资源配置、国家治理与中国式财政现代化

●焦建国 赵 亮 竹志奇

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。 中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。

财政是国家治理的基础和重要支柱。 科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用， 市场决定资源配置是市场经济的一般规律， 必须从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，必须建立现代财政制度。

根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的二十大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的部署和论述，本文提出“从资源配置、 国家治理到中国式财政现代化”的分析框架（见图1），研究中国式财政现代化的核心议题。

图1 中国式财政现代化分析框架

现代化是资源配置方式的现代化， 发达的市场经济是现代化不可逾越的鸿沟。 现代化是国家治理体系和治理能力现代化。 现代财政就是公共财政，财政现代化就是财政公共化①，与经济现代化、政治现代化、社会现代化相互成就，既是目标，也是手段； 中国式财政现代化的深刻基础在于中国特色财政制度， 核心是“双元结构财政”的公共化实现②。

一、重新认识财政：政府以公共权力进行的资源配置

（一）资源配置方式及其背后的支配力量

物质资料的生产是人类社会存在和发展的基础。 人类社会最基础的活动无疑是经济活动。 现代经济学表述为配置稀缺资源以满足生存和发展的需要。

“新混合经济”理论认为，现代经济是以私营企业为主体的私人部门、以公共企业为主体的政府部门和以家庭与自愿者组织为主体的社会部门的混合，相应的是市场配置资源、政府配置资源和共同体配置资源三种资源配置方式。

历史地看， 人类社会产生和发展初期的原始共同体蕴含着经济、政治、社会三个子系统的胚芽。 社会演进过程中，家庭、私有制和国家逐渐产生，一是出现了商品交换，近现代以后市场经济成为占统治地位的资源配置方式，经济系统“独立”出来；二是产生公共权力，形成日益完善的统治机构，政治系统“独立” 出来， 政治系统也要配置一部分社会资源；三是家庭（以及家庭之间、社会成员之间）等共同体配置资源一直延续至今。 经济、政治、社会成为相对独立的三个领域③。

三个领域的资源配置方式或经济活动都是由包括自我利益在内的混合动机驱动的，但它们的功能、 机制以及背后的支配力量是不同的。

1.共同体配置资源：家庭组织、熟人网络与生人网络

（1）家庭作为社会的细胞，是最基本的共同体。 家庭有三个基本功能：一是家庭“生产人”，即劳动力的生产和再生产，在很大程度上决定了人的潜在生产力。 二是家庭生产物质产品和服务，在自然经济时代几乎是全部，即使在现代市场经济中也占有很大比重。 三是家庭用现金或实物形式分配收入， 现代社会由家庭提供给家庭成员的收入高达家庭成员总收入的30%。 家庭为主体的资源配置基于血缘关系的连续性， 带有强烈的利他主义情感。 加里·贝克尔认为，只要家庭总福利增加， 宁愿以自己福利的减少换取其他家庭成员福利的增加。

（2）熟人网络形成的共同体。 家庭以外以血缘、地缘、友情为媒介的亲族、社区、朋友等形成的人际关系。 在中国， 礼尚往来尤其盛行。 即以今天的情况看，中小城市、县城以及广大的农村，“随礼”仍然是一项不小的开支，节假日比较集中。

（3）范围更大、“松散”的生人网络组成的共同体。 生人之间的经济活动表现为慈善捐赠，包括个人之间的零散的“施舍”、遇自然灾害时的集中救助、第三方组织的日常捐赠等，现在也称之为“第三次分配”。 发达国家慈善捐赠已成为一项重要的资源配置方式， 美国慈善捐赠的总量大约占GDP 的2%。

社会部门的资源配置基于情感纽带联结起来的共同体生活中的人际关系， 机制是习俗惯例，背后的支配力量是道德、情感或信仰。不管是在自然经济时代还是现代无不如此，现代社会慈善捐赠是文明进步的一种标志。

2.市场配置资源：交换与价格机制。 产品交换也是非常古老的范畴。 马克思说最初的商品交换发生在原始公社的尽头。 经过几千年的缓慢发展，市场社会逐渐形成，成为占主导地位的资源配置方式。 在这个过程中，要素市场发育成熟起来， 期间一个重要的游戏规则是产权的设定。 资源配置的基础发生了根本变化， 市场价格机制成为资源配置的基本手段，谁拥有生产要素（土地、劳动力等）谁就成为资源配置的支配力量。 现代混合经济中，私人部门所生产的全部商品和服务占50%左右， 如果不算家庭生产的话， 这个比重约为70%。 因此，私人部门是混合经济中最大的生产部门或主要的生产方式， 它对于混合经济的效率至关重要。

市场配置资源的机制是竞争和价格，“资源跟着价格走”，背后的支配力量是财产权利，更具体地说是私人产权。 市场竞争网络，一方面提供内在协调机制，形成市场秩序；另一方面刺激技术和生产能力进步。

3.政治（政府）配置资源：强制与命令。 以命令配置资源也很古老。 家庭、私有制、国家产生过程中，权威力量逐步形成，即合法的暴力——公共权力——国家机器。 陌生人之间、共同体之间缺乏自发性的合作， 需要以暴力为背景的强制力。 以暴力为背景的支配与被支配关系形成后，形成新的资源配置方式，即财政活动。 一方面公共权力产生，需要税收供养统治机构； 另一方面公共权力配置资源能够集中力量办大事，金字塔、长城、都江堰等都是“杰作”。 命令有两种形式：一个是温和的民主政治程序下的命令， 一个是专制政治程序之下的命令。 但机制是一样的，必须执行。

现代混合经济中， 政府配置资源主要是通过税收强制性地筹集资金提供公共物品，或通过构建公共企业提供生产。 公共企业，一些是为了实现社会目标或公共利益， 不按照市场规律运作或部分地按照市场规律运作；另一些是为了利润，按照市场规律运作。 迄今为止， 尽管发达国家政府配置资源的规模越来越大， 但为了利润按照市场规律运作的公共企业却很少。 中国是以公有制为主体的经济体，国有企业占主导地位，公有制经济基于公有产权（公共财产权利）。

政府配置资源的机制是强制和命令，背后的支配力量是公共权力。 值得一提的是，公共权力是合法暴力，还有一种暴力是非法暴力。 非法暴力也配置一部分社会资源，形成黑色经济，任何时候都是合法权力打击的对象。

（二）财政是政府以公共权力进行的资源配置

从资源配置的系统结构出发认识、 定义财政，财政是“政府以公共权力进行的资源配置”，与“家庭等共同体以道德情感配置资源”“市场以财产权利配置资源”相并列、相区别，最重要的意义是强调“公共权力”作为资源配置的支配力量这个本质属性， 概括财政的经济、政治、社会综合属性，理解“财政是国家治理的基础和重要支柱”。 需要强调这样几点：

1.财政活动的主体是政府。 政府与国家是两个不同的概念。 国家是三个要素——土地、人民和政府结构而成的系统，政府只是国家的一个构成要素。 政府首先是政治主体，但不否认它是经济主体，因为政府也配置资源。 抽象地分析，政府可分为专制政府、民主政府两极，现代政治的发展就是民主逐渐增长的过程，现在世界上几乎所有的国家都冠以“民主”之名号。

2.财政活动的支配力量是公共权力，公共权力支配财产权利。公共权力可以配置私人财产。 “权力”与“权利”是财政的核心问题。 马克思说：“在我们面前有两种权力：一种是财产权利，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力。 ‘权力也统治着财产。 ’这就是说，财产的手中并没有政治权力，甚至政治权力还通过如任意征税、没收、特权、官僚制度加于工商业的干扰等办法来捉弄财产。”④财政活动的特征是强制的单方面转移， 不是等价交换。 这是财政与市场配置资源的区别。

3. 财政追求的是统治者认为的“公共利益”，不是私人利益。财政的出发点是秩序和稳定，效率在其次。 马克思、恩格斯认为，社会产生着它所不能缺少的某些共同职能。被指定去执行这种职能的人，就形成社会内部分工的一个新部门。于是就出现了国家⑤。国家的本质特征是和人民大众分离的公共权力⑥。 为了维持这种公共权力， 就需要公民缴纳费用——捐税⑦。 赋税是政府机器的经济基础⑧，之所以它能成为这个基础，只是因为财政是现存统治制度支柱的利益⑨。

4.财政活动的机制是政治程序，不是价格机制。 所谓“以财行政，以政治财”。 民主政治体制下，经过人民的同意取其钱用其钱，就是民主财政；在非民主政治体制下，不经过人民的同意取其钱用其钱，就是专制财政。

需要强调的是， 财政即政府以公共权力配置资源，其活动范围不只是在政治领域，而是包括政治、经济、社会三个领域在内的整个社会系统。 （1）政府通过财政（税收）在经济领域提取资源，以维持自身的运转，履行公共管理职能。 （2） 政府为经济领域提供产权保护、基础设施等公共物品，维护经济稳定，支持产业发展，以获得资源支持。 （3）政府通过财政为社会领域提供人身及财产保护、 义务教育、社会保障等伦理性公共服务，维护社会秩序，获取社会体系的支持，确立自身的合法性。 财政是连接经济、政治、社会三个领域的媒介， 所以才是国家治理的基础和重要支柱（见下页图2）。

图2 财政是连接政治、经济、社会三个领域的媒介

二、 作为“国家治理的基础和重要支柱”的财政治理结构

历史源头上看，社会系统结构是由资源配置这个“最简单”的活动逐步衍生、分化而来的。 以三种资源配置方式为基础，近现代以来的整个社会系统可以分为经济、政治、社会三个领域，或者说，整个社会系统由经济、政治、社会三个领域构成，三个领域形成三种不同的治理机制。

治理机制包括激励机制和约束机制两个方面：一方面，个人自由自主行使权利，实现个人意志，是激励机制；另一方面，个人选择也都受到相应的约束，不能恣意妄为，是为约束机制，即“能做什么，不能做什么”。 每个治理结构聚合着个人选择，将这些选择协调为既定的秩序，反过来这种秩序约束个人的未来选择。 因此每个领域都包含着“解放”和“压制”两种潜能，都具有各自独特的功能和缺陷。

（一）经济、政治、社会三个领域都内含着自己的治理结构和治理机制

1.经济领域的治理结构是市场。 核心要素是财产， 以财产为基础形成市场性的人际关系，是“赢利”“赚钱”的范畴，以竞争机制运作。市场由以财产权利为基础的个人选择形成竞争秩序，通过价格机制配置资源，追求效率。市场提供广泛的个人自由，促进个性发展，把蛋糕做大。 市场秩序的约束机制来自于预算，经济能力限定个人和企业选择。 另一方面，市场也有明显的缺陷，包括不能提供充分的公共物品、不稳定等等，重要的是极端的“经济人”倾向会削弱政治秩序和社会秩序。

2.政治领域的治理结构是政府组织。 核心要素是权力，以权力为基础形成强制性的人际关系，通过支配与被支配统治社会。 政府组织以公共权力为基础形成强制秩序。 传统政治是以皇权（王权）为“龙头”形成个人或少数人垄断的专制秩序，现代政治通过代议制使个人价值观和偏好形成集体偏好，形成能够表达民主共识的法治秩序，追求公正。 政治秩序通过国家强制性权威支持的法律，限制个人选择。 政府作为国家代理人和社会管理机构，职能包括保护个人权利、纠正市场失效等。 政府也存在明显缺陷， 包括容易受有势力的私人利益操纵、缺乏效率和责任机制、滥用公共权威等等，这些问题会侵蚀经济秩序和社会秩序。

3.社会领域的治理结构分散于各种共同体之中。 核心要素是道德，以道德为基础形成生活共同体，以情感为纽带、无偿劳动来维持，有利于社会稳定。 共同体有各种形式，如家庭、地域、行业、宗教等，国家也是一个共同体，其中家庭及其扩展而成的亲族是最基本、 最普遍的，是个人赖以生存和发展、社会生活赖以维持的基本单元。家庭最基本的功能是通过无偿劳动提供社会生产的两个基本要素之一——劳动力。 共同体将个人整合到较大的社会单位之中， 将个人行为纳入它们认可的文化习俗，通过家庭教养、学校教育、文化仪式和节日庆典等制度安排实施这些习俗，使个人形成身份感和归属感，对青少年人格、价值观的形成发展具有重要影响，甚至决定一个社会的长期发展。 共同体减少了社会成员之间发生冲突的可能性，但共同体生活也具有几个缺陷：共同体之间可能因价值观、 利益等问题引发冲突；共同体可能因循传统压制创造性、创新动力和发展空间；共同体可能是不民主的，在没有正式约束的情况下行使权力；共同体缺乏对生存环境的控制力，容易受经济和政治力量的冲击和破坏。

（二）经济、政治、社会三个治理机制的关系：界限与平衡

经济、政治、社会三种治理基础不同，机制不同，功能不同，目标不同，各有利弊，既相对独立，又相互作用。 相互作用有两种可能，一种是破坏性的，互相拆台，弊害叠加；一种是支持性的，取长补短，趋利避害。相互支持需要两种机制：一个是限制某种结构功能缺陷的约束机制， 一个是强化其他结构功能优势的激励机制。

无论是市场、政府还是社会，都需要约束机制限制自我扩张的贪婪、追求权力和损人利己的机会主义行为，都需要激励机制促进有利于个人正当利益和社会利益的增加和实现。

1.市场对政府、共同体的限制或支持。市场可以促进资源流出配置效率低下的政府垄断管制范围，促进个人财富增加，增强民众对个人权利的信心和行使，进而限制政府；另一方面，市场可以提高效率，增加税收，提高政府的社会协调能力，提高生活水平，增加公众对政府的满意程度，从而增强政府地位。

市场可以促进资源流出经济空间比较狭隘的共同体， 为个人提供更多的选择机会，鼓励自主、自力行为，从而限制共同体。 另一方面，市场提供就业机会和企业家精神，通过专业化分工和交换，创造个人之间在经济上的相互依存关系， 提高共同体的经济能力， 稳定共同体秩序。

2.政府对市场、共同体的限制或支持。政府可以制定颁布法律、规划、指令或禁令，干预某些市场交易、企业行为和产业结构，运用宏观政策工具控制经济活动水平， 从而限制市场。另一方面， 政府可以通过界定和保护产权、强制执行契约、提供经济基础设施来增强市场的功能。

政府可以制定法律、政令，鼓励或禁止某些惯常行为和文化风俗，如强制推行教学计划和教育标准、 保护个人自由及其财产权利，进而限制共同体。 另一方面，政府可以作为整体和共同目标， 提供道路、 学校等公共物品，管制、限制企业力量侵入市场牟利，从而增强共同体福利。

3.共同体对市场、政府的限制或支持。共同体可以通过舆论压力或有组织的集体行动抵制某些违背共同规范、损害共同利益的经济活动，影响和塑造经济伦理和市场价值观，从而限制市场。 另一方面，共同体可以通过道德力量减少共同体成员逃避责任、欺诈、损人利己等机会主义行为，创造减少雇员流动、缓解冲突、降低诉讼等职业忠诚和信任的氛围，从而对市场活动提供一种社会“补偿”。

共同体可以通过日常言行、 网络活动、志愿者行动，影响其成员的公民意识、政治态度和参政议政行为，从而限制政府。 另一方面，共同体也能够通过减少犯罪、 集体意识熏陶、引导人们尊重法律和权威，增强政府的力量。

表1 经济治理、政治治理、社会治理与财政治理机制

（三）财政治理是统筹经济治理、政治治理和社会治理的中枢

一个健康的社会要求同时具备这三个相互支持的制度基础。 三个治理结构“势均力敌”才能够协同发挥作用。 任何一种治理结构过于强大，其他两种结构就会失效；任何一种结构弱化，另外“两条腿”无论如何摆布，都难以实现稳定。

一方面，三个治理结构自身各有一套机制发挥作用。 在经济领域，个人作为“经济人”，根据个人利益计算选择行动；在政治领域，个人作为公民，为接受、适应或追求一定的统治秩序和公共管理规范采取行动； 在社会领域，个人作为共同体成员通过与他人的角色关系界定获得生存环境和价值观。 三个领域中的任何一种行为方式无法施展实现， 社会就会失序、不稳定。

另一方面，三个治理结构之间有一个媒介机制，统筹它们之间的联系，平衡他们之间的作用，这个机制就是财政。 “财政是国家治理的基础和重要支柱”，根基即在于此。

为此，财政本身需要一个治理结构。 财政活动主体是政府，但财政活动不局限于政治领域，而是覆盖整个社会系统，将经济领域、政治领域和社会领域连接起来。 从范围上讲，财政治理是整合了经济治理、政治治理、社会治理的综合结构；从地位和功能上讲，财政治理是统筹经济治理、政治治理和社会治理的中枢和“抓手”。

财政治理的目标不是单一的。财政治理追求的目标是“经济效率+政治公正+社会稳定”。也就是，把蛋糕做大、切好，贫富差距控制在社会可接受的限度内。

财政治理的基础也不是单一的，是财产权利、公共权力和伦理道德相互支撑的框架。 界定清晰、保护有力、可自由行使的财产权利是实现经济效率的前提；配置资源的公共权力要公开透明，行使有据，约束有力，可追查问责，才可能实现公正的目标；社会成员对于财政分配格局的接受态度、 能否达成共识或共容，比如对贫富差距、 权力寻租腐败等的容忍程度，直接关系到社会稳定。

财政治理机制是政府预算。预算的基本问题是，究竟以什么为依据，决定将一笔资源分配给A，而不是B？ 或者说，一笔钱为什么干这个事，不干那个事？ 为什么花到这，不花到那？强调公平的预算决策者可能主张配置到能够促进社会公平的项目，信奉自由竞争的预算决策者则会质疑甚至反对。这样的决策是如何做出的？ 是通过预算机制解决的。

形式上看，预算是年度或跨年度的财政收支计划，但它不仅仅是计划，而是一个赋予法律效力的文件。 经济上看，预算是资源配置机制；政治上看，预算是复杂的政治博弈，是公共选择机制。 预算编制是公共利益的发现过程，审批是公共利益的确认过程，实施和执行是公共利益的实现过程。 从管理角度看，预算是一套监督机制，既包括行政内部监督，也包括外部立法监督和社会监督。预算机制解决总额控制、配置效率、管理效率和财政问责等几个问题。

构造政府预算机制的深刻原因在于：具有独立财产权利的纳税人担负着政府的财政供应，就必然要求控制财政，保证政府收支不偏离纳税人利益，保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。财政是政府花纳税人的钱为纳税人办事，成本和效用都是外在的。 如果没有足够的法律约束，政府官员就可能花钱不负责任，不用于公众利益，挥霍滥用，甚至腐化贪污，揣进个人腰包。

三、中国式财政现代化：制度基础与道路选择

（一）现代化与财政现代化

现代化是一个历史过程，成为具有“现代特征”的发展过程；是一种发展状态，具有“现代特征”的发展状态（通常指世界先进水平）；是一个社会目标，追求达到最新的、最先进的和最发达的目标。 “现代特征” 指大约公元1500 年以来出现的新特点和新变化，“现代化”只有时间上限，没有时间下限，没有领域限制。但从观察、研究的需要出发，常把现代化视为是一个结构系统， 按领域可分为经济现代化、政治现代化、社会现代化（可包括个人现代化、文化现代化等）。不同领域现代化具有不同的特征。

无论是现代化系统，还是构成系统的不同领域，都可按层次划分，包括思想理论现代化、制度现代化、政策现代化、管理现代化等。从制度层面看，经济制度现代化即是市场经济体制的确立。 政治制度现代化主要体现为：一是建立代议制机构的最高权威；二是建立健全法律体系，用法律规范国家机关的活动，克服王权以权代法； 三是建立现代高效的国家机关，使国家机器的职能适应现代经济发展的需要。社会现代化是现代社会的形成、发展、转型的复合过程，是社会要素的创新、选择、传播和退出交互进行的复合过程， 包括农业社会向工业社会、知识社会的转变，农村社会向城市社会的转变，家族社会向福利社会的转变，物质社会向生态社会的转变等。

经济制度现代化、政治制度现代化、社会制度现代化是一个同时进行的过程， 财政制度是现代化的核心要素。一方面，财政现代化推动整体现代化；另一方面，整体现代化成就财政现代化。 财政既是经济基础，又是上层建筑。 财政现代化兼备经济现代化、政治现代化、社会现代化的内涵和特征。 那么，到底什么是财政现代化？财政现代化就是财政公共化， 公共财政就是现代财政。 财政现代化是“私产国家——税收国家——预算国家” 的演变过程； 从职能上说是“统治职能——社会公正+经济效率” 职能的演变；从制度上说是“单向强制——双向强制”，即民主、法治。财政现代化的表征是现代政府预算的建立， 政府预算是现代财政配置资源的公共选择机制，是现代财政的治理机制，核心要义是民主、法治，具体包括规则性、透明度、问责制、法治化、回应性五个基本要素。

（二）中国特色财政：事实特征与制度基础

1.中国财政收支的“四本账”及其结构。《中华人民共和国预算法（2014 年修正）》第五条规定，“预算包括一般公共预算、 政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。中国的财政体系以四张财政收支决算表（“四本账”）为框架。

（1）一般公共预算。 以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面。 2023 年税收占一般公共预算收入约84%。

（2）政府性基金预算。 依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集资金，专项用于特定公共事业发展。中央财政政府性基金有20 项左右。地方政府性基金种类多，以国有土地使用权出让收入为主体，与土地制度紧密相关，也包括专项债务。

（3）国有资本经营预算。 国有资本收益上缴财政，财政作支出安排。

（4）社会保险基金预算。 对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险。 主要收入是当年的社会缴款。 一般不用于平衡一般公共预算。

从组成结构上看（以预算收入为例），全部政府收入=一般公共预算（税收+非税）+政府性基金+国有资本上缴+社会保险基金。 2023 年“四本账” 的比重是57.65%、18.80%、1.79%和21.75%。 其中，税收占全部政府收入比重一半左右，2023 年是48.17%，不到一半，或者说，在全部政府收入中非税收入占一半以上。

从数量层次上看，小口径、中口径、全口径三个口径的税收负担即税收占GDP 比重14.37%、一般公共预算占GDP 比重17.19%、全部政府收入占GDP 比重29.82%。 三个口径的税收负担反映政府收入途径和汲取能力。 “小口径”反映的是“纯粹”的税收负担，看似很“轻”；“中口径”用得较多，特别是地方政府常用一般公共预算来衡量财政能力；“全口径”能够全面真实地反映宏观税负。

2.“四本账”的性质和相关问题。财政“四本账”的框架结构，归根结底是由中国特色社会主义基本经济制度决定的。 在宪法层面，《中华人民共和国宪法（2018 年修正）》第六条至第十八条对基本经济制度作了明确规定。 中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，在社会主义初级阶段坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源以及城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地包括宅基地和自留地、自留山等属于集体所有；国有经济即全民所有制经济是国民经济中的主导力量；国家实行社会主义市场经济。

公有制、国有经济、市场经济，决定了财政“四本账”的性质和中国特色，具体地说最大的特色是国有企业。 从资源配置和国家治理的角度分析，“四本账”性质不同，反映的问题也不同。

（1）一般公共预算。 一般公共预算以税收为主体，税收是以公共权力汲取资源。 虽然在一般公共预算中税收在80%以上，但在整个政府收入中是50%左右，近几年不到50%；税收占GDP 比重不到20%。 这两个比重是高还是低，应如何判断？

（2）政府性基金预算。 政府基金本该是专收专用的，但政府基金中尤其是地方政府基金中占80%左右的土地使用权出让收入并不是专收专用的，这些年地方政府“人吃马喂”、日常运行基本上靠土地使用权出让收入。所以土地使用权出让收入并不符合“基金”的性质，为什么计入此账？

本源上，土地使用权出让收入是公共产权收益，是政府代表全民行使所有者权利收取的租金（即地租）。 所谓“土地财政”，细究起来包括四个部分：一是“税地”，以土地作为课税对象对土地征税，如耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等。二是“租地”，土地所有者出让一定期限的使用权、收取地租，即现在的“土地使用权出让收入”。不论时间长短，哪怕是70年或更长的时间，归根结底还是出租土地。 三是“卖地”，是土地所有权的转移。 公有土地（不管是国家所有，还是集体所有）理论上所有权是不能交易的，能交易的只能是使用权。 因此我国现阶段实际上是不存在“卖地”的。 四是“质地”，即把土地作为质押（抵押）物从事借贷活动，取得借款收入。 这些年的地方债多是地方政府以土地作抵押从银行借款取得的，土地抵押“支持”了地方债膨胀。 所以，习以为常的所谓“卖地”“土地财政”，不仅不严谨，重要的是混淆了政府通过土地获取收入的性质。

表2 2015—2023 年财政收入结构（绝对数）（单位：亿元）

表3 2015—2023 年财政收入结构（比例）（单位：%）

（3）国有资本经营预算。 生产资料公有制，国有经济是国民经济中的主导力量，国有企业定位为“推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”，那么，政府凭借所有权经营国有资本取得的收益，理应是政府收入的主要来源。 2015 年设立“四本账”以来，国有资本经营预算占全部政府收入的1%多一点， 这几年有所增加，但还没有到2%，这个比重是高了还是低了？

（4）社会保险基金预算。 社会保险基金既不像税收，进入国库所有权就完全转移，也不像国有财产的所有权收益或经营收入，实质是“强制性储蓄”。作为代管方的政府职能部门和作为缴款方的储蓄者都不能单独决定如何使用。缴款和用款基于强制性契约，双方是“契约关系”，也是“委托——代理”关系。从现行的制度设计和运行看，城乡之间、区域之间、行业之间缴费和待遇差距甚大；更由于“转轨”的原因，“基金积累制”与“现收现付制”并存，有失公平。近年来，医疗保险“骗保”成为监管难题。多年来一直探讨“社保费”改“社保税”，有无必要，有何利弊，是改革的“深水区”。

从系统结构来看，“四本账”之间的划分标准、 类款项之间的层次划分都还不够清晰，不利于资源配置决策，影响治理效能。

（三）中国式财政现代化：目标与道路

按照深化财税体制改革总体方案的要求，目标是建立现代财政制度，健全有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度。具体在三个方面：（1）财政关系：权责清晰、财力协调、区域均衡；（2）税收制度：税法统一、税负公平、调节有度；（3）预算制度：规范透明、标准科学、约束有力。这是一个“目标描述”，但只有目标是远远不够的， 重要的是如何走向目标，从“此岸到彼岸”。

作为目标和状态， 现代化具有共同的特征；作为过程和道路，现代化可以有不同的选择。 中国式现代化，是基于中国国情的社会主义现代化；中国式财政现代化，是基于中国特色财政制度基础的现代化，中国式财政现代化要解决的关键问题是，财政现代化的中国道路怎么走。

1.从方法论角度看要解决的几个层次问题

（1）思想理论现代化。 重新认识、深入研究财政尤其是中国财政是什么、干什么、怎么干。财政是政府以公共权力配置资源，中国财政的特殊性在于公共权力和公共财产权利是结合在一起的，是“双元结构财政”；财政的经济职能强大，除了所有国家财政的“共性职能”，还要经营、管理体量巨大的国有企业。 这种特殊性决定了“怎么干”的问题，需要探索。

（2）制度现代化。 按照现代化的“表征”衡量，我国还是一个“产权国家”，而且是“公有产权”， 在此基础上如何进一步完善预算制度是个关键问题。 包括优化预算结构框架，厘清几本账的界限，按照公共权力、财产权利、个人缴款的标准区分预算收入，按照公务行政、资本经营、社会事业的界限区分预算支出，拎清几本账之间的勾稽关系。 建议单独设立事业预算、债务预算。

（3）政策（职能）现代化。 主要是财政功能定位，干能够促进整体现代化的事。

（4）管理现代化。 即管理到治理的转变，核心是民主、法治、公开透明，提高预算能力。 现在好多地方政府公开的只是“一般公共预算”一本账，不是全部政府预算。

2.从资源配置和国家治理的内涵看急需解决的问题

（1）经济问题。 核心是市场效率，把蛋糕做大。 关键是国有企业与民营企业的关系。 如何权衡公共部门与私人部门间的资源配置、公共部门内部的资源最佳配置问题。 “两个毫不动摇”，基本经济制度必须长期坚持。 民营经济贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量， 是市场效率的源泉。

（2）社会问题。 核心是贫富差距与共同富裕。 社会现代化的一个重要特征是家族社会转向福利社会。 从资源配置看，家庭是劳动力的生产者， 家庭福利不足已经影响到生育率；养老保障“三六九等”，不公平问题仍然存在；医疗是患者家庭的巨大风险， 应该积极探索“全民免费医疗”。

（3）政治问题。 核心是切好蛋糕，制止腐败。 腐败是以公共权力谋求私利，在一定意义上可以说， 所有的腐败都可以归结为财政腐败。 从财政治理看，公共权力介入市场形成贿赂性腐败，设租寻租最为典型；公共权力与财产权利不分形成经营性腐败，国有企业的职务消费最为典型；公共权力侵蚀社会形成道德性腐败，严重影响“三次分配”。 “把权力关进笼子”， 有力约束支配资源配置的公共权力任重道远。 ■

注释：

①有观点认为，现代财政是公共财政的后一阶段。 本人认为“现代财政就是公共财政，财政现代化就是财政公共化”。 作为现代化的组成部分，财政现代化与整体现代化是同步的，甚至是先行的。 现代化进程中，财政从王权专制转变为民主法治的公共财政，制度性标志就是现代预算制度的建立。1840 年开始中国卷入世界体系标志中国现代化的开端，即开启了财政现代化的探索。 “现代财政”一词可能比“公共财政”使用得要早，陈焕章1911 年的《孔门理财学》即使用“现代财政”一词。 “中国的财政体系就整体而言，必须进行激进改革，以使中国的财政体系与现代财政原则保持一致，并为了适合中国人民的风俗、 理想与理财需要而作修改”（陈焕章，《孔门理财学》，商务印书馆，2015年，565 页）。 本文后面第三部分有进一步的分析。 “现代财政是公共财政的后一阶段”，历史逻辑和理论逻辑都说不通。

②“双元结构财政”理论认为，计划经济体制下的财政是“单元财政”，财政分配的主体是作为政治权力行使者、生产资料所有者和生产经营组织者“三位一体”的政府；社会主义市场经济体制下的财政应该是“双元财政”，由相对独立的公共财政与国有资产财政构成（叶振鹏、张馨，《双元结构财政》， 经济科学出版社，1995年）。 双元财政理论为复式预算以及后来的“四本账”提供了理论依据，推动了复式预算框架的构建。 相对于“单元财政”，“双元财政”是应该构建的目标模式； 相对于公共财政，“双元财政”又是一种过渡模式，最终应过渡到公共财政（马珺，《新中国财政基础理论70 年》，中国财政经济出版社，2020 年，113 页）。

③系统、体系、领域、部门等概念，不太容易区分，既可以作为同义词互换使用，但也有区别，不同学科用法也不同。 本文不做严格区分，前后不一定严格一致，只是追求尽量“通达”。

④马克思，道德化的批评和批评化的道德，《马克思恩格斯全集》第四卷，人民出版社，1958 年版，330 页。

⑤恩格斯致康·施米特 （1890 年10 月27 日），《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社，1972年版，482 页。

⑥恩格斯，家庭、私有制和国家的起源，《马克思恩格斯全集》第二十一卷，人民出版社，1965年版，135 页。

⑦同⑥，195 页。

⑧马克思， 哥达纲领批判，《马克思恩格斯全集》第十九卷，人民出版社，1963 年版，32 页。

⑨马克思，1848 年至1850 年的法兰西阶级斗争，《马克思恩格斯全集》第七卷，人民出版社，1959 年版，13 页。