提升政府购买服务监管质效——基于LY 街道政府购买服务项目的检查案例

●王基扬

一、背景材料

LY 街道是某区政府的派出机关，依据法律法规的规定，履行社区服务、社区管理、社区发展等相应政府职能。LY 街道下设8 个机构： 党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室（应急管理办公室）、社区自治办公室、党群工作办公室和营商环境办公室 （社区发展办公室）。

LY 街道2022 年政府购买服务项目， 由政府购买社会组织服务和购买企业服务两部分组成， 资金来源全部为区级财政资金。 街道通过政府购买服务的方式，开展社区管理、物业托底保障、科教文卫、就业援助、绿化市容、社区安全等方面的工作。 该项目涉及党群办、社区服务办、营商办、党政办、社区平安办、 社区管理办等7 个街道内设机构，具体包括：城运中心运行经费、房管办事处专项经费、精神文明建设经费、就业保障经费、科教文卫体专项经费、绿化市容专项经费、社区建设和发展经费、社区平安建设经费、社区综合管理、助老服务经费10 个一级项目，21 个二级子项目。

2022 年，21 个子项目的年初预算金额为3824.12 万元， 年中无预算调整， 年终决算金额为3700.60 万元，预算执行率为96.77%。

二、检查思路和问题描述

（一）LY 街道政府购买服务检查思路和重点

基于项目启动、项目立项、项目实施、项目控制、项目验收和绩效评价等环节组成的购买服务闭环链条， 按照政府购买服务相关法律法规规范，结合LY 街道项目实际运作情况，区财政在财政监督检查方案制定和检查实施阶段中重点关注购买和承接主体、购买内容、预算编制和执行、政府采购、合同履约及管理、 绩效管理等检查要素。

（二）检查发现LY 街道政府购买服务存在的主要问题

1.主体和范围方面

（1）承接主体不符合规定。 LY 街道对承接主体资质审核不严， 购买服务项目存在转包现象。 街道委托上海A 社区发展中心实施2022 年度社区服务分析工具运用与数据分析子项目，合同金额24.70 万元。检查发现，街道前期对承接主体资质审核不严，当时该中心运营能力欠缺， 项目启动前将项目整体转包给上海B 智能技术有限公司，合同金额17.00 万元。

（2）履职事项实施购买服务。 LY街道将本职范围内的履职事项， 属于负面清单事项实施购买服务。“小区物业服务矛盾协调”和“小区物业服务达标”两个子项目属于街道工作职责，检查发现，2021—2022年度，LY 街道将上述两项工作委托上海C住宅小区创新管理事务所开展， 合同金额分别为86.33 万元和91.53 万元， 共计177.86万元。

2.预算管理方面

（1）政府购买服务项目预算编制不准确。LY 街道2022 年社区综合管理项目， 主要通过购买企业和社会组织服务、 开展与社区管理相关的活动。 年初街道社区综合管理预算编制口径为： 街镇100 万元＋居委20 万元/个×14 个＋商铺50 元/户×6850 户＋道路长度50 元/米×26800 米=548.25 万元，其中商铺数量6850 个，包括LY 街道沿街商户和X 路地区沿街商户。检查发现，X 路地区已通过购买企业服务X 路街区治安钉子岗和X 路微型消防站及消防监控两个单独立项的子项目实现部分社区管理功能， 项目之间对提供服务数量有重复编制现象， 预算编制时没有扣除重复部分， 从而导致该项目预算编制金额不准确。

（2）项目预算编制金额固化，未根据实际情况科学合理测算。LY 街道垃圾分类推广子项目年初预算180 万元， 全年执行数170.52万元。 垃圾分类推广项目是为巩固和提升生活垃圾分类实效， 对特定对象实施定点培训指导和宣传教育（特定对象是指辖区内仍存在垃圾投放不规范的居住小区、 企事业单位等）。 随着近几年垃圾分类不断深化推广，市民意识不断提高， 垃圾分类不规范投放行为也在相应减少。 项目年度预算仍沿用前几年数据，未考虑实际情况变化因素，预算编制依据不尽合理。

（3）预算未按年度需求编制。LY 街道2022年21 个购买服务项目中， 除了一网统管建设、 社区儿童暑期托管中心管理2 个子项目外，其余19 个子项目的资金支付均需跨年度完成。 但街道在申报预算时仍按照合同总金额编制，未按照年度资金需求编制。

3.合同及履约管理方面

（1）合同内容缺少必备要素。 通过检查LY 街道2022 年21 个购买服务项目合同，发现部分合同要素不够完整， 如社区康健苑运营管理子项目合同内容缺少项目验收标准，对承接主体缺少必要约束。 社会组织联合会运作子项目合同服务内容不够清晰， 没有明确服务的数量和质量要求， 不利于项目后续考核和验收。

（2）合同约定条款模糊，过于笼统。 检查发现，LY 街道在市容环境管理子项目合同中约定，“第三方人员在工作期间必须遵守街道相关工作制度、规定，发现违规违纪行为时，甲方有权对乙方进行扣罚。 第三方人员工作如不符合要求，服务提供方需负责立即调换，确保相关工作顺利开展。 ”该条款过于笼统，未明确具体违规行为和扣罚金额， 不利于该项目后续跟踪考核。

（3）合同执行管理存在风险。LY 街道2022年购买服务子项目 “文化活动中心运行经费”，全年活动完成率为80.69%，未全面完成年度计划任务。 在购买服务合同承接主体未全面履约的情况下，LY 街道未要求服务单位承担违约责任扣除相应服务费， 仍按合同全款支付费用。

4.内部控制方面

（1）街道对项目运行跟踪监管不到位。LY街道委托D 公司实施2021—2022 年度市容环境管理服务项目， 合同金额分别为618.50万元和549.50 万元， 约定用工88 人和80人。检查发现，该项目两年实际工作人员数量均为48 人左右，实际用工情况与合同约定不符。

（2）街道对承接主体缺乏必要监管。 LY街道2021—2022 年度委托E 公司实施文化中心一体化管理子项目， 两年合同金额共计300.93 万元。 检查发现， 承接主体E 公司财务管理制度不健全， 无法提供两年完整的项目资料、项目成本明细账。 LY 街道对承接主体的项目实施过程监管缺失。

（3）项目财务列支不规范。LY 街道委托F管理中心实施2021—2022 年度康健驿站、康健苑运营管理项目， 两年合同服务目标和内容一致， 金额分别为154.85 万元和87.32 万元。 检查发现，两年项目管理费分别按12%、7.6%的比率计取，提取比例的确定无依据。

LY 街道2022 年度委托G 社会组织联合会实施社会组织联合会运作项目， 合同金额为46.59 万元。 检查发现，该项目中列支了与项目无关的微信公众号升级服务费、 撰写调研报告采集数据费等，合计5.67 万元。

5.绩效管理方面

（1）项目绩效指标设置不规范。 LY 街道部分购买服务项目绩效指标设置不规范，目标值未量化。 如2022 年街道“邻里中心运行”子项目产出指标中数量指标设置了“场地运营情况——正常”，质量指标设置了“场地管理情况——有序管理”，时效指标设置了“各项活动完成及时率——及时开展”，上述指标目标值均未量化， 影响了购买服务项目后续考核跟踪评价。

（2）项目成本绩效有待整合优化。 一是项目预算编制环节成本绩效有提升空间。 LY 街道市容环境管理项目、市容环境作业项目，存在工作区域或工作内容重叠的情况， 成本绩效有待提升。 市容环境管理项目年初预算金额为549.50 元， 市容环境作业项目年初预算金额为198.36 万元。 市容环境管理项目主要工作内容为：每天7∶00 至24∶00 对LY 街道辖区内的24 个沿街公共投放点位进行守护管理， 其中投放时段内对重点投放点位进行固守管理、 非投放时段对所有投放点位进行流动查看，防止偷倒垃圾现象发生。 市容环境作业项目主要工作内容为： 每天6∶00 至22∶00期间对LY 街道辖区内的24 个沿街公共分类投放点进行定时定点驳运， 在非投放时段对一些散落垃圾进行巡回清运保洁。 从具体服务内容看两个项目存在一定的重叠， 可以进行优化整合，以降低购买服务成本。

二是项目实施环节成本绩效控制不力。LY 街道2022 年辖区门责作业子项目年初预算336.63 万元，全年预算执行330 万元。2022年项目作业人员实际出勤25252.5 人次，累计缺勤186.5 人次。 项目2020 年招标， 一招3年，每年购买服务内容为70 名辖区门责作业固守服务岗位（人员）。 但项目实施过程中，街道对作业人员具体履职情况及现场上报处理事件情况未作记录和抽查， 导致项目作业工作量难以准确计量， 对缺勤人员顶岗补缺情况没有建立核查机制， 项目整个服务期内的工作量无法准确计量和考核， 项目绩效成本控制较薄弱。

三、违规动机与原因

（一）购买服务规范意识不到位

LY 街道对政府购买服务管理规范意识淡薄，认识上存在错位，部分街道业务部门一有工作就想花钱请第三方机构帮忙完成，认为事情“脱手”、责任就“脱钩”，当“甩手掌柜”，故违规购买、超范围购买并不鲜见。 在政府购买服务实施过程中， 街道跟踪监管意识缺乏，个别服务项目存在“单位在看，第三方机构在干”的现象，过程监管不到位或流于形式。

（二）购买服务内控执行不到位

LY 街道政府购买服务内控机制不完善，执行不力。 如LY 街道与承接主体签订合同后， 往往难以对合同的执行情况进行有效的评价和监督，致使发生“重投入、轻管理，重资金、轻绩效”的现象。 由于缺乏完善的内控机制， 使得一些承接主体在提供公共服务时有机可乘，以次充好，提供服务的数量和质量存在打折情况。

（三）购买服务绩效管理不到位

LY 街道对政府购买服务项目绩效管理不到位， 绩效理念未建立， 降本增效意识淡薄。 在预算编制环节，针对历年连续性项目，预算成本固化， 经常性项目没有建立街道购买服务成本定额标准。 在预算执行环节，LY街道没有严格按照预算批复的绩效目标和预算指标推动项目实施， 对项目实施缺乏绩效成本考核激励机制， 项目内部和项目之间成本重叠，预算绩效控制管理不力，没有达到政府购买服务项目应有的“绩”和“效”。

四、思考与启示

针对上述政府购买服务问题和原因，区财政在下达财政监督检查整改意见书时，要求LY 街道严格规范实施政府购买服务，注重科学安排预算、讲求绩效、防范风险，加强政府购买服务质量管控，提升管理水平。基于此案例， 对于财政部门如何加强政府购买服务监督管理，笔者有以下几点思考：

（一）加强购买服务项目全链条质量监管

1.强化项目立项审核。 预算单位要加强对购买服务项目前期调研论证， 综合研判项目立项必要性、 投入经济性、 绩效目标合理性、实施方案可行性，切实履行项目立项评估主体责任。 财政部门要加强政府购买服务项目合法合规性审核，突出公共性和公益性，把好前端关口。

2.严格项目预算编制。 预算单位要按照“先有预算、后购买服务”的原则将购买服务预算列入部门预算“二上二下”的编制流程，作为部门预算组成部分实施管理。 预算单位对预算未安排的事项，不得开展购买服务，对不符合有关管理要求和未履行相关规定程序的服务事项，不得纳入政府购买服务。财政部门对申报的预算应严格审核把关， 严格按购买服务的内容和工作量安排预算。

3.加强政府购买服务合同管理。 政府购买服务合同应严格遵循法律法规相关规定，完备合同要件，严格合同审核，明确购买主体和承接主体相关责任、监督管理要求，防范合同履行中的各种风险。 预算单位不得超出法定期限签订政府购买服务合同。 购买主体要加强政府购买服务合同履约管理， 及时跟踪购买服务合同履约情况， 确保严格按合同约定执行。

4.加强购买服务项目运行跟踪监控。 预算单位在购买服务实施环节， 应严格按照预算批复的绩效目标和预算指标推动项目实施，严禁超标准、超范围支出。 购买主体需根据项目特点和服务内容、数量、质量等方面的目标，结合当地物价、工资水平，发挥行业主管部门优势，制定各项服务的标准成本定额，项目实施中， 严格按照成本定额控制服务成本。对支出进度明显偏慢、资金结余较多的项目，应重新分析评估项目成本效益，合理调整预算安排。对成本管控不到位、支出进度与当期效益、产出明显不符的，应及时采取预警管控措施。

5. 严格购买服务项目考核验收。 预算单位应建立健全购买服务项目事中监督和事后考核验收管理机制， 明确各项服务绩效考核标准。加强项目验收管理，严格按照合同约定和行业标准实施购买服务项目验收。 同时购买主体应制定考核验收结果应用办法， 对服务绩效不达标的承接主体采取扣减相应服务费或下一年度不予委托等措施， 不断提高购买服务质效。

（二）加强购买服务项目全过程绩效管理

预算单位应高度重视政府购买服务绩效管理工作， 筑牢绩效管理理念， 注重结果导向。一是强化事前绩效评估。在项目支出立项申请环节，科学开展事前绩效评估。二是加强项目绩效目标编制。 在预算编制环节，充分反映预期提供的公共产品或服务绩效目标及其所产生的成本。 三是强化绩效运行监控。 在预算执行环节，严格按照预算批复的绩效目标和成本指标推动购买服务项目实施，严禁超标准、超范围支出。 四是加强预算绩效评价。 在决算环节，全面分析评价成本控制、产出完成和效益实现情况。 查找购买服务项目中存在的问题， 提出优化流程、节约成本、提高资金使用效益的意见。 五是强化绩效结果应用。 将项目绩效管理工作结果与预算安排挂钩， 并作为优化支出结构、完善政策制定的重要参考，建立购买服务预算绩效管理闭环。