人口变化趋势下县域教育资源配置问题及调适方向

雷望红

(中南大学 公共管理学院, 湖南 长沙 410004)

一、问题提出

2023年9月,全国一些学校出现了“招生遇冷”“一孩难求”的现象,有些幼儿园因招收不到幼儿而不得不关停。近年来,由于出生人口减少而导致的招生问题会逐渐蔓延到义务教育阶段、高中阶段和大学阶段,因此对各地区的教育资源配置提出了新的要求。在出生人口减少的同时,我国还面临着人口流动带来的教育资源配置困难,人口的向城流动使得城乡人口形成反差,引发了关于小规模学校是否应当撤并、如何解决城乡学校“城挤乡空”等问题。如何遵循人口变化规律对教育资源进行合理配置,是各级政府需要直面的重要问题。

教育学界关于教育资源配置的研究较多,这些研究大致可以分为以下三个取向。一是价值取向。这一取向强调根据教育特点和教育理念定位教育资源配置的方向,学者们普遍将效率和公平作为教育资源配置的基础性价值指向,[1-2]同时,还强调平等和充足原则。[3]选择(即自由)同样是教育资源分配中的应有主题和追求目标。[4]教育和教育资源具有一定的特殊性,在教育资源配置问题上需要回答为什么配置教育资源、教育资源配置会带来什么效用、教育资源自身应达到什么状态,同时也应防止出现三个偏差,即以群体遮蔽个体、以手段遮蔽目的、以高层价值取向遮蔽低层价值取向。[5]对新中国成立七十多年以来教育资源配置取向的梳理发现,我国经历了“政治权利”取向主导、“效率优先、兼顾公平”取向主导、“规模效益”取向主导以及“公平而有质量”取向主导的四个阶段。[6]

二是制度取向。制度取向考虑的是政策因素对教育资源配置的影响,多是基于具体的制度政策进行讨论。户籍制度是我国人口管理的重要方式,会影响到人口迁移的流向和教育资源配置的方向。户籍制度改革有助于保障流动人口随迁子女获得均等的教育机会,确保他们向上流动的通道保持畅通。[7]流动人口集聚会导致城市义务教育资源配置的问题。[8]因此,近年来有研究者提出,多校划片政策在缓解教育资源分配不均、缩小学区间教育资源差别上可能起到促进作用,但也可能会因家庭的响应情况不一样而加剧教育不公平。[9]自2001年起,我国开始正式推动全国农村中小学校的重新布局,实施了“撤点并校”政策,学界对这一政策的讨论也较多,主要从扩大学校布局半径、加剧学生上学负担、阻碍儿童人力资本积累、部分学校的生源数量骤升等方面对这一政策进行了评价。[10-12]

三是技术取向。这一取向着眼于通过测量的方式判断教育资源配置状态,部分学者采用技术手段对我国不同地区或学校的教育资源配置进行了测评。比如研究者采用DEA-Malmquist模型对我国30个省域的城乡学前教育资源配置效率进行了动态或静态的测评;[13]采取效用曲线和定量分析相结合的方式,分析了北京市西城区多校划片政策对教育资源配置的影响;[9]利用连续型双重差分方法,分析了流动人口规模增长对地方义务教育资源配置的影响;[8]运用动态面板模型(系统GMM)分析了我国省域学前教育资源配置的经费投入与支出因素。[14]技术取向的研究更多的是一种客观结果的呈现,并基于客观事实给出一些政策建议。

在以上关于教育资源配置研究的三类取向中,价值取向的研究偏向于理念性和建构性,技术取向的研究偏向于实证性和经验性,制度取向的研究则兼顾了价值取向和技术取向的特点,致力于将经验研究和理念指导相结合,从中寻找政策调整的可能方向。当前,人口数量的变化和人口的城乡流动对地区教育资源配置的灵活性和前瞻性提出了挑战,因此要在复杂的人口变化背景下探索优化教育资源配置的方式,需要深入到教育资源配置的过程和细节中进行理解,而上述三种研究取向均无法做到这一点。因此,笔者拟立足于各级政府法定职责及相互关系的视角,通过理解中央政府和地方政府在教育资源配置中的角色、态度与行动,分析教育资源配置的问题,并试图从中摸索出更为合适的教育资源配置方式。

2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》进一步明确了各级政府提供公共教育服务的责任,将义务教育全面纳入财政保障范围,实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。[15]由此,国务院领导、省级人民政府统筹规划实施、县级人民政府管理为主的义务教育管理体制得以进一步完善。为了更好地展示央地政府在教育资源配置中的角色、态度与行动,笔者将教育资源配置的空间置于县域社会中,借助官方数据和经验案例深入分析人口变化趋势下县域教育资源配置的现状和优化路径。由于地级市在县域教育资源配置中的作用相对较弱,因此,本文关于地方政府的讨论,具体指向为省级政府和县级政府。

二、我国人口变化趋势下县域教育资源配置问题

进入21世纪之后,我国人口变化呈现出两个显著的趋势。第一个是人口流动趋势,表现为人口从乡村向城镇流动,从中西部地区向东部沿海发达地区流动。这一趋势的形成,主要是因为我国经济发展的中心在城镇和沿海发达地区,乡村人口为了寻找就业机会,会选择离乡背井到城镇和发达地区获得非农就业机会。第七次全国人口普查结果显示,2020年全国人口中居住在城镇的人口为90 199.11万人,占全国总人口的63.89%;居住在乡村的人口为50 978.76万人,占全国总人口的36.11%。与2010年第六次全国人口普查相比,2020年全国城镇人口增加了23 641.59万人,乡村人口减少了16 436.20万人,城镇人口比重上升了14.21个百分点。[16]

当越来越多的乡村人口进入到城镇就业,在积攒了一定的经济资源之后,就会选择在城市安家,并将学龄期的子女接到城市就读。部分有能力定居城市的家庭将子女接到城市享受优质的教育资源,并获得相对良好的教育及发展前途后,又会在一定程度上带动其他家庭选择将子女送入城镇学校就读,由此形成教育城镇化的趋势。笔者根据教育部官方网站2016—2020年的教育统计数据,计算出我国2016—2020年义务教育阶段城区、镇区和乡村学生的比例情况。2016年,我国在城区就学学生的比例为33.40%,在镇区就学学生的比例为41.61%,在乡村就学学生的比例为24.99%。到了2020年,在城区就学学生的比例提高至39.04%,在镇区就学学生的比例有所下降,为41.21%,在乡村就学学生的比例显著下降,仅为19.75%(图1)。

我国人口变化的第二个趋势是人口增长放缓,出生人口数量减少。1982年,我国正式将计划生育政策定为基本国策并写入宪法,提倡晚婚、晚育、少生、优生。自1987年开始,我国的出生人口数量开始持续下降。2016年,我国重新调整了计划生育政策,实施全面两孩政策,当年人口出现一个小增长,2016年和2017年的出生人口突破了1700万人,但自2018年出生人口又开始连年下降。尽管2021年正式提出实施三孩政策并出台了一系列配套支持措施,但是当年的出生人口数仍然低于2020年。2022年,我国出生人口仅为956万人,创下了新中国成立以来年度出生人口最低值,首次跌破了1000万人。

图1 2016—2020年全国义务教育阶段城乡学生数量变化情况

人口向城流动与人口增长放缓两个趋势叠加,使得各地区的就学人数变得极其不稳定。由于教育资源配置主要是固定投资,一旦投入之后难以移动,如果贸然进行教育资源配置,可能出现学龄人口变动与教育资源配置错位的情况。从目前全国县域情况来看,我国在教育资源配置上确实存在着多方面的问题,具体表现为城乡学校建设投入错位、师资力量配置多头匮乏、生活服务设施跟进缓慢等。

第一,在学校建设投入上,县域城乡学校建设普遍呈现出两头强、中间弱的格局,即城区学校和小规模学校建设好,但是镇区学校建设差。从学生规模分布来看,城区学校规模最大,镇区学校其次,乡村学校最少,呈现出“城挤村空”的特点。不过从学校建设状态来看,城区学校因学生人数多且位于县域中心地带,政府花费较多资源进行建设;乡村学校因处于教育体系最薄弱的地带,政府愿意为之倾斜资源,生均资源占有量较高;而处于中间地带的镇区中小学校园建设改善的需求最为迫切,但是建设投入却相对较少。以广西B县2014年至2018年的资金投入为例,位于城区的三小和七小五年内分别投入了2100万元和1500多万元进行建设,部分村小花费200～300万元建设一栋教学楼,但是该县L镇两所初中五年内仅分别投入了1000万和530万改善校舍。城区校长明言学校不缺钱,而镇区学校的校长则因资金匮乏不得不带领师生亲自刷墙,乡村学校建好的校舍却无人就读。

第二,在师资力量配备上,县域不同学校面临着不同类型的师资匮乏问题,乡村学校主要是教师结构性缺编,城区学校则是教师配置不足和有效教师不足两个层面的问题。国家为了平衡城乡教师差距而实施了“特岗计划”,进一步扩大特岗教师到乡村学校的服务规模,但即便如此,乡村学校仍然面临着两个方面的现实问题:一是国家要求“开齐开足”课程,但乡村学校却难以招聘到科学、音乐、美术、体育等相关课程的专业教师,在目前的课程体系要求和非教学工作压身的情况之下,教师兼任非本专业课程难度较大;二是乡村学校的教学条件和生活环境不如城区学校,年轻的特岗教师在服务期满后多会通过制度性或非制度性方式调离乡村学校,乡村学校时刻面临着教师流动带来的师资配备压力。两方面原因的叠加,使得乡村学校长期处于教师的结构性缺编状态,学校不得不采取“阴阳课表”的方式应对上级的检查。城区学校在师资配置上同样面临着若干问题:一方面,教育城镇化的趋势使得城区学校新增了大量来自乡村的学生,城区学校负荷严重,导致城区学校的教师配置与学生数量不相匹配;另一方面,城区学校的教师基本上已经进入县域教育空间流动的“天花板”,他们的职称晋升竞争又极为激烈,导致城区学校存在一定比例的“躺平”教师,仅承担基础性的工作任务,能够发挥积极作用的有效教师不足。

第三,在生活服务设施上,城乡学校均存在服务设施的配套困难,城区学校不能满足进城学生的生活服务需要,而乡村学校对学生的生活服务能力提升缓慢。在教育城镇化的趋势下,城区学校的学生数量大幅增多,但是很多进城就读的学生家庭并不一定有能力在城区购房,而城区学校又不能解决食宿问题。2023年9月江西赣州出现的“预制菜进校园”事件,就与城区学校学生人数激增而学校食堂无力应对有关。由于城区学校缺乏食宿配套能力,家长们只能通过陪读、托管、送饭等方式解决学生的食宿,极大地增加了家长的经济负担和时间成本,影响了家庭的积累能力和年轻人的生育动力。镇区学校的食宿服务能力也严重滞后于学生的实际需求。笔者曾在中西部地区多所乡镇学校调研,发现有的初中宿舍因建设时间久远而致墙皮脱落,有的学校无力购买锅炉为住宿学生提供热水,有的乡镇学校食堂因没有桌椅,学生只能站着吃饭。镇区学校提供生活服务的能力有限,学生不能在学校安心上课,又进一步推动了乡村学生进城就读、家长陪读或就读民办学校的趋势。

三、基于各级政府责任的县域教育资源配置问题的原因分析

在理想状态下,县域教育资源配置要根据人口变化及时作出结构调整,以回应城乡学生的教育需求。但是,从当前县域城乡学校建设投入、师资力量配备、生活设施配套等方面的情况来看,县域教育资源配置格局不甚理想,未能适应人口变化趋势。原因在于,中央政府和县级政府在教育资源配置上存在着各自的权力约束,而省级政府的统筹协调作用没有得到较好的发挥,使得教育资源出现配置弥散而无法有效回应实际需求的结果。

(一)目标张力:宏观教育公平目标与县级政府任务整合诉求

当前我国实行的是“以县为主”的教育供给制度,但县级政府执行这一制度却需要足够的财力支持。在全面实行免费义务教育政策的背景下,我国很多县级政府因为财政力量有限而难以承担“以县为主”的教育供给责任,因此,中央政府、省级政府和县级政府就需要对事权与财权的合理划分进行政策安排。2019年,国务院办公厅印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》,明确规定义务教育总体为中央与地方共同财政事权,并按具体事项细化,其中:涉及学校日常运转、校舍安全、学生学习生活等经常性事项,所需经费一般根据国家基础标准,明确中央与地方财政分档负担比例,中央财政承担的部分通过共同财政事权转移支付安排;涉及阶段性任务和专项性工作的事项,所需经费由地方财政统筹安排,中央财政通过转移支付统筹支持。[17]因此,部分地区的县域学校建设高度依赖中央的专项资金,学校日常运转依靠中央拨付的生均经费。按照中央政府的要求,无论是项目建设还是生均经费,省市县均需按比例进行配套。一般情况下,中央政府和省级政府应承担的部分都能够配套到位,但是许多县级政府因自身财政能力有限,难以兑现中央的配套政策要求,因此县域所在地区不同,其教育运行资源对中央政府和省级政府经费依赖程度也不同。从理论上讲,县级政府应当按照中央的政策指示精神进行教育资源布局,省级政府应当在县域教育资源布局中起到统筹协调作用,然而由于县级政府存在着本级政府的利益诉求和发展束缚,在教育资源的实际配置过程中,县级政府既要符合中央政府的政策要求,又要满足本级政府的任务整合诉求,因此形成央地目标张力,导致教育资源配置弥散。

我国一直将促进教育公平作为教育政策的目标之一,强调教育公平是社会公平的重要基础。保障教育公平的重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体,根本措施是合理配置教育资源,向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜,加快缩小教育差距。教育公平是中央政府配置教育资源的核心关切,这一目标主要是通过向贫困地区、薄弱学校倾斜资源,实施义务教育阶段学校标准化建设等均衡发展项目实现的。省级政府基本按照中央的政策目标进行资源配套、资金划拨和项目分配,积极推动教育公平。

对于县级政府而言,教育事业是县政府诸多责任事项中的一项。在资源约束条件下,县级政府需要设法获得财政资源以确保政府机构运转、民生事业保障和地区社会发展,因此在考虑教育布局时会综合考虑其他事务。中西部地区县级政府的典型做法是将教育事业的发展与房地产经济的发展结合起来,即通过在新建小区附近配套学校或在开发区新建教育新城的方式,将城乡居民吸引到城区购房和就读。县级政府在进行教育资源配置时,一方面会按照中央的政策要求将部分项目资源向薄弱学校如小规模学校倾斜;另一方面将建设重点放在城区学校建设上,即通过城投公司融资或整合上级项目资源,大力改造、扩建或新建城区学校。不仅如此,县级政府为了充实城区学校教师队伍,通过正式招考等方式吸纳大量乡村优秀教师进城。比如甘肃H县在新建一所初中和小学后,通过招考一次性选拔了300多名教师,其中主要是来自乡村学校的教师。当县级政府将发展重点放在城区学校上时,尽管小规模乡村学校因中央的重点关注可以获得部分建设资源,但其资源诉求整体上是被县级政府忽略的。

总体来讲,在县域教育资源实际配置过程中,中央政府和省级政府把目标放在教育公平上,更加倾向于改善乡村薄弱学校,而县级政府一方面通过加大薄弱学校校舍改造等硬件建设投入来响应中央政府目标要求,另一方面则将更多的项目资源和人力资源投入到城区优势学校的建设中。

(二)权力约束:教育资源配置的信息距离与县级政府调整的能力限制

在教育资源配置上,中央政府主要掌握着制定政策、明确方向、拨付资源和实施监督的权力,省级政府主要掌握着资源配套、资源统筹和政策协调的权力,县级政府则掌握着部分资源的实际配置权。在县域教育资源的实际配置过程中,中央政府和省级政府因不能及时把握社会变化而形成信息差,在一定程度上会导致在资源配置时缺乏及时性和灵活性;而县级政府尽管拥有一定的策略空间,但是在需要调整时却存在资源约束和制度约束。

在人口变化趋势下,依靠中央政府和省级政府对教育资源进行整体性调控会面临着因央地之间的信息差所带来的滞后性,因为中央政府和省级政府在对教育资源进行配置时,需要基于对某一问题进行一般性和总体性的判断,再决定教育资源的配置方向和具体方案。问题在于,教育领域中某一特殊问题演化成一般性问题需要一个过程,当各地区都出现某一问题而成为一般性问题时,中央和省里再做出决策就会明显滞后。比较典型的是“普九”工作和“撤点并校”政策。20世纪90年代,我国大力推动普及九年义务教育工作,全国各地学校纷纷兴建校舍,大量学校为此负债累累,2007年中央政府不得不安排专项补助资金用于化解“普九”带来的债务。结果令人意想不到的是,“普九”工作结束不久,许多村小就因生源减少和布局调整被撤,导致新建的校产闲置。[18]随后,乡村学生人数减少,中央政府又推动实施了“撤点并校”政策,意在对教育资源进行优化配置,但是一些地区由于缺乏资金资源,在撤并过程中未做好相应配套工作,导致出现了学生寄宿困难、就学交通不便、家庭负担加重、学生辍学率回升等问题。[10][12]为了解决“撤点并校”带来的问题,中央政府于2012年9月暂停了“撤点并校”政策。若要撤并学校则需要执行民主程序并经省教育厅审批通过。随着乡村人口不断减少,一些小规模学校难以为继,到了不得不撤并的地步,但是却因无法通过民主程序或省教育厅的审批,因此无法顺利撤并,这极大地约束了县域教育资源的整合。从上述事例的资源配置工作来看,中央政府政策在一定程度上滞后于社会变化,央地信息差使得中央政策无法及时回应社会变化所产生的政策需求。

相对于中央政府和省级政府而言,县级政府作为教育资源配置的直接主体,能够敏锐关注到人口变化及其所带来的资源配置诉求,但是由于县级政府缺乏资源支持或存在政策约束,因此难以进行大规模调整。在“普九”工作推进过程中,实际上我国人口变化已经开始发生,一方面计划生育政策效应已经凸显,另一方面各地开始出现外出务工潮,但是县级政府必须按照“普九”政策要求执行,结果出现了大量的资源浪费。全国大力实施“撤点并校”政策时,乡镇规模学校需要及时进行寄宿条件配套和校舍改扩建,但是因为县级政府缺乏资金资源和政策指令,向学生收费又受到严格限制,导致无法及时回应“撤点并校”引发的相关问题。国家对“撤点并校”进行限制之后,乡村空心化趋势越来越明显,小规模学校数量越来越多,教学质量不断下滑,县级政府明显感觉到“撤点并校”的必要性,但是却因政策要求必须通过村民投票决议并经省教育厅同意才可撤并,在社会力量牵制和行政程序限制的情况下不得不继续投入资源维系一些小规模学校。而小规模学校大量存在,乡镇学校又不能及时进行改善更新,学生和家长的教育诉求得不到回应,使得越来越多的学生涌向城区学校,而城区学校的容纳能力有限。学生的过度集聚加大了城区学校的运转负荷,部分县级政府只能把城区学校配套建设与房地产经济联系起来,作为解决这一问题的策略之一。

我国教育资源配置政策制定的基本逻辑是,当全国各地都暴露出某一个问题而成为一般性问题时,就由中央政府统一出台政策,省级政府进行统筹协调,继而确定如何进行资源配置。但是在人口变化的背景下,这种由中央和省级政府统一确定资源配置方向的方式存在至少三点问题:一是因中央和省级政府存在信息差而导致需求回应滞后;二是由上级政府统一解决问题时又会出现“低水平的平均”或“阶段性推进”所引发的进一步滞后;三是很难与各地的实际诉求相匹配,中央政府推进的典型方式是落实统一的硬性指标,但是很多地区的实际需求却与这些硬指标不能完全匹配,省里的政策调整能力又不够。县级政府在这种资源配置方式之下,一方面需要遵照宏观政策要求落实政策,另一方面需要照顾地方各方面发展实际进行策略配置,但是又难以解决策略配置过程中出现的问题。由此导致的结果就是,各级政府都花费了大量的资源,但是各类教育资源投入弥散,导致资源结构与人口结构不相匹配,各个层级学校均面临着某方面资源配置不足的问题,学生的必要诉求也不容易得到及时、充分和有效的回应。

四、基于各级政府权责关系的教育资源配置调适方向

在县域教育资源配置问题上,我国央地政府之间存在目标差异,中央政府和省级政府要推动的是针对薄弱学校政策倾斜的教育公平,但是县级政府会将地方发展诉求融入教育公平实践中,将教育资源重点投入城区学校。在实际的配置过程中,中央政府因存在信息距离导致出现回应滞后和供需错位的问题,县级政府能够敏锐察觉到变化却又因缺乏资源条件或受到政策限制,而无法及时回应和调整。要解决这一问题,需要对教育资源配置权进行细致界定和重新划分。

教育资源配置权可以分为教育资源调配权、教育资源统筹权、教育资源分配权和教育资源监督权。教育资源调配权是指对国家各级政府和社会各方力量有关教育资源的调动和配置权力,这一权力指向的是对教育资源配置主体的调动和对资源调配宏观方向的把握。教育资源统筹权是指对教育资源进行统筹规划的权力,这一权力指向的是对教育资源需求的把握和对教育资源格局的规划。教育资源分配权是指在资源配置一线对教育资源进行实际分配的权力,这一权力指向的是对教育资源需求的回应和对多元主体关系的协调。教育资源监督权是指对教育资源投入状况的监督,这一权力指向的是对教育资源配置状态和对教育资源配置格局再调整的判断。

在既有的教育资源配置权的分配格局中,中央政府、省级政府和县级政府的权属关系相互交叉,导致权力关系边界模糊,权力嵌套形成配置约束。中央政府掌握着绝对的教育资源监督权,但由于事权发生在地方,因此,中央政府掌握的是不完全的教育资源调配权和教育资源统筹权:在教育资源调配上,中央政府理论上可以调动各级政府的资源,但由于管理层级和管理方式等原因,调动县级政府的资源会出现诸多困难;在教育资源统筹上,可以出台相关政策明确资源投入方向,却不能及时感知县域社会教育需求的变化,也无法对地区教育资源进行直接的统筹和规划;在教育资源监督上,可以依据各种政策要求对县级政府教育资源投入状况进行考核和问责。省级政府作为中间层,具有一定的教育资源调配权和教育资源统筹权,但是实际的统筹意识和统筹能力却不强。县级政府掌握着不完全的教育资源统筹权和不完全的教育资源分配权,尽管能够最先感知到人口变化所产生的教育需求,具备按照县域发展需要进行区域发展规划和分配部分资源的能力,却因缺乏资源条件和政策支持而无法直接规划和分配。此外,县级政府会借助一定的教育资源统筹权和教育资源分配权,满足本级政府自身发展的资源诉求。

为了更好地进行教育资源配置,需要对央地政府的教育资源配置权力进行重新划分。一是中央政府和省级政府联合掌握教育资源调配权。由中央政府牢牢把握资源配置的总体方向,掌握资源调配权,充分调动各方主体进行资源筹措,形成足够的资源总量;由省级政府根据省域情况进行资源的二次调配。二是省级政府和县级政府分级掌握与本级政府相对应的教育资源统筹权。由省级政府掌握省域教育资源统筹权,总体把握省域内的教育资源分配格局,确保县际教育资源均衡;由县级政府发挥空间距离优势,掌握县域资源统筹权和资源分配权,及时把握人口变化趋势和教育资源需求,通过合理统筹和分配资源回应县域人口变化需要。三是中央政府和省级政府联合掌握资源监督权。中央政府明确教育资源配置底线,省级政府根据中央政府的要求,对县级政府的实际资源配置行为和资源配置效果进行考核验收,判断县级政府是否按照国家规定的方向和社会需求的目标进行了教育资源配置,以及是否合理和有效,防止县级政府将教育资源变成实现其他目标的手段。通过对教育资源配置权进行细致划分,由中央政府掌握宏观权力,省级政府掌握中观权力,县级政府掌握微观权力,形成“中央政府承担资源调配总体责任——省级政府进行资源二次调配——县级政府把握需求落地执行——中央政府出台监督规则——省级政府严格考核把关”的央地责权体系,既能够充分发挥央地政府的积极性,也能够规避各级政府在资源配置中面临的权力边界模糊,从而使得县域教育资源的配置获得资源支持又能够灵活应对各种需求的变化。

五、结 语

我国的人口变化现象将作为一种常态而长期存在,在县域层面的主要表现是人口数量减少和人口向城流动,未来可能会出现人口数量增长和人口逆向流动,因此,我们应当将人口变化作为影响县域教育资源配置的常量。从既有的县域教育资源配置状态来看,我国显然还未适应人口变化对教育资源配置带来的挑战。在教育资源的实际配置过程中,中央政府、省级政府与地方社会之间存在信息差,导致资源投入总是滞后于实际需求,省级政府的统筹能力没有得到充分发挥,而县级政府虽能够及时把握实际需求却又缺乏资源条件和统筹权力,因此导致县域教育资源投入弥散,无法建立起有效回应社会需求的教育资源配置格局。

在人口变化趋势下,要从根本上优化县域教育资源配置格局,需要在教育资源配置权上重新调适央地关系,形成央地之间科学合理的权责分配体系。如此,中央政府和地方政府就都能够在各自的层面上及时感知教育需求的变化,快速进行教育资源规划,高效构建教育资源格局,不仅能够减轻央地各级政府的资源配置压力,而且能够减少配置失灵带来的资源损失,减轻人民群众的负担,并提高资源使用效率,促进县域基础教育的高质量发展。