乡镇财政机构改革面临的问题及对策建议——基于对江西省修水县的调查研究

●黄竞帆 涂清云

一、前言

近年来， 随着农村经济的蓬勃发展以及国家对农村转移支付力度的加大， 尤其是脱贫攻坚和乡村振兴项目资金的大量投入， 乡镇财政收支规模呈现出持续增长的态势。 这一变化对乡镇财政资金管理和监督约束提出了更高的要求，如何构建更为规范、符合新时代要求的乡镇财政管理体制，成为了财政部门亟待深入研究和解决的重要课题。 为了有效加强乡镇财政管理，江西省于2019 年启动了乡镇财政机构改革，撤销了乡镇财政所，将乡镇财政所转隶为乡镇财经办， 成为乡镇政府的一个内设机构。 经过两年多的运行， 一些改革成果以及阻碍发展的矛盾均已初现端倪。 为了及时总结经验、化解矛盾，修水县财政局组织了专题调研组，于2023 年7 月1 日至8 月30 日，历时两个月，对修水县的全丰、白岭、溪口、山口、上奉、何市、黄港、路口、征村、上杭等18 个乡镇财经办以及周边县乡（镇），就乡镇财政机构改革后的编制管理、事权分配、财政监督等方面， 进行了为期两个月的实地调研。

调研过程中，调研组召开了20 余次座谈会，与乡镇书记、乡镇长、财政财务分管领导、财经办及乡镇、村干部等110 余人进行了深入交流。 同时，发放调查问卷160 份， 收回有效调查问卷160 份。

二、修水县乡镇财政机构改革的总体情况

2017 年前， 修水县的乡镇财政所作为县财政局的派出机构， 主要负责组织和管理乡镇财政收入和支出，编制乡镇年度预算草案、 执行乡镇人代会批准的财政预算以及上级政府直接面对农民各项补贴性资金的管理和发放等职责。 此外，乡镇政府的财务核算与监管职责也由乡镇财政所承担，但是村级财务的管理则由乡镇经管站负责。 财政所人员编制、待遇经费、职级晋升、 提拔交流以及评先评优等方面均由县财政局统一管理。

由于经管站人员隶属于乡镇，流动性较大，且多为非专业财务人员，加之账务处理未采用电算化会计核算软件，因此村级财务管理较为混乱，历来是个老大难问题。 为了有效解决村级财务混乱状况， 修水县政府专题会议研究乡镇和村级财务管理工作， 决定自2017 年9 月起，保留经管站，把乡镇经管站的部分编制并入乡镇财政所，把“村账乡代理”职能也划归乡镇财政所， 由财政所接管村级财务会计核算工作，乡镇财政所的人员编制、经费、待遇等仍由县财政局直接统一管理。修水县在这次改革中一次性给乡镇财政所增加了36 个事业编制，大大充实了乡镇财政所的力量， 全县村集体经济组织的财务管理工作明显好转， 乡镇财政的监督职能也得到了明显加强。

为适应全省事业单位机构改革的需要，2019 年，修水县根据省委办公厅、省政府办公厅联合发布的《关于推进基层整合审批服务执法力量的贯彻落实方案》的通知（赣厅字〔2019〕40 号）文件要求对乡镇财政所进行了属地化管理改革。出台了《修水县推进乡镇整合审批服务执法力量改革实施方案》（修办字〔2019〕80 号），“按照中心下移、 力量下沉的要求，推动‘以条为主’的多头管理向‘以块为主’的乡镇综合治理转变，县直部门设在乡镇的机构原则上不再保留”。财政所作为县直部门设在乡镇的机构随着改革工作的推进予以撤销， 将人员编制统一划归乡镇政府属地管理，在乡镇政府内设立财政经济发展办公室，全面接受乡镇党委政府的领导。此外，乡镇财政人员的调动交流、职级晋升、职称评聘、评先评优等方面也纳入了乡镇政府的管理。 财政系统在此次机构改革的最大变化是乡镇财政所机构和人员编制的变化， 财政所由原来财政局管理变成属地管理， 财政管理职责并未发生改变。

三、修水县乡镇财政机构改革中存在的问题及原因分析

乡镇财政所按属地原则下放到乡镇管理后，更好地适应了乡镇财政管理新形势，在贯彻落实《预算法》及其实施条例、确保乡镇财政顺畅运行和乡镇财政干部的管理上， 确实起到了很好的促进作用。但是在运行过程中，人事关系和编制归口乡镇管理， 财政业务工作又由县财政局负责指导， 这种业务指导与人事管理的分离状态很容易导致工作上的脱节，主要表现在以下三个方面：

（一）县级财政对乡镇财政管理弱化

一是人事权的调整导致管理难度的增大。 转隶后，财经办人员归属乡镇，他们会不可避免地被纳入到了乡镇的各项中心工作中去，如驻村、值班、防火、脱贫攻坚、乡村振兴、征地拆迁、抗洪抢险等等。有的财经办干部白天与行政干部一起参与乡镇中心工作， 只能利用晚上加班做财政业务， 这使得他们难以专注于财政工作， 有时甚至县局部署的工作都无法及时完成。 当乡镇工作与财政工作发生冲突时， 财经办人员往往会优先处理乡镇政府安排的工作，毕竟现在他们是“乡镇人”，而不是“财政人”。

二是财经办人员调动难导致力量配比不平衡。财政业务对专业能力要求相对较高，存在不可替代性， 培养一个熟练的业务人员需要投入大量的时间和精力， 如果一个地方财经办干部出现空缺时， 在本乡镇短时期内基本无法解决。据调查，修水县乡镇财经办人员相对紧缺，力量较为薄弱，全县大部分乡镇财经办只有3 名工作人员， 而且财经办人员在年龄结构、 专业水平等方面的分布上也不平衡， 这必然会导致少数乡镇在管理上的不规范。转隶前，县局为了平衡各乡镇之间业务能力上的差距， 每年会根据各乡镇实际情况对人员进行调整。转隶后，有的乡镇政府认为编制在乡镇，人事管理权限也在乡镇，对县局对乡镇财经办人员的调整并不理解， 也不愿意配合，有时甚至会有牢骚，这使得县局在人员调整上会有所顾虑。再加上受到编制的限制，当某乡镇事业编满而又缺少财会人员时，其只能从本乡镇其他岗位调整非专业人员来替代，无疑又会削弱财经办的专业能力。

三是编制的变动导致了情感上的疏远。转隶后，乡镇财经办的年轻干部，特别是近两年参加工作的年轻干部， 他们自认为是乡镇招录的， 编制也在乡镇， 对县局并没有归属感，这使得老一辈财政人形成的“娘家”氛围逐渐淡化。 虽然从财政所转隶过来的那批人在感情上仍将自己视为“财政人”，但由于编制在乡镇，他们与县局的互动明显减少，以前来县局办事，有时还会到各办公室坐一坐，现在甚至有了问题也不敢向局里汇报， 能不来就尽量不来了。 这或多或少会导致财政人的向心力和凝聚力有所下降， 乡镇财经办在落实县局布置的工作上也会打折扣， 有时甚至影响到县乡财政工作的衔接。

调研组通过调查问卷的方式收集了反馈意见，从统计结果来看，几乎没有人认为乡镇机构改革财政管理得到了加强，仅有27 人认为改革前后管理情况基本保持一致， 占比17%。 却有133 人表示乡镇财政管理比以前有所弱化，这一比例高达83%。 这表明，在大多数受访者看来， 乡镇财政机构改革并未达到预期的效果，甚至出现了明显的退步。

表1 乡镇财政人员编制放到乡镇政府管理后的影响（单位：人）

表2 编制划归乡镇政府管理后乡镇财政管理成效情况（单位：人）

表3 编制划归乡镇政府管理后乡镇行政干预和资金监管风险变化（单位：人）

（二）乡镇财经办在财政监管上的乏力

近年来，在“乡财县代管”模式下，县级财政部门通过乡镇财政所对乡镇财政资金运行实施了有效的监管， 确保了资金的安全与收支的平稳。 然而，在划归乡镇属地管理后，财经办作为乡镇政府管理下的一个内设机构，其在财政监督上的独立性受到了直接影响，财政监督职能明显弱化。

调研中， 有三项问卷调查数据显得尤为突出：转隶乡镇管理后，认为乡镇财政职能发挥、 乡镇财政管理成效以及财经办在财经纪律方面把关比原来更好的，三项数据均为0；认为乡镇财政职能发挥差不多的有11 人，占比6.88%， 认为财政管理成效差不多的有12人，占比7.5%；认为在财经纪律方面把关差不多的有10 人，占比6.25%；而认为财政职能发挥更差的有149人，占比达93.13% ，认为财政管理成效更差的有148 人，占比达92.5%，认为在财经纪律方面把关差的有150 人，占比高达93.75%。 这三项调查的数据相差不大， 但是问题指向非常明确， 无论是乡镇财经办人员还是乡镇政府本身， 都一边倒地认为乡镇财政所转隶到乡镇后，财政监督管理职能明显削弱了，管理成效也更差了。

究其原因，主要有以下四个方面：

一是乡镇事务复杂，难监管。乡镇一级财力普遍较差，财政收支压力大。随着收费行为的规范，乡镇财政的增收空间越来越小，主要靠上级转移支付资金来维护正常运转， 而政策性支出呈刚性增长，收入难以保障支出。有的乡镇农村基础设施建设投入大， 乡镇负债重、欠账较多；有的乡镇政府因机关运行经费超支严重， 存在违反专项资金使用管理的现象，甚至存在擅自改变专项资金用途，截留、挤占和挪用专项资金情况； 有的乡镇发放国家补助资金时，审核不细致，存在虚报冒领现象。 调查显示，大多数人认为转隶后，乡镇政府对乡镇财政行政干预比以前要大， 乡镇财政资金监管的风险也比以前要大。 这些情况不但给乡镇财经办的监管带来难度， 也对财经办人员职业素养和业务能力也提出了严峻的考验。

二是怕得罪人，不敢管。 转隶后，随着人事权下放， 财经办成为乡镇政府的一个内设机构，财政所人员也变成了乡镇事业编人员，原来的财政所实际上成为了乡镇的“账房先生”。 原来行使监督权时有县局作后盾，底气足， 现在成为乡镇的人就不得不听乡镇指挥了。调研中，有位财经办主任向调研组反映，在转隶后不久，就有一位乡镇领导对他说，你现在总算归我管了。 从这一现象不难看出，隶属关系很大程度决定了监督效果。原来的财政所与乡镇没有隶属关系， 可以独立行使监督权，但现在是上下级关系， 监督效果就大打折扣了。 财经办人员对财政监管心存顾虑，毕竟现在人事调动、考评考核、绩效发放都由乡镇说了算。 转隶前，对有些违规的事情敢抵制， 也能抵制得住， 抵不住时还有局里为其撑腰， 现在想抵制也不敢抵了。比如，有时报账手续不全，但乡镇领导却要强行出账， 结果导致账是报出去了，却因资料不全而无法扎账。还有少数乡镇领导对财政干部坚持财经纪律和财务制度不理解，对财政收支管理的合理化建议认为是故意刁难，于是在人事调动、职级晋升、绩效考核等方面设置障碍，让财经办干部心生畏惧。

三是吃力不讨好，不愿管。 财经办的人员工作管多了，容易得罪人，不管的话，又容易出纰漏。很多财经办的干部或多或少都会有这样的心理，只要乡镇不说我“不是”，“日子”就好过，得罪了乡镇领导，“日子”就难过；财政监督管理工作吃力不讨好， 宁可去做乡镇其他工作，也不愿意做财经办的业务工作。 在邻县调研时一组数据显示，该县转隶前在财政所工作有40 人， 转隶后现在还留在财经办做业务工作的只剩下7 人，绝大部分已经主动或被动调整到乡镇其他岗位了。

四是职能分散，没精力管。 转隶后，把人员编制划转到乡镇，有效地为乡镇解决了人员紧缺的问题，很多乡镇立马调整分工，驻村、乡村振兴、征地拆迁、殡葬改革、环境整治等中心工作都要求财经办干部参与，客观上分散了财经办干部的精力。 目前乡镇财政管理越来越精细，业务专业化要求越来越高，知识更新也越来越快， 财经办人员既要做好乡镇的中心工作，又要履行好乡镇财政资金的核算、财政预算资金绩效等监督管理工作，难度非常大。 有的乡镇领导甚至在乡镇大会上明确要求，财经办干部可以白天做乡镇的中心工作，晚上做财政业务工作， 这让财经办干部感到身心疲惫，无所适从。

调查问卷显示，乡镇财政所划归乡镇政府管理后，有84 人有驻村工作任务，占比52.5%，有40 人有其他乡镇政府工作，占比25%，未从事驻村和其他工作的只有36 人，仅占22.5%。

表4 编制划归乡镇政府管理后的业务变化（单位：人）

（三）乡镇财政干部队伍不稳定

转隶前， 乡镇财政所编制由县局统一管理， 每年都有一定比例人数进行跨乡镇交流，转隶后，财经办人员的调动便没有了一个主动协调的机构进行管理，如果县局不对财经办人员进行调整， 那么他们要实行跨乡镇交流，难度就非常大。 经过调查走访，财经办干部普遍反映事业上出路少，期望小，加上编制限制，绝大部分乡镇财经办干部特别是年龄偏大的只能在乡镇干一辈子，没有了原来编制在县局管理的那种归属感， 思想上产生了进城无望、晋升无路、奋斗无力、前途渺茫的悲观情绪。 年轻干部则一门心思报考公务员或参加事业单位选调考试， 导致乡镇财政干部争相改行外调，年轻专业人才特别是有职称、学历高的优秀专业技术人才流失严重。 转隶前5 年（2014—2018 年），从乡镇财政所调到外单位共计5 人，转隶后5 年（2019—2023 年），从乡镇财政所调到外单位的共计73 人。 虽然乡镇每年招录10名左右“三支一扶”及事业编干部充实到财经办，但远远解决不了人才流失产生人员空缺问题。 这次调研中有150 人认为乡镇财政队伍不稳定、流失严重，占调查问卷人数的93.75%。有149 人希望有一个机制来保障他们能在全县乡镇范围内能正常交流。乡镇镇财财政人才的流失， 客观上加重了留守在岗人员工作负担，对乡政干部队伍的稳定和工作的开展也会产生较大的负面影响。在目前县直单位对财务人员需求比较大的前提下， 财经办俨然成为了一个财务人员的培训基地， 参加工作几年的年轻干部业务刚刚上手， 就有可能被县直机关单位“挖”走，乡镇不得不重新招录新的财经办人员， 新招录人员刚刚成为财政业务“熟手”，可能又会被“挖”走。 表面上财经办人员一直有调动的机会， 但等到县直单位财务人员相对饱和而对财务人员不再需求时，财经办人员的调动又会成为一潭死水。

表5 编制划归乡镇政府管理后乡镇财政人员稳定情况（单位：人）

四、对策和建议

（一）进一步创新乡镇财政管理模式

根据《中华人民共和国预算法》第三条规定“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算”。 在乡镇收支矛盾突出，乡镇财政运行不规范、 正常公共服务支出难以保障的背景下，修水县采取“乡财县代管”的财政财务监管模式， 乡镇财政所作为县级财政部门的派出机构，发挥着对乡镇政府“聚财用财”进行“外部”监督的重要作用，虽然一定程度上会影响乡镇政府财政收支的积极性， 但是县级政府对乡镇预算执行过程的监管得到了大大加强。 如果在“乡财县代管”的模式下，把乡镇财政所硬性划归乡镇实行属地管理， 乡镇财政所在财务收支监督上的独立性将会受到影响，监督职能也有可能弱化，这样反而不利于乡镇财政资金规范管理和风险防范。 在“乡财县代管”向“一级政府、一级预算”转变的过程中， 可以考虑对乡镇财政实行双重管理模式。 即编制统一划归乡镇，日常工作以乡镇管理为主， 业务工作由县级财政指导， 人员调整、资金保障、考评考核也由县财政管理。 待条件成熟后， 再把乡镇财政人员的人权、事权、经费保障全部下放乡镇，这样可以实现乡镇财政人员由“县管”到“乡管”的平稳过渡。本次调研中，有152 人认为乡镇财政干部编制和待遇应由乡镇和县财政局共同协调安排，占调查总人数的95%。 这一结果表明，就连乡镇也不希望财政所完全划归乡镇管理，一方面增加了乡镇的经济负担，另一方面说明乡镇政府也看到了乡镇财政财务监督的弱化导致财政资金管理安全和风险加剧的问题。

（二）打通人员调动和职级晋升渠道

建议乡镇财经办的编制单独核定，与其他事业人员分开。 在乡镇《三定方案》核定的事业编制总额内，单独核定乡镇财经办的编制， 以保持财经办编制的相对独立性。全县财经办人员的调动要根据财政监督的实际需要和财政业务的独立性，由县财政局征求乡镇党委政府意见，报县委编办、县人社局按程序审核同意后办理调动手续。 由财政局主导财经办人员的调动， 既可以有效解决财政人员在全县的合理分配问题， 也可以约束乡镇将非专业人员充实到财经办， 有利于乡镇财经办人员跨乡镇交流。 如果乡镇财经办人员编制具有相对独立性， 他们的职级晋升可由人社局“打包”管理，全县财经办人员按一定比例设置管理岗和专技岗，所有财经办人员的聘岗可在全县范围内统一调配，财经办人员在乡镇的调动也就不再受岗位设置的约束，只要本乡镇财经办有余编， 在管理岗或专技岗总数不超比率的情况下， 就可以实现人员的跨乡镇流动。财经办人员的流动如能实现“闭环”管理，就能有效解决人员调动和职级晋升的难题。

（三）进一步加强县级财政管理职能

上级财政部门应加强指导调度，省市财政部门不能简单要求县级财政部门把财政所划归乡镇政府管理， 要建立健全相关管理制度，指导县级层面加快机构职能融合步伐，缩短改革“磨合期”。 督促县乡两级加强乡镇财政管理，提升服务能力和水平，并加大转移支付支持力度。 县级财政部门要切实担负起本地区乡镇财政工作的监督指导、 绩效考核的主体责任。 在坚持“乡财县代管”的前提下，进一步完善机构改革后乡镇财政配套运行机制，建立健全由县财政局主导的对乡镇财政工作的监督考核机制， 确保各项财政政策在乡镇落到实处。 要继续加大县级财政监管力度，事业单位机构改革后，很多市县取消了乡镇财政管理局，甚至连乡财科、乡财股也取消了，这样对乡镇财政的监管便少了一个具体抓总的机构。 建议不仅要在市级层面继续保留乡财科、县级层面继续保留乡财股，还要进一步充实乡财科、乡财股的专业技术人员力量， 加大对乡镇财政监督管理工作力度，加强对乡镇财政财务巡查工作的指导。 定期或不定期开展乡镇财政会计业务监管巡回检查，做到发现问题及时处理，立即整改到位，把问题消灭在萌芽状态。

（四）进一步明确乡镇财政财务职能

新形势下对乡镇财政财务工作提出了新的要求， 财经办的职能远远不只是会计核算的职能， 要将会计核算与财政财务监督管理有机结合起来，将工作重心向财政预算、资金绩效、财源培植等重要监督管理职能转移。 乡镇政府应加强对财政工作的领导， 不能把财政所的转隶简单理解为人员编制的下划，而是要充分认识到乡镇财政是履行政府职能的重要基础，担负着巩固基层政权建设、提供基本公共服务、落实强农惠农政策、实施乡村振兴战略的重要职能， 因此在统筹安排本乡镇财经办人员时， 要充分考虑乡镇财政的工作特点和专业需要，确保财经办人员相对固定、工作衔接严密顺畅、资金运转平稳有序、资金管理安全有效。 要结合财政工作实际，按照审核、会计和出纳岗位分设的原则和稳定、专职专业的要求，合理定岗定责，配齐配强与乡镇财政职能相适应的人员力量， 要充分考虑乡镇财政资金安全责任重大、 业务信息系统多以及服务对象广、资金收付程序严格等特点，除临时性的乡镇重点中心工作外， 尽可能不安排乡镇财政业务人员从事与乡镇财政业务无关的其他工作。

（五）进一步加强乡镇财政队伍建设

要切实提高乡镇财政干部的能力素质，加强乡镇财政干部的日常监督管理， 充分发挥全面从严治党对乡镇财政工作的引领作用。 要加大乡镇财政干部培训力度，省、市、县应适时开展对乡镇财政干部的业务培训，结合当前乡镇财政工作和乡镇财政发展的实际，进行有针对性的短、平、快的业务培训，培训教育面力求达到90%以上， 切实提高乡镇财政财务分管领导和财经办工作人员的整体业务素质。 要建立乡镇财政干部的轮岗交流机制。 实行轮岗交流既是风险防控的需要，也是稳定乡镇财政队伍的一项重要举措。 根据问卷调查， 认为财经办人员跨乡镇轮岗交流很有必要的有133 人，占比达83%。 建议对在基层乡镇财政工作满五年以上的， 可根据工作需要实行跨乡镇轮岗交流。 同时，建立激励机制，在有编的情况下，每年通过考试，让业务能力强的基层年轻干部有机会选调到局机关工作，让乡镇财经办干部能看到希望，安心乡镇财政财务工作。 ■