碳中和目标下德国绿色预算实践的审视与借鉴

●李文新 李佳婧 李 彤

一、引言

2020 年“双碳”目标的提出既是党中央深思熟虑后作出的重大战略决策， 也是推动我国经济高质量发展的内在要求。 2021 年，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，从全局高度对推进“双碳”目标的实现作出总体部署。 财政作为国家治理的基础和重要支柱， 如何在推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标指引下， 在促进疫情后经济社会复苏、助力“双碳”目标实现过程中发挥更加积极的资源配置和导向作用， 是一个迫在眉睫的重大理论和现实课题。 2022 年5 月， 财政部印发《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，着力构建有利于促进资源高效利用和绿色低碳发展的财税政策体系， 推动有为政府和有效市场更好结合。

经济社会可持续发展对财政绿色转型提出了迫切而强烈的要求， 绿色预算作为绿色财政的重要工具， 构成实现“双碳”目标的支柱力量，但目前国内相关理论研究相对滞后， 各级政府部门的绿色财政举措较为零散，缺乏制度设计和全面系统性。 从国际实践看， 绿色财政和绿色预算成为各主要经济体绿色韧性复苏战略中的重要宏观政策工具， 其中尤以欧盟及其成员国为代表。 论文以欧盟重要成员国德国为例，深入剖析其在实现2045 年碳中和目标过程中的绿色预算实践及发挥的引导和治理功能， 并提炼对推进我国财政绿色转型、 助力双碳目标实现的借鉴价值。

二、 绿色预算的内涵及治理功能概述

（一）绿色预算的起源及内涵

绿色预算作为学术用语国内最早见于2003 年张军连等的 《国家绿色预算初探》， 但被国际性机构正式提出并纳入制度框架则在2017 年。2017 年12 月的OECD 星球峰会发起了巴黎绿色预算合作组织（Paris Collaborative on Green Budgeting， 简称PCGB），根据PCGB 的定义，绿色预算是助力政府实现环境保护及可持续发展目标的财政预算制度框架和决策工具的统称，是一国实现《巴黎协定》气候目标、 爱知生物多样性目标和联合国可持续发展目标的关键一步。PCGB的近期目标是以自愿报告工具形式的绿色预算声明与年度预算配套， 并简要说明一国的预算措施是否及多大程度上更接近实现其环境承诺，在此基础上，逐步将环境成本和收益纳入中长期财政规划和财务报告， 编制绿色财政可持续报告， 最终制定符合国际公认标准的绿色财政预算方法和指南。

在PCGB 前期工作基础上，2019 年欧盟委员会颁布“欧洲绿色协议”，提出到2050 年欧盟将成为全球首个“碳中和”地区的目标，同时推出“绿色新政”计划，倡导成员国充分运用绿色预算工具，将公共投资、消费和税收优先导向绿色项目，同时防范债务风险，助力实现碳中和目标。

根据欧盟“绿色新政”计划，完整的绿色预算框架体系和实施流程由四个要素构成：一是战略框架。从全局高度制定应对气候变化国家战略框架， 指导各国的财政预算编制、 引导财政资金和社会资金流向。 二是工具和方法。 创新绿色预算工具，以助于科学决策、强化监督问责。 三是制度安排。 通过强有力的行政立法及制度安排，明确各级政府部门、企业等宏微观主体的角色地位、责任分工、行动措施和时间表，协调部门间密切合作。 四是信息披露和问责。 及时发布绿色预算方案、实施进程及改革成效，鼓励利益相关者发挥治理和监督职能， 积极参与绿色减碳事业并作出贡献。

（二）碳中和目标下绿色预算的治理功能

“双碳”目标背景下探索绿色预算理论框架和实践应用既是贯彻绿色发展理念、 推进生态文明建设的应有之义， 也是从战略层面完善碳达峰、 碳中和“1+N”政策体系的重要环节，是财政发挥治理功能最重要的工具。 具体而言：经济层面借助绿色预算工具引导经济资源更多流向绿色低碳环保领域， 促进节能环保、工业技术等领域的绿色创新，实现经济发展方式的绿色转型和可持续增长。 社会层面通过绿色预算的制定和公开、 以正向强化和潜移默化的形式引导社会公众和社会资本的决策行为， 促使其积极参与绿色低碳发展， 同时绿色预算通过对转型过程中的社会弱势群体（如淘汰落后产能造成的行业企业退出、失业工人等）的倾斜和保护也有助于缓和社会矛盾、降低社会运行风险和成本，实现社会发展的公平有序。 最后，从财政资金配置效率层面，绿色预算将气候、 环境等要素置于财政支出绩效评价的优先级别，具有强烈的硬约束和靶向作用，从而优化财政支出结构，提高财政资源的配置效率。

三、德国绿色预算的实践举措

德国作为发达经济体，已于1990 年实现碳达峰，阶段性目标是到2030 年将温室气体排放量在1990年峰值基础上降低65%， 到2045 年实现碳中和目标， 比欧盟总体目标提前5 年。 作为欧盟重要成员国，德国不仅致力于绿色预算的制度框架设计，其绿色发展规划及预算实践也走在各成员国乃至全球前列， 在促进疫后经济复苏和可持续发展方面积累了可资借鉴的经验。

（一）从战略高度将绿色预算作为协同推进疫后复苏和绿色发展的重要工具

德国积极响应欧委会的“绿色新政”计划，将应对气候变化和环境保护置于国家预算的优先事项，通过绿色预算将经济复苏与气候保护协同推进。2020 年6 月德国政府出台了预算总额1300 亿欧元的经济复苏计划， 其中500 亿欧元用于应对气候变化。 在《2030 年气候行动计划》中，仅2020—2023 年涉及的预算总额即高达540 亿欧元， 覆盖建筑、交通、能源和制造业、农林业、国家气候倡议等投资、社会公平支持政策、碳定价救济等领域①。 为确保行动计划的顺利进行，德国特成立“气候内阁”，从法律制度层面赋予其权力， 实时监测和客观评估气候目标实现程度和各部门进展，审查政策的透明度、有效性和针对性。

（二）完善绿色预算的法律制度保障

以法律法规制度形式约束所有主体的行为，法制先行、法治规范是德国财政治理的一大特征。 一是完善与绿色预算相关的法律制度。 通过立法建立能源、工业、建筑等部门减排实施和效果评估的法律协调机制。二是改进现有财政制度。严格绿色预算支出审核和分配， 如绿色主权债券的合格绿色支出项目均遵从国际标准，由多部门联合确定，并发布债券分配报告。 将可持续发展目标与联邦预算挂钩进行支出审查。 三是通过制定财政预算规划，提出明确的气候目标和相应政策措施，确保政策透明、可预测，明晰政策目标路径，鼓励全民共同参与、形成社会稳定预期，通过公共政策及政府激励吸引私营部门投资。

（三）统筹绿色财税政策，引导支持经济社会绿色复苏和低碳转型

一是不断增加绿色公共投资预算， 发挥财政资金基石作用。 据德国 《2021 年政府补充预算草案、2022 年联邦预算至2025 年财政计划》，2022—2025年联邦财政每年将向气候保护、能源转型、数字化等绿色领域投资约510 亿欧元， 较疫情前大幅增加超100 亿欧元，以促进经济韧性复苏和绿色转型②。

二是强化可再生能源、建筑、交通、工业和农林等重点领域的预算支持力度， 突出财政资金导向作用，引导产业结构绿色化。 2020—2021 年间，德国气候保护投资超800 亿欧元， 并计划2022—2025 年增加约80 亿欧元支持无煤行业、绿色氢、绿色钢铁、节能建筑改造、气候友好型交通、森林湿地保护等碳减排措施③。 2020 年1 月，联邦政府宣布，将于2030 年前和国有德国铁路公司Deutsche Bahn 共同投资860 亿欧元推进铁路网络现代化，助力低碳出行④。

三是充分发挥财政补助、税收优惠、碳税等绿色财税调节作用。根据2019 年11 月的充电基础设施总体规划，德国政府大力推进电动汽车市场，预算2020年以来为超过100 万个私人充电设施提供8 亿欧元补贴；将电动汽车购置补贴延长至2025 年，并增加补贴总额； 对2021 年以后新购燃油车征收基于公里碳排放的汽车税；通过降低长途铁路增值税、增加航空增值税以鼓励铁路方式低碳出行等⑤。 2020 年上半年，正式批准取消《可再生能源法》中的光伏发电装机补贴上限，以提振产业信心，吸引更多社会资本进入光伏产业。 2023 年6 月又最新推出一项预算500 亿欧元的工业脱碳补贴计划， 在未来15 年中帮助面临成本上升和减碳压力的工业部门转向碳中和生产技术⑥。

（四）创新绿色资金来源渠道，实施精益预算管理

据德国复兴信贷银行 （KFW） 测算， 德国实现2045 年碳中和目标的总投资接近5 万亿欧元， 如此巨大的资金需求必须考虑其长期稳定的资金来源。德国各级政府除了依靠碳税和碳交易机制等常规渠道获取资金外，还不断创新预算资金来源。 以德国“绿都” 弗莱堡市为例， 自2008 年开始每度电价提高约0.012 欧元，市政府将每年增加的1000 多万欧元电费收入成立气候基金并专款专用， 从2023 年开始每年支出1200 万欧元用于气候保护⑦。德国规模最大的气候和转型基金对每年的资金来源渠道及金额、资金用途及金额进行精确预算和规划，以保障资金的有效筹集和高效利用。

（五）统筹绿色财政与绿色金融，实现财政金融政策有效协同

一是设立公共绿色基金。德国能源和环境基金是实施气候保护和经济低碳转型的最重要的融资工具，2022—2026 年计划支出超2000 亿欧元⑧。 二是发行绿色联邦债券。德国政府2020 年8 月发布《绿色债券框架》，遵照国际资本市场协会《绿色债券原则》等国际标准确定绿色债券的项目遴选、 资金用途与管理、信息披露、外部评估认证等内容，募集资金投向五大低碳环保领域：交通，国际合作，创新、研究与意识提升， 能源与工业， 农业林及生物多样性保护。 截至2022 年底已发行多只期限从5 年到30 年不等的中长期绿色债券，用以弥补联邦政府在生态环保方面的预算支出⑨。三是财政支持绿色金融发展，巩固德国绿色金融中心的国际地位。 2021 年6 月，德国联邦政府出台“可持续金融策略”（Sustainable Finance Strategy）计划，通过强化政府担保与出口信用协助、增大政府投资等方式推动绿色投资，助力德国发展为全球领先的永续金融中心。

（六）推动整体性、系统性改革，兼顾各方利益，体现公平转型

一是协调中央和地方之间、 不同地区之间关系。建立对地方政府生态转型投资支持机制，如德国政府预算于2022—2026 年向各州提供145 亿欧元援助，支持推广气候友好型住房； 合理设定区域差异化政策，促进各地区公平、均衡转型。 德国计划到2035 年实现100%可再生能源发电，2038 年前关闭所有煤电厂， 同时预算2038 年前为煤矿区提供400 亿欧元结构性转型长期资金，支持基建、研究、教育和工人培训，实现更高质量就业和可持续发展⑩。

二是支持农业农村绿色转型。 德国2022 年预算提出探索由所有市场参与者提供资金的畜牧业转型融资机制，设立基金用于提高农业竞争力、鼓励可持续管理和气候行动、实现地域均衡发展，通过分布式、灵活性的“能源社区”形式推进乡村地区绿色低碳转型。

三是预算向弱势群体倾斜。 主要包括：关注中小企业利益，加大政府补贴。 如根据德国《2022 年气候保护一揽子行动计划》， 对开发工业余热的中小企业按投资成本的40%进行补贴⑪。关注受绿色新政和能源危机影响的居民个体，开发绿色就业机会、提供补贴救济，以减少直接冲击，降低社会成本。 如在提高碳价后，将部分碳价收入用于提供救济补偿，碳价提高的成本不再由租户单独承担，一半由房东支付等。2022 年6 月联邦政府补贴发售了9 欧元短途公交月票，以缓解能源价格危机对居民出行的影响。

（七）预算全过程开放透明，鼓励全民参与共治

提高预算的开放度和透明度， 鼓励公众参与制定并全程接受监督，形成治理的社会合力。 以弗莱堡市为例，2019 年发布的城市碳中和总体方案涉及交通、供热、可再生能源、建筑、资金、绿色工业园、可持续生活方式等与公众密切相关的行动领域。 其中城市交通规划和预算方案制定就是全员全过程参与的典范， 规划和预算方案同时也是清晰高效的公众沟通工具，经过多轮沟通方成定稿。

（八）重视绿色转型与数字转型、技术提升的同步推动

首先从欧盟整体看，2021—2027 年长期预算和“下一代欧盟”计划的目标是更环保、更数字化和更具弹性。2022 年预算重点支持应对气候变化、提高经济韧性、绿色和数字转型。“下一代欧盟”计划2021—2026 年为成员国提供7238 亿欧元复苏基金，要求绿色低碳和数字化分别至少安排37%和20%⑫。受此影响， 德国近年来的财政预算也呈现出绿色低碳与数字化发展紧密结合、并行并进的态势。 在《2021 年政府补充预算草案、2022 年联邦预算至2025 年财政计划》中，将对气候保护、能源转型和数字化转型等领域投资相提并论，预计到2025 年数字化领域的预算支出将达到39 亿欧元⑬。 其次，德国非常重视绿色转型中的教育研究和技术提升， 不断增加与绿色转型发展相关的科教支出预算， 并以公共投资激活企业技术支出，提升碳中和技术研发出口能力。

四、德国绿色预算的实施效果

（一）经济层面

1.实现经济温和复苏。 在经历2020 年疫情重创后，2021 年德国经济实现2.6%的实际增长，2022 年受俄乌战争导致的能源危机和供应链断裂等影响，成本上升、通胀高企，德国通过增加对能源行业企业补贴等政策基本保持了经济稳定， 全年实际经济增长率为1.8%，GDP 总量达4.03 万亿美元， 位居全球第四，直逼日本。 得益于良好的财政基础和精细化的财政预算，2021 和2022 年德国财政赤字分别为3.7%和2.6%，远低于意大利、英国等欧洲国家⑭。但由于能源危机阴霾未散等原因，2023 年德国经济复苏乏力，IMF6 月份最新预测德国经济增长率为-0.3%。

2.能源消耗强度保持全球低位。 得益于绿色财政预算对清洁生产的补贴及科研投入等因素， 德国的能源利用效率位于全球前列。 2021 年以购买力平价计算的美国、欧盟、日本和德国的单位GDP 能耗分别为4.04、2.78、3.29 和2.62 艾焦/万亿美元⑮，在四大经济体中最低。

3.能源结构持续优化。 近年来德国财政预算对可再生能源领域持续投入， 确保了德国全球能源转型的先锋地位，2022 年可再生能源在能源结构中占比超过40%。 2023 年6 月可再生能源在电力结构中占比高达64%，其中光伏发电占比为29%。

4.在保持制造业优势前提下，产业结构不断数字化和绿色化。 德国制造业在GDP 中占比长期保持在20%—23%，2022 年达到23.5%， 远高于美国和欧盟整体水平，全球出口份额基本稳定在8%—10%，显示了德国产品的国际竞争力⑯。 同时产业数字化趋势明显，2023 年7 月发布的《全球数字经济白皮书》显示，德国产业数字化占数字经济比重连续多年高于美中日韩，2022 年达到92.1%。 以新能源产业链为代表的绿色产业持续增长， 作为欧洲最大的电动汽车生产国，2022 年德国电动汽车占新车产量的25%，且这一比例还在不断增长中。

（二）社会政治和民生层面

1.就业保持基本稳定。 2020—2022 年，德国失业率分别为5.9%、5.1%和4.9%，稳中有降⑰。 相较于其他欧美国家20%以上的青年失业率， 德国青年失业率与总失业率保持相当水平。 究其原因，一方面，德国对绿色行业如电动汽车行业的补贴投入催生了大量就业岗位。 另一方面，德国政府对能源密集型行业的补贴、减税、维持碳价等措施减轻了公司负担，也对稳定就业起到积极作用。

2.实现城乡绿色转型和可持续发展。 以鲁尔工业区为代表的传统煤矿区成功转型， 曾拥有全球规模最大、 最现代化煤矿的鲁尔地区中心城市埃森目前已成为以氢能为代表的可再生能源供应基地，一度被灰色笼罩的煤炭之城蜕变为“欧洲绿色首都”。德国政府通过法律保障、政策资金和技术支持，对乡村地区通过“能源社区”形式推进绿色低碳转型，莱茵-洪斯吕克等试点地区已提前实现碳中和目标。

3. 绿色低碳生活方式和全民共治理念深入人心。 绝大多数居民日常短距离出行选择公交车、地铁、有轨电车和市郊快速列车，长途出行首选长途火车，家用轿车尽量选电动汽车。 德国是欧洲最大的电动汽车生产消费国，2022 年电动车销量占欧洲的近4 成。2022 年6 月政府补贴的9 欧元短途公交月票发售后，第二季度乘客同比增加39%，第三季度又环比增加11%。上文弗莱堡市全民参与城市交通规划和预算方案制定中，从自由、效率、健康、性价比等维度综合权衡，自行车和公交最终成为居民出行首选，公众参与绿色减碳事业的积极性大大节约了预算资金、提高了预算资金的使用效率。

五、 德国绿色预算实践对我国的启示与借鉴

德国作为发达国家和全球第四大经济体，到2045 年实现碳中和目标距离实现碳达峰的1990 年超过半个世纪。我国作为最大的发展中国家和最大的碳排放国，“双碳” 目标从提出到计划实现仅仅40 年。 起点基础、约束条件和实现路径均存在较大差异，但“他山之石，可以攻玉”，审视和借鉴德国绿色财政预算的制度设计和实践举措，尝试推进我国财政的绿色化转型，发挥绿色预算在助力疫后复苏和“双碳”目标实现过程中的治理作用，仍不失理论价值和现实意义。

（一）在疫后经济复苏和低碳转型过程中，绿色预算是关键政策工具之一

从战略高度重视绿色财政和绿色预算的资源配置和政策引导作用，以绿色预算加强财政投资对社会的引导，推动经济向低碳化、数字化转型。参考巴黎绿色预算合作组织及德国绿色预算实践，评估国家预算的环境影响及与碳中和等生态目标的一致性。 同时加强国际合作，争取发达国家资金和技术转移，积极参与绿色预算国际标准的制订，提出中国方案、发出中国声音。

（二）绿色预算需统筹运用绿色财税政策

构建绿色预算，在中长期财政预算框架中统筹考虑绿色财税政策可持续性。 优化并适时调整绿色财税政策工具，综合运用碳税、碳市场等手段，完善财政补贴、税收政策，加大绿色投资支出，实施低碳采购，树立财政资源绿色低碳导向，评估预算的环境影响，向社会公开，提升社会转型预期，吸引民营资本投入。

（三）加强绿色财政和绿色金融的统筹协调

一是考虑在全国碳市场的碳排放权注册登记地、 中部金融中心武汉设立绿色基础设施银行，提出绿色金融解决方案，形成绿色示范效应，财政向绿色银行提供资本支持。 二是探讨设立亚洲绿色银行可行性，专项投资亚洲绿色项目，可专设银行，或在亚投行内设立专营绿色业务机构。 三是推动我国碳金融中心成长为全球、 亚洲可持续金融中心，向各国提供发行绿色债券等绿色金融能力。 四是探索发行绿色国债，适度增加发行绿色地方债，加强绿色项目资金筹集，并通过开放公众购买，让绿色发展成果惠及更多民众，形成社会绿色共识。 加强债券信息披露，定期公开绩效审计报告，提高透明度。五是设立国家绿色发展基金，可针对科技、工业、农村发展、农林、能源转型等专题设立主题基金，引导支持相关产业低碳发展。 六是预算加大对绿色贷款的支持力度。 为绿色产业、企业碳减排、居民节能改造等贷款提供风险补偿、财政贴息等。

（四）强化绿色预算的法制建设和全过程监管，对气候目标形成长期稳定支持

政府预算应作出明确政策宣示，形成绿色发展路径，提升绿色政策的透明度和可预测性。 加强公共宣传，形成市场预期，引导私有资本投资。通过激励和监管框架并存，先激励，后监管，建立长期可靠的法律政策框架，使企业个人有足够的时间转向气候友好型替代品。 设立跨部门机制，加强对绿色预算支出的分配审核管理，引入外部审计，加强社会公开监督，确保与生态目标的一致性，强化问题和绩效问责。

（五）统筹兼顾各方面主体利益，形成社会合力

一是从德国能源危机中吸取教训，从战略高度关注国家能源安全，在预算方面给予优先保障。 二是注重创造绿色就业机会。三是支持市场主体解决绿色问题，支持重点行业提升竞争力。 提供行业企业低碳化智能化转型方案，发挥第三方社会组织、行业协会等作用， 减轻低碳改革对重点行业竞争力的影响。四是关注能源转型领域风险和受影响群体，为结构性转型地区和人员提供支持绿色税收转移支付等资金，注重在乡村振兴中统筹农村绿色转型，推动农村地区利用转型机会加快发展。五是公共政策应充分考虑各方利益，通过政策激励调动积极性，促进自主节能。六是综合平衡各方面各领域利益，如平衡山西等能源地区和东部用能地区利益；确定减排总量目标和各地目标，调整中央对地方政策，推动地方落实目标；设立绿色转型引领示范区，为其率先碳中和提供专项绿色激励政策工具；为地方绿色转型项目（如公共交通等）提供中央预算支持。 七是调动地方积极性。 由于各地资源禀赋不同，在可再生能源等政策推动中，需考虑地方政府利益，调动地方积极性。

注释：

①⑩来源于德国财政部https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/EN/FAQ/climate-protection-faq.html。

② ⑬来源于德国财政部 https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2021/04/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-nachtragshaushalt-2021-eckwerte-bundeshaushalt-2022.html。

③ ⑪来源于德国财政部 https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/EN/Standardartikel/Topics/Priority -Issues/Climate -Action/immediate -climate-action-programme-for-2022.html。

④来源于德国联邦数字化和交通部， 网址https://bmdv.bond.de。

⑤来源于https://www.sohu.com/a/491857487_121119270。

⑥来源于https://www.geidco.org.cn/2023/0609/5291.shtml。

⑦来源于IFC 可持续发展合作研究所，城市迈向碳中和的实践案例研究——德国弗莱堡（1）公众号文章。

⑧ ⑮来源于德国能源署https://www.dena.de/startseite/。

⑨来源于中央财经大学绿色金融国际研究院，绿色金融|德国主权绿色债券发行机制及影响力分析，https://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/3490.htm。

⑫来源于欧盟委员会https://commission.europa.eu/business -economy -euro/economic -recovery/recovery-and-resilience-facility_en。

⑭来源于德国联邦统计局https://www.destatis.de。

⑯来源于 https://finance.sina.com.cn/money/future/wemedia/2023-07-26/doc-imzczhpn0099039.shtml。

⑰来源于德国劳工部https://www.bmas.de/DE/Startseite/start.html。