成为基础教育改革与发展的应然逻辑。

(一)学龄人口减少制约基础教育的规模性扩张

基于“七普”数据进行学龄人口预测,2021—2035年我国学龄人口总规模将从约3.28亿人持续减少至约2.50亿人。[13]未来10年,各级各类教育均将面临生源减少的冲击。其中,小学、初中学龄人口分别在2023年和2026年迎来峰值,此后进入持续下降期。按现行生育率计算,2035年义务教育阶段在校生规模将比2023年减少四成约6500万人。[14]高中规模在2021—2026年保持基本稳定,2026年之后的变化趋势呈扁平状的倒U型曲线。[15]随着生源的减少,基础教育阶段的学校数量将延续逐年递减的趋势。学前教育首当其冲,2022年全国幼儿园有28.92万所,比2021年减少了5600所。人口负增长对小学影响比中学大,因为小学在规划时分布更密、服务半径更小,总体基数也更大;而中学辐射的面积更大一些,所以存在更多缓冲空间。学龄人口数量大幅度缩减,中小学面临合并或关停局面,教师或将面临“过剩”危机。以义务教育专任教师数量需求为例,在学龄人口预测的基础上按现行生师比计算,整体呈先小幅增长后持续下降态势;结合同时期教师退休人数研判,师资数量需求余缺振幅较大。从2021年开始,教师退出机制已在北京、广东、河北等地实施。但与此同时,在乡村学校和一些城市学校,音体美以及综合类学科教师数量不足,中小学教师队伍结构性短缺的问题仍亟待解决。

(二)区域人口增减凸显基础教育的差异性发展

由于人口迁徙流动,不同区域间的人口数量增减会产生较大差异。改革开放以来,随着我国工业化、城镇化以及现代化的推进,许多劳动年龄人口从农村流向城镇,人口不断向大城市流动,向经济发达地区聚集。近20年来我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程,预计“十四五”后期还将呈现大迁移大流动的基本格局。受出生人口数量持续减少和人口城镇化的双重叠加影响,一方面,大量农村中小学校因生源锐减导致空壳化,出现资源闲置和教师“过剩”等问题;另一方面,因生源向城镇集聚导致城镇出现大班额和大规模学校,即典型的“城挤乡空”。此外,东中西部部分地区“县中塌陷”程度也与其所在县域城镇化程度基本契合,即县中的发展兴衰高度嵌入以人的流动为核心的新型城镇化进程,教育资源被地级中心城市吸附,生源、师资流失,质量严重下滑,辉煌多年的“县中模式”整体消解。[16]我国基础教育学校实行地方政府管理、以县为主的制度。从地方视角看,在经济、人口、教育资源集中趋势下,人口总量减少、流动性居高不下会对办学带来更加复杂的挑战。譬如,大规模的人口流动加剧了人口流入地与人口流出地之间教育经费投入的两极分化,形成“马太效应”,即使中央财政转移支付也难以有效弥合人口流出地与人口流入地的公共教育资源差距。[17]从全国范围看,我国各地区人口分布及经济水平的不平衡带来教育发展不平衡,不仅体现在教育资源配置上,在教学理念、教学方式上也都存在较大差异。跨省的人口流动带来了各省份人口受教育水平的重新布局,人口更倾向于从教育程度较低的地区迁移到教育程度较高的地区,并通过融入当地教育体系和社会生产体系进一步提高当地的教育水平。反观人口流出地区,生源不断流失使得当地教育质量的提升更加艰难,优质教育机会相对更加稀缺,人口迁出的比例也就更高,由此陷入恶性循环。有研究表明,2002年全国教育基尼系数为0.21,2018年全国教育基尼系数为0.224。[18]此间绝大多数省份的教育基尼系数均有所下降,但全国教育基尼系数的水平却有所上升,说明教育基尼系数的省间差距不容忽视。

(三)少子老龄化强化基础教育的内涵式提升

一个国家人口受教育水平代表了社会文明进步的程度,也反映了一个国家的发展实力和潜力。从1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施,到2000年初步实现“两基”战略目标,再到2011年全面完成“两基”攻坚任务,经过25年艰苦卓绝的不懈努力,我国全面普及了城乡免费义务教育,解决了“有学上”的问题,实现了从一个文盲大国、人口大国向教育大国、人力资源大国的历史性跨越。我国劳动年龄人口的平均受教育年限从1982年的5.84年提高到了2022年的10.90年(约相当于高中二年级),以平均每年提升0.13年的速度进行,呈近似线性的增长趋势。但与世界发达国家平均受教育年限12年相比,我国人口的整体受教育水平还有着很大差距。

随着出生率的下降与人口负增长、少子老龄化加剧,我国的劳动年龄人口不断减少,意味着我国人口受教育年限的增速将放缓,这对整体人口素质和竞争力的提升带来进一步挑战。辩证审视经济、科技、人口与教育发展的关系,就可以发现:一方面,当前我国经济的高质量发展急需科技创新的支撑,而原始创新能力不强、技术依赖问题突出、成果转化率偏低等又严重制约着科技自主创新能力,与发达国家的科技进步存在差距;[19]另一方面,我国技能劳动者仅占从业人员总数的 27%,高水平创新人才仍然不足,需要普遍提升全民科学文化素质,强化高素质高技能人力资源支撑。[4]在这些背景下,我国亟待不断提高人口素质,促进人的现代化发展,以人才红利代替人口红利。到目前为止,尽管我国已建成包括学前、初等、中等、高等教育等在内的世界最大规模的教育体系,教育现代化发展总体水平跨入世界中上国家行列,但是,我国的教育投入水平、国民平均受教育水平、人才竞争力都与发达国家水平、与建设现代化强国要求还存在相当差距。同时,从2012年到2022年,我国教育强国指数世界排名虽然由第49位上升到第23位,[20]基础教育质量水平与服务能力方面也取得了巨大进步,但高中阶段教育普及与完成、人口平均受教育年限等方面还有明显短板。因此,基础教育改革与发展要将推进更高水平的教育普及作为重点任务,为教育强国建设提供更加强有力的保障。

三、我国人口变化背景下基础教育的应对策略

从人力资源大国迈向人力资源强国,推动人口红利向人才红利转变,必须着力提高人口整体素质,以人口高质量发展支撑中国式现代化。人口高质量发展是指人口总量充裕、人口整体素质不断提高、人口结构优化、现代化人力资源分布合理、人口长期均衡发展、与经济社会高质量发展相适应的人口发展。[21]这要求把教育强国建设作为人口高质量发展的战略工程,让每个孩子都能享有公平而优质的基础教育公共服务。

(一)教育理念:回归“育人为本”与实现人的可持续发展

基础教育回归“育人为本”,就必须重塑人文的教育理念。异化的教育功能、跨越阶层的高教育期待、风险社会的教育内卷、与个体认知不匹配的教育信息差共同导致了社会性的教育焦虑,而教育焦虑又通过在个体层面提高生育门槛、降低多孩憧憬、加重母职焦虑、放大代际冲突、加剧亲子矛盾等路径,拉低了年轻人的生育意愿。[22]改变这种现象绝对不是单纯靠禁止补课或者取消中高考这类单项性措施就能解决的。“育人为本”是教育发展的基本价值取向,要求把教育的重心由外部规约转向人本身,尊重个体,给年轻人创造更多的机会,让他们生活得更好。在此基础上,通过教育变革构筑一个生育友好的环境,从小重视、培育年轻一代正确的人生观、积极的家庭观、健康的婚育观,对于实现适度生育水平、推动人口高质量发展非常有意义。

基础教育回归“育人为本”,就必须实现人的可持续发展。“育人为本”要在面向全体的同时,关注每个学生的发展,为每一名学生提供适宜的教育。就基础教育而言,要更加注重因材施教、“五育融合”、多元评价,培育学生的批判性思考和问题解决能力、灵活性与适应能力、创造与革新能力、社交与跨文化交流能力。要坚持素养导向,致力于未成年人学习力的提升,养成勤学的自觉,做到“敏而好学,学而不厌”;提升善学的能力,做到“学有所思,思有所得”;锤炼学用结合,做到“学以致用,躬行不怠”。面对科技、信息、知识的迅猛发展,基础教育要使学习者掌握终身可持续发展的知识、技能、价值观和态度,让终身学习成为一种生活方式,为建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国夯实基础,从而推动实现人全生命周期的可持续发展。

(二)教育结构:优化学校布局与推动内涵式发展

人口变化对基础教育学校结构调整提出了迫切的要求,因而需要根据人口变化的新形势和发展趋势,对基础教育学校结构予以提前谋划和科学布局。根据经济社会发展水平、区域人口增减分化等,科学研判基础教育学龄人口分布的空间与密度变化,分析学校的承载能力,合理规划学校的位置、数量、结构、规模等。严格按照国家标准班额要求,确保学前教育和义务教育学位供给充足,积极探索不同学段、不同学校之间的融合发展,如九年一贯制学校灵活调整小学、初中容量。高中阶段教育的学校布局要设立学位预警机制,动态布局学校,避免盲目扩建造成资源浪费。中等职业教育学校布局与区域经济产业结构优化调整相协调,与普通高中建设相协同,满足高中学生个性化、多样化教育需求。[23]在新型城镇化战略、双循环新发展格局的引导下,把基础教育学校建设纳入城镇化总体规划,预留教育用地,确保在新城区开发中学校与居民设施同时规划、同时建设、同时交付、同时使用。针对农村学龄人口总量逐步下降趋势,在适度保留偏远地区小规模学校的同时学校布局应向县、市倾斜,科学合理处置乡村学校闲置校舍,用于社区教育、乡村文化培训,提高资源利用效率。

基础教育的内部特征要符合人口高质量发展的需求。缩减班额、降低生师比,这是世界上其他经历了“人口塌陷”的国家不约而同的教育战略选择。[24]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《中国教育现代化2035》明确提出至2025年、2035年劳动年龄人口平均受教育年限要分别达到11.30年和12年。[25]要实现这一目标,义务教育年限可延长至13年,向下包容学前教育1年,向上延伸至高中三年。此前,已有部分地区实施了12年免费教育,包括中等职业教育免费,但都没有将学前教育一并纳入。此外,构筑生育友好的教育支持系统,大力发展早教和托育服务机构,也是基础教育实现内涵式发展应当予以考虑的问题。

(三)教育资源:注重优质导向与促进均衡式发展

优质资源配置不充分不均衡,是基础教育跨越式发展的主要矛盾。解决学前教育“入园难、入园贵”,义务教育“城镇挤、农村弱”,县域普通高中“塌陷”,乡村教师“下不去、留不住、教不好”等问题,都迫切需要持续加大基础教育财政性教育投入力度。在“一个不低于、两个只增不减”的教育优先发展战略指引下,近10年我国财政性教育经费支出占GDP比例稳定在4.10%左右,这与世界同期4.30%的平均水平仍有一定差距,特别是与OECD国家5%的平均水平差距仍然较大,与美国7%的水平差距更大。锚定2035年教育强国的宏伟目标,进一步建立财政性教育投入与GDP同步增长的长效机制,健全各级财政性教育投入责任体系,完善财政性教育投入指标体系,激发和释放社会教育投入的积极性,在持续巩固4%成果的基础上,逐步把财政性教育经费占国民生产总值的比例提高到5%。

优质均衡是在基本均衡的起点上向更高水平、更加均衡、更有质量迈进。实现优质均衡要求基础教育资源配置经由“本地逻辑”和“当地逻辑”向“属地逻辑”跃迁。“属地逻辑”体现为以常住人口数量和结构作为教育资源配置的依据。为此,需要明确教育主体责任,从微观、中观到宏观进行系统性调整。譬如,依据县/市常住人口规模与分布,加强区域基础教育资源配置城乡一体化;依据省域流动人口规模及特点,加强基础教育资源跨区域配置及省级统筹;依据省际人口流动规模及空间分布,建立和完善基于常住人口规模配置基础教育资源的跨省调整机制。[26]在此过程中,鉴于出生人口对学龄人口的影响呈现梯次推移的特征(首先影响学前教育,然后影响义务教育,其次影响高中阶段教育,最后影响高等教育和成人教育,逐步往后推移),要统筹利用各学段资源,兼顾近期和远期,加强学段之间教育资源的腾挪调配,以实现人口和资源的良好匹配;要健全基础教育学校教师编制统筹配置和跨区域动态调整机制,提高教育资源配置的有效性和适切性;要通过区域间校际联盟、普职融通等方式,实现教育资源的横向和纵向贯通,提高各地区教育资源使用的灵活性和自主权,提高资源使用效能。

(四)教育服务:强调公平体系与实现全纳性发展

基础教育服务优质公平要求关注处境不利儿童的教育。基本公共教育服务均等化是教育现代化的基本要求,是维护社会公平的基本途径。由于户籍地中高考制度限制、义务教育学校就读“门槛”等,流动人口随迁子女在获取教育机会和教育资源时困难重重。这对教育公平的实现和教育质量的提升都是一大阻碍。实施农村义务教育学生营养改善计划、实现义务教育学校建设标准化、保障进城务工人员随迁子女接受义务教育、完善流动人口子女异地考试政策、加大农村留守儿童关爱力度、健全家庭经济困难学生资助体系、推进融合教育保障各类弱势群体公平受教育权益等,均是基础教育的应有之义。同时,乡村学校是乡村振兴的基点,是乡村文化建设、乡村现代化建设的驱动力量。因此,要将办好乡村学校放在乡村振兴的宏观背景与国家现代化战略高度来认识与把握,明确乡村学校在乡村振兴中的独特价值与基础地位,发挥乡村学校引领作用,改变乡村文化、氛围与格局,培养大批乡村建设的人才,进而推动乡村振兴。[27]乡村振兴背景下的乡村学校建设与发展的根本路径一是“融入”,即必须融入乡村、乡土与本土,融入到乡村振兴的国家战略中;二是“在地”,即尊重乡村儿童的生活经验与原有认知基础,将教育与生活、地方、生态联系起来,将“地方”或“环境”概念贯穿于各种课程之中;三是“协同”,社会各界广泛参与,合力办好学前教育、推进义务教育、普及高中教育、发展职业教育、加强网络教育,为农业现代化和乡村振兴夯实根基。

基础教育服务优质公平要求推进城乡一体化。城乡一体化是指一定区域范围内城市与乡村在政治、经济、文化等方面发展的有机结合,形成以城带乡、以乡促城、相互依存、互补融合、协调发展的新型城乡关系。[28]城乡一体化是破解消除城乡二元结构,促进城乡基本公共服务均等化,实现城乡共同发展、共同繁荣的基本思维方式。新时代在全面实施乡村振兴以及完善新型城镇化两大战略背景下,要推动城乡基础教育一体化迈上新台阶,一方面,以县城为重点,在巩固县域内一体化基础上实现教育优质均衡发展;另一方面,将城市纳入政策视域,构建圈层融合的城乡教育发展新格局。在政策路径上,应建立健全教育生产要素在城乡间双向自由流动政策体系,积极推进集团化办学,强化优质学校的辐射作用,采用建立学校联盟、对口帮扶,实施学区化管理等方式,扩大优质教育资源覆盖面。在内容方法上,需要以技术赋能教育打造基础教育新生态,坚持以人的全面而有个性的发展为核心促进优质资源整合与开放共享,拓宽服务渠道,助力人的现代化。在价值目标上,要以公众对优质教育资源的高度渴求为出发点,以公平理念为支撑的均衡发展诉求为切入点,按照保基本、促公平、高质量、可获得的原则,办好每一所学校、教好每一个孩子,满足人民群众对“上好学”的需求。