新时代新征程公安治理现代化论纲

□赵 炜

(中国人民公安大学,北京 100038)

从当代世界看,改革主要有两大取向。一种是以“自由民主”为取向的改革——主要围绕立法权推进改革,如前苏联东欧式的改革以及美国主导的所谓“颜色革命”等;一种是以“国家治理”为取向的改革——主要围绕行政权和司法权推进改革,如新加坡和回归之前的香港式的改革。我国改革开放以来的四十五年间,主要实施“国家治理”为核心取向的改革,包括政府管理取向的改革(主要有结构性改革、功能性改革、程序性改革等方面)、政府服务取向的改革、社会自治取向的改革、协同治理取向的改革四大类型[1]——社会治理已经蕴含在国家治理当中。

一、从国家治理、社会治理现代化到国家安全现代化

(一)国家治理现代化是全面深化改革的两个主要目标之一

在2013年11月12日举行的中共十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)中明确指出,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推动国家治理体系和治理能力现代化”,简称为国家治理现代化。对应地,全面深化公安改革的总目标可以描述为:完善和发展具有中国特色的社会主义公安制度,推进公安治理体系和治理能力现代化,即简称为公安治理现代化。[2]

(二)2013年开始在社会治理概念之下讨论公共安全问题

《决定》的第十三部分为“创新社会治理体制”。包括“改进社会治理方式,激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系”四大内容。

(三)2017年开始在社会治理概念之下讨论国家安全问题

2017年10月18日的党的十九大报告第八部分“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”之下的第七个问题集中阐述了“有效维护国家安全”。

(四)2019年形成了国家治理现代化理论体系

2019年10月31日党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出了国家治理制度体系的基本框架和主要任务,把总目标细化为十三个方面的具体任务——除第一部分“重大意义和总体要求”和第十五部分“加强党的领导”外,国家治理现代化的具体内容实际上是十三个部分。其中的第九部分为“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全”,包括“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制、完善社会治安防控体系建设、健全公共安全体制机制、构建基层社会治理新格局、完善国家安全体系”五个方面的任务。这一时期理论创新的特点是在社会治理范畴之下讨论国家安全问题。[3]

(五)2020年使用国家安全体系和能力建设的概念

2020年10月26日召开的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年愿景目标的建议》中提出,安全是发展的基础,发展是安全的保障。其中,习近平总书记强调指出,“要坚持总体国家安全观,坚持国家利益至上,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,加强国家安全体系和能力建设”。从理论创新的角度看,已经开始以国家安全和能力建设来统揽各种安全问题(还没有上升到现代化的高度)。

(六)2022年开始在国家安全现代化概念之下讨论社会治理问题

2022年10月16日党的二十大报告第十一部分为“推进国家安全体系和能力现代化(可简称国家安全现代化),坚决维护国家安全和社会稳定”,从“健全国家安全体系、增强维护国家安全能力、提高公共安全治理水平、完善社会治理体系”四个方面进行了详细阐述,提出了相应的工作任务和措施。

(七)2023年在社会治理现代化方面的制度创新

2023年2月26日至28日召开的党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》提出:组建中央社会工作部,划入民政部的指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策等职责,统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设;省市县级党委组建社会工作部门——由此建立起党的社会工作机构职能体系。这是国家治理和社会治理现代化方面基础性、体系化的基本制度创新。

(八)国家治理理论创新的考察结论

新时代十一年来的治理理论创新,在理论界研究基础上,从2013年中央层面开始使用国家治理、政府治理、社会治理等基本概念后,主要是2019年10月以来的十九届四中全会、2020年11月的五中全会和2022年10月的二十大,比2013年增加了“推进国家安全体系和能力现代化”和“完善国家安全体系”的内容。其中最重要的制度创新是建立党的社会工作机构职能体系、最重要的理论创新是党的二十大在“国家安全体系和能力现代化”范畴之下讨论政治安全、社会治理和平安中国建设等问题。

二、公安治理现代化指导思想、基本目标、主要类型和重点任务

根据2023年1月6日习近平总书记关于政法工作重要批示中明确提出“坚持改革创新,发扬斗争精神,奋力推进政法工作现代化” 的指示要求,借鉴现代化类型理论特别是以中国共产党领导为核心的中国式现代化、国家治理现代化、社会治理现代化、国防和军队现代化、国家安全现代化等已有研究成果,探索提出“公安治理体系和治理能力现代化(简称公安治理现代化)”的新概念、新理论。公安治理现代化是公安工作制度及其执行能力的集中体现,是学习贯彻中央关于国家治理、政府治理、社会治理理论创新和决策部署的结果,是国家治理现代化和社会治理现代化的重要组成部分,也是国家安全现代化和政法工作现代化的重要组成部分。

公安治理体系是党和国家关于公安治理的制度体系、组织体系、价值体系、人员管理体系的总称。公安治理能力则是运用公安治理制度管理公安事务的能力。在新时代新征程公安机关要把推进公安治理现代化作为重要任务常抓不懈。

(一)指导思想

在新时代的征程中,公安治理现代化应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。这一过程中,要坚持并发展“枫桥经验”和“浦江经验”,并以县域社会治理现代化作为入口。同时,重点应放在预防和化解威胁国家安全、社会稳定和人民安宁的重大风险上。此外,公安治理的目标是增强人民群众的获得感、幸福感、安全感和公正感。为此,需统筹考虑国内外大局、发展与安全两大重点、线上和线下两个战场。这包括加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理和专项治理,不断提高治理的社会化、法治化、专业化和智能化水平。这样,我们可以构建一个共建共治共享的公安治理新格局,确保国家政治安全、社会稳定有序、人民幸福安宁。

(二)基本目标

到2029年(新中国成立80周年),党委领导、公安统筹、部门协同、公众参与、法治保障、科技支撑的公安治理体系基本健全,共建共治共享的公安治理新格局基本形成;风险预测预警预防能力明显提高,重特大刑事案件、群体性事件、公共安全事件明显减少,公安治理和平安中国建设取得突破性进展。到2035年,现代化公安治理体系基本成型,公安治理能力现代化水平大幅提升,建设更高水平的平安中国目标基本实现。到2049年(新中国成立100周年),新时代新征程中国特色社会主义公安制度体系基本建立,公安治理体系和治理能力现代化全面实现,更高水平的平安中国全面建成。

(三)主要类型

公安治理现代化的类型主要有:

1.公安人员现代化。人、制度、价值、机构构成公安治理的四要素。[4]习近平总书记深刻指出:“现代化的本质是人的现代化”。[5]公安人员的现代化主要包括理念现代化和能力现代化两个方面。一是理念的现代化。2003年在全警开展的大讨论,引发了一场深刻的理念变革,服务意识、民主意识、人权保障意识、证据意识等深入警心。进入新时代新征程,仍然需要进一步解放思想、转变观念。首先要以习近平总书记关于“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的“8.26”训词精神武装全体民辅警;其次要围绕人民美好生活新需要塑造公安民辅警新理念,以此建构新时代新征程公安民警价值新体系。二是能力的现代化。要奋力推进公安民辅警“十大”能力的现代化。维护国家安全稳定的能力;服务经济社会发展的能力;促进公平正义的能力;保障人民幸福安康的能力;改革创新能力;打击犯罪能力;防范管控能力;群众工作能力;舆论引导能力;组织实施能力。此外,在推进公安人员现代化的同时,要加强公安人员的革命化建设,大力提高广大民辅警的政治思想和职业道德素质。

2.公安制度体系现代化。以根本制度、基本制度、重要制度为核心框架,构建系统完备、科学规范、运行有效的公安制度体系。主要包括:公安机关党的建设制度体系(党),如党委会、政工、纪检、巡视制度等;公安力量建设政策制度体系(建),如警察职业保障、辅警建设、训练、装备、后勤等;公安力量使用政策制度体系(用),如合成作战指挥、警务联合行动、数据管理等;公安管理政策制度体系(管),如警察法、机构编制管理、人事管理、国际合作等。从而回答好全面深化公安改革总目标“完善和发展中国特色社会主义公安制度,推进公安治理体系和治理能力现代化”前一句话的目标要求。通过深入研究,明确中国特色社会主义公安制度的根本制度、基本制度和重要制度,把新时代中国特色社会主义公安制度体系基本建立起来。

3.公安组织形态现代化。包括公安机构职能体系现代化和公安运行机制现代化两个方面。公安机构职能体系现代化主要研究公安领导指挥体制、力量体系和结构编成方面的现代化。按照二十大报告关于“转变政府职能,优化政府职责体系和组织结构,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的要求,公安机关仍然有优化组织结构的改革任务,当前主要有“四优化”:优化职能配置、优化部门设置、优化警力配置、优化数据配置等内容。这一轮公安结构改革要紧紧围绕中发〔2019〕14号文件和王小洪部长2022年6月7日提出的“党委领导、部级抓总、省级主责、市县主战、派出所主防”的原则,解决好公安机构职能体系现代化、科学化问题。2022年8月9日公安部召开的全面深化公安改革推进会即进行过研究,即将在全国市县两级公安机关部署实施大部门大警种制改革,主要是指包括司、政、后、监和大政保、大治安、大网安、大侦查、大法制、大技术、大监管的公安结构改革,内容涉及公安组织结构的五大结构:职能结构、部门结构、编制结构、职位结构、层级结构(部、省、市、县、派出所的五级宏观层级结构不会变,但微观层级结构还有改革余地。2006年11月14日印发《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》(公发〔2006〕10号),提出了机构设置的老模式“八加三”模式:(1)执法勤务机构:指挥中心、国内安全保卫大队、治安管理大队、刑事侦查大队、交通管理大队;监管大队;(2)综合管理机构、政工监督室、法制室、警务保障室;选设机构:经侦、出入境、网安、禁毒和水上治安等,最多选设3个;2010年增设情报中心、分设纪检监察室。新时代新征程的机构设置新模式为(一中心三室六大队):情报指挥中心;政治保卫大队、治安巡逻大队、犯罪侦查大队、交通管理大队、技术支援大队、监所管理大队;政治工作室、法治监督室(督察大队)、警务保障室,原则上以10个为限。需要强调指出,区县的机构改革需要与地市公安机关的机构设置一并考虑研究设计,尤其是区公安分局的机构改革更应坚持系统观念和系统思维。

从警种结构看,所谓警种指的是按照主要执法领域、职责任务、技术装备划分的警察种类。其有相应的领导机关、院校、训练、后勤装备系统,有特定的服装、标志,有各自的编制、训练、执法特点和战略战术,具有独立执法和联合执法的能力。以此为标准来衡量,有些所谓的警种只是部门,还称不上警种。

公安运行机制现代化肇始于1986年1月10日广州市公安局首次开通“110”报警服务台。1988年9月时任国务委员、公安部部长王芳在武汉十城市公安厅局长座谈会上明确提出建立巡警制,1991年10月召开的“十八公”重要内容之一就是部署在全国建立警察巡逻体制,特别是1996年8月27日公安部部党委在福建漳州召开全国公安机关“110”报警服务台建设现场会,推广漳州“110”重大典型,2004年在全国公安机关推行“三台合一”、2010年在各级公安机关普遍建立情报中心,全面拉开了公安运行机制现代化建设的大幕。此后20多年来的探索一直没有间断。进入新时代之后的2021年7月25日,公安部党委召开全国专题会议研究部署公安运行机制改革和现代化建设问题。公安运行机制现代化主要包括动力机制、指挥机制、激励机制、保障机制、监督机制五个方面的现代化。[6](1)动力机制的三步曲:发现问题～收集需求～纳入决策,即“民呼我应”(民心响应)机制;(2)指挥机制的三步曲:制定计划～配置资源～协调行动;(3)激励机制的三步曲:建立标准～考核评估～实施奖励;(4)保障机制的三步曲:经费装备～伤害保险～优待抚恤;(5)监督机制的三步曲:执法监督～督审信访～纪检监察。

4.公安技术装备现代化。2023年7月7日,习近平总书记在江苏考察时深刻指出:“中国式现代化关键在科技现代化。”公安科技是第一战斗力。公安技术装备现代化在公安治理现代化中极其重要,集中研究公安保障体系和机制(物的)方面的现代化,主要表现形态为信息化机械化智能化。如各类公安信息平台、视频监控系统、大数据、无人机、人工智能等在公安领域的广泛应用,在应用基础上紧密结合公安实际不断推进技术创新、机制创新、结构创新、文化创新,加快形成公安新质战斗力。

5.公安理论现代化。2019年5月7日习近平总书记在全国公安工作会议、2019年10月31日十九届四中全会讲话和2022年10月16日二十大报告中多次指出“经济持续发展”和“社会长期稳定”的“两大奇迹”(1)郑永年、杨丽君在《中国叙事》中提出“三个可持续”:可持续的经济发展、可持续的社会稳定和可持续的政治制度支撑和领导,参考可见郑永年,杨丽君著《中国叙事》,北京:中信出版社2021年版。。发展和稳定是现代国家治理的两大核心任务,发展是稳定的基础,稳定是发展的前提。2021年人民群众对平安建设的满意度达98.6%。公安学术界要针对“两大奇迹”之一的“社会长期稳定”奇迹,进行深入的实践经验总结、学理研究和理论概括。公安理论要不断实现时代化、中国化、体系化,不断与时俱进,对新实践、新经验进行理论概括,不断推进公安理论创新,形成新理念、新范畴、新理论体系。要完善和丰富公安组织理论、公安人事理论、公安信息理论、公安保障理论;公安战略指导理论、公安打击理论、公安防控理论、社区警务理论;公安决策理论、公安执行理论、公安指挥理论、公安监督理论等,奋力推进公安理论现代化。

理论是知识的框架,是知识体系的基础和核心。公安理论是公安知识体系的基础与核心。“理论创新对实践创新具有重大先导作用”。理论的发展一般经过问题、假说、检验和系统化等阶段。所以,首先要坚持问题导向。习近平总书记深刻指出:“问题是时代的声音,回答并指导解决问题是理论的根本任务”。要增强问题意识,就是聚焦五大问题,即(1)公安实践遇到的新问题;(2)改革发展稳定存在的深层次问题;(3)老百姓的急难愁盼问题;(4)人民群众对美好生活新向往中遇到的问题;(5)公安队伍建设面临的突出问题等五个方面开展深入的课题研究,并提出解决问题的“新理念,新思路,新方法”。

推进公安理论现代化,方法论上要坚持“七要”。一要以人民安全为宗旨。重点围绕满足新时代人民群众“六大”新需要和平安中国建设来推进公安理论阐释、公安理论创新、建言献策三大研究工作;公安理论创新必须与公安技术创新紧密结合。二要重视公安科研人才队伍建设,公安院校理应成为公安科学理论研究的主力军。三要加强公安科研平台建设、条件环境建设,为科研人员创造良好环境。四要深入总结公安实践经验科学提炼公安学术的基本概念,形成公安学术的概念、理论体系和基本原理。五要坚持基础研究与应用研究结合;加强基础理论研究包括公安哲学、公安思想、公安历史等公安基础学科和公安应用学科中的基础理论研究。六要坚持战略战术结合、科研应用结合、警民结合、育人与建言结合的研究模式。七要形成理论模型。可借鉴制度主义模型、过程模型、理性主义模型、渐进主义模型、利益集团模型、精英模型、博弈论模型等,[7]来描述和解释各种公安治理现象和政策,最终形成公安治理自身的理论模型——努力提高公安治理理论的解释力和预测力。需要指出,新时代新征程的公安治理现代化是一个重大理论课题,迫切需要公安实战部门和公安学术部门的共同努力,尤其是要发挥公安学术理论战线不可替代的作用。此外,还应积极加强与境外警学界的学术交流。

(四)重点任务

2020年5月16日中共中央、国务院印发《关于加快推进社会治理现代化开创平安中国建设新局面的意见》(中发〔2020〕11号)(以下简称《意见》)。《意见》是对《决定》的丰富和发展。公安治理现代化的主要任务均包含在社会治理现代化中。

1.防范化解政治安全风险。党的二十大报告指出:“以政治安全为根本”,“坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全”。政治安全是最高的国家安全,在国家安全中居于统领地位。要坚持把政治安全放在首要位置,把维护以政权安全、制度安全为核心的国家政治安全作为公安工作的根本着眼点和着力点,健全维护国家政治安全工作体系。防范打击渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动和邪教活动;完善防范化解重大风险隐患机制;完善国家反间谍机制;净化网上政治生态;落实意识形态工作责任制;依法处置非法宗教活动。此为公安政保系统(政保、反邪教、台港澳等)的主要任务。

治安治理学也要研究国家政治安全问题。因为派出所处于公安组织体系的末端层级——维护国家政治安全也是派出所的重要职能——治安治理学既有系统属性、又有层级属性(现行的治安管理学既有小治安学的内容又有派出所管理学的内容),是公安科学中最为特殊的学科。研究的角度是从总体国家安全观出发,主要研究维护国家政治安全职责在派出所的落实落地问题。

2.防范化解社会治安风险。强化社会治安整体防控;加快推进立体化智能化社会治安防控体系建设;加强流动人口和特殊人群服务管理;“推进扫黑除恶常态化;依法严惩群众反映强烈的各类违法犯罪活动”;创建打击犯罪新机制——把反电诈作为重点任务,当前我国刑事案件结构正在发生重大变化,电信网络诈骗案件急剧上升,公安部和各级地方公安机关均设立反电诈中心以适应犯罪新形势的需要。2021年8月20日,第十三届全国人大常委会第30次会议审议通过了《个人信息保护法》。党的二十大报告要求强化对个人信息的保护。

3.防范化解社会矛盾纠纷。1963年11月22日毛泽东主席对推广“枫桥经验”作出重要批示。2003年时任浙江省委书记的习近平同志把浦江作为首次下访接访群众的第一站,由此逐步形成“浦江经验”。2019年5月习近平总书记在全国公安工作会议上要求把“枫桥经验”坚持好、发展好。党的二十大报告指出:“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”;“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。习近平总书记指出,要“注意从源头上排查化解矛盾纠纷”。因此,在新时代新征程,既要坚持和发展“枫桥经验”,也要坚持和发展“浦江经验”。2023年7月21日,中央社会工作部、国家信访局联合浙江省委在金华市浦江县举行会议,总结并推广“浦江经验”,并深入讨论了领导干部直接接待和走访群众的经验交流。此举恰逢毛泽东批示学习并推广“枫桥经验”60周年的前夕。习近平总书记在9月亲自前往浙江绍兴诸暨的枫桥经验陈列馆进行考察,重温“枫桥经验”诞生演进历程,了解新时代“枫桥经验”创新发展情况时又指出,“要坚持好、发展好新时代‘枫桥经验’,坚持党的群众路线,正确处理人民内部矛盾,紧紧依靠人民群众,把问题解决在基层、化解在萌芽状态”。“枫桥经验”之所以60年红旗不倒,关键在于坚持党的领导这一根本原则,坚守以人民为中心的这一根本立场,同时,我们要提倡将关注点前移作为一项基本理念,并始终坚持采取综合措施作为根本的路径。为此要健全五大机制:健全重大决策社会稳定风险评估机制;健全社会矛盾排查预警机制;健全矛盾纠纷多元化解机制;建立健全社会矛盾风险防控协同机制;健全社会心理服务体系和疏导、危机干预机制。此外,强化基层建设是支持这一切的基础。需要强调指出,枫桥经验之所以60年历久不衰,其中一个极为重要的原因是基层派出所民警和社区警务战略持续发挥的基础性作用。

4.防范化解公共安全风险。牢固树立安全发展理念;严格落实安全生产责任制;加强公共安全风险源头防范;完善公共安全风险监测预警体系;健全公共安全隐患常态化排查整治机制;完善突发事件应急处置机制;加强城市公共安全管理;优化城乡交通安全管理;强化食品药品安全监管,健全生物安全监管预警防控体系。

5.防范化解网络安全风险。习近平总书记指出:“没有网络安全就没有国家安全”。[7]网络安全是国家安全的重要组成部分,筑牢国家网络安全屏障是维护国家安全的必然要求。要健全网络综合治理体系,提高网络综合治理效能,推动形成良好网络生态,使互联网这个最大变量变成维护国家安全稳定的最大增量。要贯彻实施《关键信息基础设施安全保护条例》,严格落实关键信息基础设施运营者主体责任和相关职能部门监管责任,全面加强关键信息基础设施安全防护。依法严厉打击网上政治谣言、网络黄赌毒骗、网络涉枪涉爆等违法犯罪行为,使网络空间天朗气清。抓好《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规的贯彻落实。牢牢掌握网络舆论主导权。

6.加快推进县域公安治理现代化。截止2021年底,全国有3446个分县市旗局,其中,有1594个县(旗)、403个县级市、1449个城市分局(含62个直辖市分局、172个副省级市分局、731个地级市城区分局和484个专业分局)。县级政区分县市旗局有2628个:403个县级市、1594个县(旗)、731个地级市城区分局。

秦汉以来的设县原则是,“县大率方百里,其民稠则减,稀则旷,乡、亭亦如之,皆秦制也。”(2)《汉书·表百官公卿表》,县是我国最早出现的行政区划。公元前221年秦始皇统一六国后推行郡县制,县级政区成为皇帝直接任命长官的基层政区。两千多年来,不管行政区划层级如何变化,县级政区都是我国最稳定的一级政区。[8]所以,要深入贯彻2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,高度重视、深入研究县级政区公安治理现代化。在新时代新征程,要以县级政区为基本单元,坚持自治、法治、德治“三治融合”推进,积极探索县域公安治理现代化新模式。完善县域社会治安防控体系建设;健全县局、乡镇所、驻村民辅警三级公安治理组织体系;强化系统思维,在狠抓派出所工作基础上,统筹谋划县域公安治理现代化建设工作,深化县域公安治理现代化问题研究,需要公安管理学和治安学等学科的共同努力。

三、强化公安治理现代化的思想组织保障

从实践逻辑看,推进公安治理现代化是一个不断深化改革的过程,会引起公安技术、装备、制度和理念、体制、机制的深刻变革,需要强有力的思想组织保障。

1982年8月,《全国政法工作会议纪要》明确提出社会治安综合治理的主要环节是严厉打击严重刑事犯罪。1983年8月,开始在全国范围部署开展为期三年的严打战役。1986年2月,以全国政法工作会议的召开为标志,“打防并举、标本兼治、重在治本”的社会治安综合治理战略方针基本形成。1991年2月19日中共中央、国务院的《关于加强社会治安综合治理的决定》、1991年3月2日七届人大常委会第十八次会议通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》,以及同年中央社会治安综合治理委员会成立,一直到2019年4月被撤销其职能并入中央政法委,总共存在了28年。

2015年2月16日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及三个相关改革方案(中办发【2015】17号)中提出“创新社会治安治理机制”的新概念,这是新时代公安改革贯彻中央全面深化改革总目标、学习借鉴国家治理、社会治理概念的具体成果,也可以看做是对社会治安综合治理概念的转用。在2019年5月7日召开的全国公安工作会议上,习近平总书记要求,“必须创新完善社会治安治理的方式方法,推进社会治理现代化。”从学科发展的角度看,当前和今后一个时期的主要任务是,总结10年来全面深化公安改革和公安治理机制改革的理论创新和实践创新,借鉴国家治理理论(此理论的诞生主要是当代政治学、社会学的学术贡献)、社会治理理论的最新学术成果,围绕“公安治理”这个核心概念和平安中国建设的成功做法,把公安治理学的范畴体系基本建立起来。

新时代新征程的公安治理体系和治理能力现代化,需要以下六个方面的思想组织保障。

(一)把握主要矛盾

进入新时代之后的2017年10月18日,习近平总书记在党的十九大报告中明确指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,并要求紧紧围绕这个社会主要矛盾推进各项工作。2019年5月7日习近平总书记在全国公安工作会议上再一次强调指出,当前人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全等方面延伸,对严格规范公正文明执法的要求和期待也越来越高。“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。这些重要论断为公安治理现代化指明了方向,提供了根本遵循。公安治理现代化要“坚持以人民安全为宗旨”,紧紧围绕人民日益增长的安全、法治、公平、正义、民主、环境等美好生活新需要来有效开展工作,进而把人民群众的获得感、安全感、公正感作为衡量和评估公安工作的基本标准。

(二)明确使命任务

2014年1月7日习近平总书记在中央政法工作会议上提出了新时代政法机关的使命任务:维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业。2019年5月7日习近平总书记在全国公安工作会议上指出:新时代公安机关的职责定位是,维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业。习近平总书记在十九届四中全会和二十大报告中均提出“人民幸福安康”的概念,并在今年3月5日下午参加江苏代表团审议时明确指出“人民幸福安康是推动高质量发展的最终目的。”2023年9月28日习近平总书记给中国人民公安大学在读英烈子女回信时指出:“维护国家安全和社会稳定,守护人民的幸福和安宁,是人民警察的神圣职责。”学习习近平总书记的上述系列论断,新时代新征程公安机关使命任务探索概括为:维护国家安全稳定、服务经济社会发展、促进社会公平正义、守护人民幸福安宁——增加了“服务经济社会发展”和“守护人民幸福安宁”的内容。新时代新征程公安治理现代化要把四大使命任务细化为具体工作措施。

(三)推进战略转型

从实践逻辑看,公安战略转型是一个过程。1983年8月至1987年1月开展的三年严打战役启动伊始,在1983年11月彭真同志即提出要加强社会治安综合治理,[9]但总体上看实施的主要是打击战略。1997年5月“苏州会议”以来的派出所改革、1997年9月召开的党的十五大明确提出加强社会治安综合治理要坚持打防结合,预防为主和2002年3月“杭州会议”以来部署实施的社区警务战略——向“预防为主”战略迈出了重要步伐。2001年9月,中共中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》提出,“打防结合,以防为主”的指导方针,确定“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面的工作。2003年11月中发〔2003〕13号文件和“二十公”提出:“要进一步改革和加强派出所工作,把派出所真正建设成为综合性的战斗实体”。2023年4月全国治安管理工作会议提出“积极实施主动警务、预防警务”,但未上升到战略层面。党的二十大报告指出:“推动公共安全治理模式向事前预防转型”——这就要求实现公安战略重点由打击为主向预防为主转型。预防警务战略要求至少实行“五个倾斜”:一是工作指导重心要倾斜;二是编制资源配置要倾斜;三是经费装备配置要倾斜;四是数据情报配置要倾斜;五是表彰奖励要倾斜。

(四)厘清职能定位

1949年7月6日成立的中央军委公安部设有两个局,一个是政治保卫局,另一个就是治安行政局;10月19日成立的中央公安部设立六局一厅中的一个局——治安行政局。1953年4月第一次职能分割是劳改职能独立出来成立劳改工作局(1983年7月划给司法部);第二次职能分割是1955年11月消防职能独立出来成立消防局;第三次职能分割是1983年7月刑事侦查职能独立出来成立刑事侦查局(1998年经济犯罪侦查局、禁毒局和2019年成立的食药品犯罪侦查局);第四次职能分割是1986年10月交通管理职能独立出来成立交通管理局;第五次职能分割是2019年5月打假职能独立出来与原森林公安组成食品药品犯罪侦查局。[10]治安局目前负责侦查的罪名仍逾百个:既有防控职能,又有打击职能。正在推进的公安派出所“两队一室”(社区警务队、执法办案队和综合指挥室)或两组一室部门结构改革应与公安战略重点转移相适应,要有效履行“主防”的职能定位。

从世界警察基本职能看,普遍具有执行法律、维护和平(秩序)和提供服务三大方面的职能。[11]执行法律只占警察日常工作的一小部分。服务职能则更为普遍,主要是处理意外事故、指挥交通、保护群众、协助乘坐汽车有困难的人等。维护和平(秩序)的职能也是经常性的,如制止打架斗殴、平息争吵各方、处理家庭或邻里纠纷等,此方面具有较大空间的自由裁量权。因此,治安职能分割还有不少余地,最彻底的职能分割应是聚焦维护秩序和提供服务职能、摒除打击职能,新时代的“治安治理”有职能转型的任务,其供给的主要产品和主要任务应是维护和平(秩序)和提供服务而非打击犯罪职能。

(五)融入基层治理

基层包括县乡村和区街居。社会治理是国家治理的重要内容和基础,基层治理是社会治理的关键支撑,是国家治理的基石。党中央高度重视基层治理工作。习近平总书记强调指出:基层强则国家强,基层安则天下安,必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。2021年4月28日,印发《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,对基层治理现代化建设工作进行全面部署。“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”。构建党委领导、政府负责、群团助推、社会协同、公众参与的社会共治格局。各级党委社会工作部门发挥统筹指导信访、统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设以及社会领域党建的职能作用,对基层治理的统筹指导职能已有中央政法委转至中央社会工作部门。2023年8月20日至24日,中共中央组织部、中央社会工作部、中央党校联合举办全国社区党组织书记和居委会主任视频培训班。按照党的二十大报告的要求,“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”;健全城乡基层治理体系和乡村治理协同推进机制;发挥好乡镇街道村社区党组织作用。2023年4月24日至28日中共中央组织部、中央党校联合举办全国村党组织书记和村委会主任视频培训班。发挥人民群众主体作用,居委会、村委会、物业、保安;健全企业、事业单位内部保卫组织体系(强化单位的社会治理功能)。1949年建部就有的经济保卫机构体系、1998年机构改革全面取消的公安经济保卫机构体系理应恢复和重建。王小洪部长强调:想要社会治理的好,基层基础必须打得牢,要求推动派出所警务规范化、基层基础工作标准化、基层社会治理精细化。为此,要有以下具体措施:一是把服务群众、造福群众作为出发点和落脚点,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理;二是派出所所长兼任街镇党委委员或行政副职、社区民(辅)警兼任居村党支部副书记或副主任。三是实行两队一室或两组一室(因地制宜)或两岗一室建制;社区警务队为一队。四是落实一村(居)一警(辅)打通神经末梢最后一米,主要任务是组织群众参与基层社会安全治理。五是社区警务室与社区、村居两委的同址办公。六是城乡派出所均实行战区制。县级及其以上的公安工作均实行战区制或警区制。地市以上战区制较完整、县区战区制公安工作手段不太完整、派出所战区制的手段最不完整(部、省、市资源手段齐全、县区缺技侦手段);农村派出所战区制有欠缺,有社区警务、案件办理职能,缺交通管理职能;农村的交通管理可划入农村派出所。派出所是综合性的战斗实体。从全国范围看,开展公安工作主要是地方军,但也要有野战军。如扫黑除恶的提级管辖、异地用警等。要充分发挥治安战线在基层社会治理中的重要方面军作用,完善基层社会治安防控体系,健全扫黑除恶长效机制,打造治安治理共同体。公安派出所和社区民辅警是基层治理的重要力量,公安派出所要主动融入基层社会治理大局中,要在党委社会工作部门的统筹谋划下开展基层社会治理工作;要确保公安组织体系和工作力量直达基层,落实一村(社区)一警(辅)力量编成要求,民辅警直接参与村庄治理,公安治理体系和治理力量作为党治理国家的重要组成部分,已经深入到国家治理和社会治理体系的神经最末梢。这是数千年来我国最彻底的治理体系,也是我国创造社会长期稳定“奇迹”的重要因素。截止2022年2月,全国共有61.5万个村居,其中有49.1万个行政村(17年底55.4万),涵盖了94%的国土面积和64%的人口规模(含农民工)。

全国49359个(全国41636个乡镇街道)公安派出所人员机构基本情况(截止2021年底):1～2人所1867个;3～5人所11863个;6～10人所16551个;11～20人所10254个;21～40人所6343个;40人以上所2481个。截止2023年2月,全国1.17万个派出所完成“两队一室”设置。在实际工作中需要把握三点:一是派出所的机构设置要充分考虑城乡差别;努力实现资源集聚、警力集聚与人口集聚、犯罪集聚相适应;二是人数在10人以上的可实行两队一室,社区警务队警力不少于50%,执法办案队警力约占35%,综合指挥室警力大致占15%左右;人数不足10人的可实行两组一室或两岗一室;三是民警辅警人数要统筹使用,应以民警为骨干、辅警为主力组成巡逻队,开展街面巡逻防控工作。

(六)强化组织实施

2019年10月31日,习近平总书记在十九届四中全会第二次全体会议上强调指出,“我国长期保持社会和谐稳定、人民安居乐业,成为世界公认的最有安全感的国家之一”(3)《习近平著作宣读》第二卷P282—283。。为了建设更高水平的平安中国,努力让人民群众的安全感更加充实、更可持续、更有保障,要把平安建设纳入经济社会发展规划。党政主官是平安建设的第一责任人,严格落实领导责任制,把平安建设纳入领导干部政绩考核指标体系。充分发挥党委社会工作部门统筹指导作用;各有关部门有效履行职能。推进乡镇街道社会治理创新,成立乡镇街道社会治理中心。深入开展国家级、省级平安城市和平安社区平安乡村创建活动,命名国家级、省级平安城市、平安乡村、平安社区。建立基层治安治理群众满意度调查制度,研究提出安全感指数评价体系并进行地市以上百城评估排名,健全治安治理绩效考评指标体系和考评标准。强化督察考核,选树先进典型,定期评选表彰,营造良好的见义勇为和宣传舆论氛围。