周边外交方针指引下澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心的建设与展望

□曲炳旭,赵 宇

(中国人民公安大学,北京 100038)

中国将周边置于外交全局的首要位置。在强调中国对外工作六个重点时习近平总书记指出:建立稳固健康的大国关系从周边开始,加深与发展中国家的团结合作从周边展开,促进多边外交和推动国际机构及全球治理体系改革也要从周边起步。[1]在百年未有之大变局背景下,习近平总书记以战略眼光审视周边外交大局,提出了以亲诚惠容为核心的周边外交理念,是我国周边工作的根本遵循和行动指南。新时代中国外交秉持亲诚惠容的周边外交理念,坚持与邻为善、以邻为伴的方针,坚持睦邻、安邻、富邻的政策,突出中国与周边共同发展的核心内涵,倡导构建周边命运共同体。[2]在实践中,中国周边外交重视新安全观与区域安全合作,强调通过强化周边国家人文交流,为周边命运共同体的构建打下坚实基础。澜湄综合执法安全合作中心(The Lancang-Mekong Integrated Law Enforcement and Security Cooperation Center,英文缩写:LM-LECC,以下简称“澜湄执法中心”),是我国首个倡导建立的区域性执法合作机制,也是当前我国合作水平最高的区域合作组织,如何在新时代周边外交方针指引下找准自身定位,找到适合的发展方向,更好地配合周边外交大局,是值得探讨的现实课题。

一、澜湄执法中心成立的时代背景

(一)我国西南周边地区总体形势

我国西南地区周边局势总体稳定,睦邻友好、互利合作是周边对华关系的主流。西南周边国家与我国经贸往来密切,但随着美国推进重返亚太战略,拉紧军事同盟,加强军事部署,导致周边国家对我国心态不一,政治信任程度不足,成为影响我国西南地区稳定的最大外部因素。对中国由“地区强国”向“世界强国”的战略调整而言,夯实西南周边地区的战略基础尤为关键,如何减小澜湄流域各国对我国发展成就的心理落差,提高各国的“客观安全感”及“主观安全感”,是下一步周边外交的重点目标。[3]

(二)我国西南周边地区面临的现实风险

1.地缘政治博弈充满压力

随着亚太地区战略地位提升,中国周边地区在全球战略格局中的地位水涨船高。因周边战略地位的不断上升,众大国对亚太地带的关切不断增加,使得在亚太范围内的竞争愈加白热化,美国加大在中国周边推行“重返亚太”战略的力度,采取多种手段破坏周边各国与我国的合作信心,对冲我国开展国际执法安全合作的成效,周边区域已逐渐演化为大国竞争的主场地。而中国和一些周边国家之间存在着领土和主权问题争议,这些争议一直难以得到妥善解决,给地区的和平稳定带来不利影响。因此,中国周边地区的复杂性有所增加,周边国家对我国政治信任不足,周边外交的机遇与挑战同步增加。[4]

2.周边安全形势复杂多变

周边国家正在经历深刻的政治社会转型,成为向外输出不稳定安全因素的“安全洼地”,各种非传统性安全问题日益突出,给我国稳定带来严峻挑战。个别国家国内局势动荡外溢波及我国,其中影响最严重的莫过于缅北战乱。自2009年果敢危机爆发和2011年克钦邦战火重燃以来,缅甸中央政府与毗邻云南边境的若干缅甸“民地武”势力冲突不断,对我国西南方向外交大局、对缅甸及周边国家国际合作、西南边疆地区社会安全稳定均造成严重影响。此外,与云南毗邻的老挝北部,老挝、缅甸、泰国三国交界的“金三角”等地区,当地政府治理能力较弱,各方势力犬牙交错,局势动荡不安,同样是我国边境管控、边境地区社会治理以及对外开展国际合作的难点和“死角”所在。[5]

3.周边国家对国际合作存有疑虑

中国的发展带动了区域政治版图变化,导致周边国家对我国心态变化。周边的缅甸、老挝、泰国、越南等国一方面希望搭上我国经济高速发展的便车,并借助我国力量解决各国共同关心的影响区域安全稳定的诸多问题,但另一方面也出于历史和现实原因对与我国开展合作存有疑虑。如缅甸在反恐、禁毒、追逃、边境管控等合作领域比较积极,但由于其毗邻我国的边境地区多由“民地武”势力控制,在合作中对主权问题相对敏感,同时又不具备对“民地武”控制区的现实影响力,从而给中方造成严重困扰;老挝虽然在近年来的各方面合作中态度最为积极,成效也最为显著,但该国政府,特别是军队等强力部门长期以来受到越南的强势影响,不能不对中老合作造成一定掣肘。越南在反恐、禁毒等领域与中方合作情况良好,但由于其在南海等问题上与我国存在纠纷,在某些领域态度强硬,且由于越南国内政策要求越南公安部门的作法在短期内将非法出境人员注销户口,使得我国在“三非”外国人身份识别及遣返等问题上存在较大障碍;泰国作为该区域经济实力最强,同时又传统亲美西方的国家,在合作中特别注重维护其独立性,在双方共同感兴趣的扫毒、打击跨国犯罪等领域外合作态度比较冷淡。除此之外,这些国家在澜沧江-湄公河流域合作等机制下开展对华合作的同时,还涉及到在东盟-中国关系框架下彼此协调立场的问题,从而使形势更加复杂。

我国周边环境正经历着显著的变革,中美围绕中国周边地区的战略竞争将越发激烈,但和平与合作仍然是主旋律。中国需要通过积极参与国际合作和地区对话,以建设性的姿态推动地区事务的和平解决,减轻战略竞争张力。

二、澜湄执法中心的主要建设

(一)合作机制

自古以来,中国与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南等湄公河沿岸国家就建立了深厚的友谊和互助合作关系。面对域内传统跨国犯罪与新型跨国犯罪相互交织,区域发展和经贸合作面临安全威胁的挑战,各国存在共同的合作意愿。中国于第17次中国—东盟领导人会议上首次提出澜沧江—湄公河对话合作机制(以下简称澜湄机制)。[6]2016年春天,澜湄国家在三亚举行首次领导人会议,全面启动澜湄合作进程。2018年1月10日,澜沧江-湄公河合作第二次领导人会议在柬埔寨首都金边召开,李克强总理在会中指出:“两年来,澜湄合作从倡议变成现实,首次领导人会议确定的早期项目绝大部分已完成,形成了“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的澜湄格局,创造了“天天有进展、月月有成果、年年上台阶”的澜湄速度,培育了“平等相待、真诚互助、亲如一家”的澜湄文化。”[7]在执法安全合作共同需求下,中老缅泰四国通过创新合作方式和平台,不断提升执法安全合作层次,共同努力在案情交流、信息交换、大案协作、联合培训等方面取得积极成果,成为澜湄合作机制的一大亮点。[8]推动澜湄合作机制是构建亚洲命运共同体的务实举措,彰显了六国间合作的牢固基础和高度期望,更是我国作为负责任大国的表现,为促进次区域发展与繁荣贡献了中国智慧。[9]

(二)成立历程

21世纪以来,全球治理面临着前所未有的机遇和挑战:一方面,国际组织作为重要的全球治理主体之一,扮演着无法替代的全球治理角色;另一方面,包括国际组织在内的各治理主体正面临新旧参与者的复杂博弈和各种治理“赤字”。作为当今世界最大的新兴经济体、安理会常任理事国中唯一来自发展中世界的大国,中国需要在完善与发展以国际组织为主体的全球治理方面做出更大贡献。澜湄执法中心作为我国倡导和主要参与的区域国际组织,梳理其成立过程,对于总结我国参与国际组织经验,推动全球安全治理具有意义。

四国在湄公河流域执法合作由来已久,中老缅泰四国于2011年12月在云南西双版纳关累港码头成立湄公河联合巡逻执法联合指挥部,正式开始联合巡逻执法活动;2015年在北京举办湄公河流域执法安全合作部长级会议提议成立澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心;2016年3月澜湄合作首次领导人会议正式将澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心建设纳入《三亚宣言》。在此后的数次磋商会议和纪念活动中,各国代表就中心的建设规划、谅解备忘录等达成协议,为中心的正式开启奠定了坚实基础。2017年12月,澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心启动仪式在云南省昆明市举行,中心正式开始运行。回顾澜湄执法中心走过的路径,从最初建立澜湄对话机制,再到因共同安全需求建立联合巡逻机制,最后基于共识成立澜湄执法合作中心,可以总结出实践先行—理念引领—共识累积—协定形成—机制固定的内在发展逻辑,为我国推动次区域国际组织发展积累了宝贵经验。

(三)组织架构

澜湄执法中心是澜湄流域第一个综合性的执法安全合作类政府间国际组织。其决策机构为澜沧江-湄公河流域执法安全合作部长级会议;会议每两年举行一次或视情况召开年度会议;会议内容为决定执法中心活动的总体政策,审议近期工作、计划实施进度和人员任免等重要事项。其组织架构由秘书长、副秘书长、秘书处成员组成。秘书长和副秘书长由澜沧江-湄公河流域执法安全合作部长级会议任命。秘书长负责中心的日常运作,并对澜沧江-湄公河流域执法安全合作部长级会议负责,任期为3年。副秘书长由各成员国各自指定,负责协助秘书长工作,沟通本国执法力量,任期为4年。秘书处工作成员由各成员国执法部门派遣,派驻部门、人数和轮换时间由各方协商决定。[10]

(四)合作成果

澜湄执法中心共有培训交流、联合巡逻、联合行动、犯罪信息数据库、信息共享与协查五项安全合作内容。截至2023年11月,中老缅泰四国共计开展134次全线联合巡逻执法勤务,有效提升了联巡实战效果,震慑和遏制了流域内各类犯罪活动。澜湄执法中心通过执法安全能力交流培训、构建犯罪信息数据库、建立信息共享与协查机制等措施,有效促进了各方持续参与合作,各方联合执法能力和水平得到显著提高。在中老缅泰湄公河联合巡逻执法机制成立十周年总结会上,参会代表充分认可澜湄执法合作中心工作成果,认为湄公河流域治安形势明显好转并总体保持稳定。[11]

(五)成立意义

澜湄执法中心的成立为我国公安机关与流域各国内政警察部门的沟通交流提供了良好渠道。首先,通过联合巡逻与联合行动,有力地维护了澜湄流域的安全稳定,遏制了跨国制毒贩毒等各类犯罪活动。在由中方承办的2017年7-9月“平安航道”扫毒工作中,参战各国共破获毒品案件10244起,抓获犯罪嫌疑人15397人,缴获各类毒品8.4吨,冰毒片剂8854万余片。其间,中国公安机关充分利用澜湄执法中心信息共享机制,与越、老、缅、泰等邻国军警部门在禁毒信息、案件侦查等方面开展务实合作,共开展联合执法23次,破获百千克以上毒品案件2起。其次,在澜湄合作框架下,各国执法合作内容不断拓展,中方与各国开展执法能力培训,为各国提供先进的安保理念、警务装备,提高了各国军警部门维护本国治安秩序的能力。

澜湄执法合作中心的成立和正式运营是我国推动该区域国际执法安全合作发展的开创性举措,不仅是我国倡导的安全促发展理念的实际成果,是对我国提出的《全球安全倡议》的具体践行,也是建设中国特色执法安全合作体系的西南战略支点。中心的诞生曲折复杂,来之不易,必须精心呵护和培育。我国公安机关,尤其是西南边境省份的公安机关应充分思考利用这一重要合作平台的途径和方式,在中心目前运作的多国联合巡逻、平安航道扫毒、协调打击流域跨国犯罪等现有合作内容的基础上不断充实拓展,依托其政府间合作的高层引领优势和国际组织的中立性特点,服务于我公安机关的国际合作需求,为区域各国发展提供安全保障。[12]

三、澜湄执法中心的定位与战略思考

习近平总书记曾经说过,传统文化是我们独特的战略资源。[13]借助中国传统文化中“道、法、术、器、势”的思维,可以去思考在新时代周边外交方针指引下澜湄执法中心运作的战略定位。

“道”作为价值观层面的理念,将对中心的发展起到旗帜和引领作用。中国提出的亲诚惠容理念、义利兼顾思想、共商共建共赢全球治理原则以及人类命运共同体愿景既有崇高的道义价值和深邃的长远考虑,也有具体的实践指导意义。命运共同体核心理念为强调各成员国因共同面临的挑战、相互之间的理解和紧密感情联系而形成紧密合作关系。命运共同体的关键竞争优势在于成员国对整体认同的程度,以及在此基础上培养的强烈归属感。同时,在以往合作实践中培育形成的同舟共济、守望相助、包容并蓄、平等互利的“湄公河精神”也应成为共同的价值观。[14]

“法”关注实现价值观的最根本的战略、方法、指导方针和思路。中心应借鉴其他国际组织成功运行的经验,逐步完善法律基础,将以往合作的成功做法与经验以法律形式固定,从制度层面上设计中心运作的基础框架和运行原则,并且将统筹协调、交流融合作为加强合作的基本要求。

“术”是指具体的战术、技术、手段和策略等。如今,澜湄区域的执法安全合作已从单一的联合巡逻发展到联合扫毒、联合搜救等多元化合作模式,从传统安全领域合作拓展到非法出入境、网络犯罪等非传统安全合作领域。[15]未来应当进一步丰富澜湄安全合作内涵,将执法合作从水上延伸到陆地,探索建立以“安全促发展”为主题的多边论坛,积极打造“平安澜湄”安全走廊,在具体联合行动中增强信任,为推动构建澜湄安全命运共同体,促进区域稳定发展作出更大贡献。

“器”指工具,其作用是提高效率,把复杂问题简单化。目前,各成员国一致认为,携手推动澜湄执法中心不断发展,将对整个流域的和平与繁荣发挥重要的稳定作用。各成员国都表示要在政策、人才和资金等方面给予澜湄执法中心更多的支持,共同努力使澜湄执法中心成为地区发展的“稳定器”。从“工具”层面考察,澜湄合作执法中心的主要任务是整合和交流情报信息、实施专项整治联合行动,提升各方执法能力,并与各成员国执法机构实现多途径沟通,协助各国执法机构更有效地履行职责,提升执法水平和质量。[14]

“势”指时空运动趋势。澜湄执法中心的建立在流域执法安全合作领域具有里程碑式意义,随着执法中心的发展,已成为各国政府应对地区安全隐患和风险挑战的首选。安全促发展,发展保安全的共识逐渐得到认同和深化。面对本地区经济社会发展的需要以及安全形势的要求,澜湄执法中心致力于统筹协调本地区预防、打击跨国违法犯罪,共同参与全球安全治理是大势所趋。

四、澜湄执法中心的发展与设想未来

合则共赢,合则共荣。构建新型国际关系、维护地区共同安全,合作共赢始终是应当推崇的相处之道。事实证明,基于湄公河特殊的地理位置,沿岸各国只有秉持合作理念,协力同心、患难与共,才能真正实现流域的安全稳定,实现共赢共荣。[16]

(一)近年来中国周边外交的成果和经验是中心未来发展的良好基础

近年来,中国周边外交取得了多方面的显性成果,也有真正价值需要经过时间积淀的隐性成果。中国周边外交取得的成果和经验主要体现在以下几个方面:

第一,主动作为,掌握战略主动性。周边外交积极进取,改变了“美国出牌、中国应对”的应激反应式态势,加强了统筹规划,有力地维护了我国安全与发展利益。

第二,发挥综合作用,丰富周边外交手段。中国安全领域外交成果显著,应对安全威胁的能力明显增强。经济手段在周边外交中的基础性作用突出,与周边国家的经济合作不断深入,合作局面得到巩固,较好地维护了竞争与合作关系的平衡。

第三,推动周边命运共同体建设。中国在地区合作理念方面的突破体现在中国创新地提出了周边命运共同体的构想,并积极推动其实践。周边命运共同体概念有助于建立一种基于共同利益和精神价值的紧密联系,超越单纯的经济合作关系,进一步推动中国与周边国家之间的合作与交流,促进人文交流和民心相通,共同维护地区的和平稳定。[17]

(二)周边外交未来优化方向为澜湄执法中心路径规划

第一,发挥经济手段推动秩序转型的积极作用,提升中国影响力。通过充分发挥经济手段和中国独特的区域优势,提升双方间的政治关系和互信,塑造健康有序的地区格局和秩序。

第二,提升在周边安全事务中的引导力、影响力、塑造力。保持与周边国家在安全领域的均衡预期,遏制热点问题升级。在此基础上,加强安全领域合作,稳固总体安全环境。积极推进实质性的安全合作,改善经济合作的安全基础,对周边潜在热点问题进行有效管控,引导地区安全问题的解决方向,推动相应议题的落地实施,配合我国安全战略。

第三,强化共同体意识,构建更紧密的机制合作。命运共同体是一种具有高度政治共识和稳定合作预期、能够经受一定程度压力考验的关系。命运共同体既是提升中国与周边国家合作的手段,也是本地区长期和平、稳定与繁荣的重要目标。命运共同体建设是中国周边外交的一项长期设计,但它真正要取得成效,还要靠逐步落实来体现,还需要有安全领域的实质性合作、地区主义理念的推进等作为支持。

(三)大胆进取,引领区域执法安全合作发展方向应成为中心发展的目标

湄公河流域的国际局势复杂多变,我国在这一地区开展国际合作特别是安全合作的努力也遭遇重重阻力,但该地区是我国周边外交大格局中通过国际执法合作争取主导权的适宜突破口。湄公河流域国家国情各异且彼此间关系复杂,大国博弈激烈,但除我国外,印度是毗邻该地区的唯一大国,且受地缘影响,印度对该地区施加的影响力有限,我国则享有绝对的综合国力和地缘优势,对向该地区辐射影响力具有坚实基础。缅北局势的不稳定,“金三角”国际热点地区的存在,周边国家对毗邻我国边境地区管控力度的低下,毒品制贩等跨境犯罪活动的猖獗,一方面严重威胁当地社会稳定,另一方面也为周边国家开展国际执法合作提供了共同关心的切入点。近年来,我国通过推动与周边国家的双边合作机制及联合巡逻执法等多边机制的建设,以及澜湄执法中心平台的搭建,由中国主导的国际执法安全合作在该地区已具备了基础性框架,并不断充实内容,发展前景广阔。

考虑到该地区的地缘形势和我国在国际执法安全合作中的需求和地位,可以适当借鉴美国在加勒比海地区的经验,美国不仅在该地区国际执法合作中享有主导地位,使之成为捍卫美国国家利益和扩大国际影响力,拓展打击犯罪前沿阵地的工具,而且将之作为美国执法机构开展国际合作的练兵场,锻炼了一线队伍,培养了精英人才。我国应摒弃美国在国际合作中追求霸权地位的作法,但也应充分利用有利的地缘形势和共同的合作需求,大胆进取,深度经略,不断开拓该地区国际执法合作的新领域和新途径,在共赢中实现我国国家利益的最大化。另外,一些区域警务合作组织如欧洲警察署(EUROPOL)、海湾合作委员会警察组织(GCCPOL)充分发挥地缘相通、文缘相近、价值理念趋同等优势,在推进地区执法安全合作中发挥了更加灵活的协调融合作用,其运作经验也值得借鉴。

(四)开放包容,广结良缘应成为中心发展应遵循的原则

地区安全问题一直是世界共同面临的挑战,中国作为亚洲地区的大国,应在提供安全公共产品,改善地区的安全环境方面承担着更大的责任和义务。我国应以更积极的心态参与地区安全事务,推动建立和完善安全合作机制,加强与周边国家的沟通和合作,践行共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,推动建设一个和谐、稳定、繁荣的亚洲地区。

澜湄执法中心产生于各国执法实践的需求,带有天然的区域合作基因,也是以往成功经验的一种固化。中心致力于为本地区各成员国执法部门提供优质、高效的服务,共同应对地区安全形势的变化和风险挑战,为澜湄国家各领域合作、发展提供安全保障。中国追求主导地位是负责任大国的应尽责任,并不带有偏心和私利,绝不是追求所谓霸权。同时,澜湄执法中心也不是在经营“自己的小花园”,发展自己的“小圈子”,应该有更加开放包容的心胸接纳本地区甚至超越本地区的各方合作者,欢迎联合国、东盟等国际组织参与到中心的建设与发展中。澜湄执法中心的发展应成为构建人类命运共同体宏大交响乐中的一个篇章。

五、结语

中国理应在地区秩序建设中发挥更积极的作用,中国未来周边外交将继续缓解在周边地区的战略压力,提升国家软实力和国际形象。在维护地区稳定与安全问题上,没有国家可以独善其身,湄公河流域执法安全合作模式的成功经验,印证了合作就是资源,合作就是战斗力的真理。但理念转化为行动,规划付诸于落实,要靠一次次的成功合作来印证。澜湄执法中心的发展既要登高望远,更需脚踏实地,如果说澜湄中心是一个有效的平台和工具,则同样适用“用进废退”原理,只有不断发挥其独特作用,丰富湄公河流域执法安全合作内涵,才能对实现我国周边外交方针作出更大贡献。