机械化清扫作业项目绩效评价体系的构建与思考——以J 市为例

●江书军 杨绮凡

一、引言

预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同组成的综合系统，绩效评价是其核心内容。绩效评价是对财政部门和预算部门的预算执行情况和绩效结果进行评估的过程，旨在根据设定的绩效目标，制定科学合理的评价指标和评价标准， 衡量财政支出的经济性、效率性和效益性。实施科学有效的绩效评价， 可以为政府部门科学制定决策提供依据， 了解其预算执行情况， 发现问题并及时改进，促进预算管理效率、资金使用效益的提升， 增强预算管理的有效性和透明度。

预算绩效评价产生于西方国家，如美国、英国、澳大利亚等，时间最早可以追溯到20 世纪初。 近年来，我国政府对绩效评价研究越来越重视，并在政府管理和公共服务中逐步应用，关注教育、医疗、环卫等不同领域的试点项目。当前，可持续发展理念已深入人心， 人与自然和谐发展已经成为时代主题，然而，大气污染严重影响人居环境和城市可持续发展。 在大气污染防治攻坚战中， 机械化清扫作业作为一种高效、精准、可持续的清理手段，有望在改善城市空气质量、 减少雾霾天气等方面发挥积极作用， 为城市环卫管理提供有力支持， 开展城市环卫绩效评价成为城市环卫管理进行科学、全面评估的重要抓手。随着研究不断深入， 学者们在城市环卫领域绩效评价的指标设计、体系构建、问题提出三个角度呈现出丰富的研究成果。 在指标设计上， 产出指标根据项目个性化程度分类设计并强调落实情况，效益指标涵盖经济、社会和生态等层面，全面反映环保专项资金的执行效果和影响程度（胡建美、王泽彩，2021）；在体系构建上，依据系统全面性、简明科学性、典型代表性等原则，把不同地区的发展政策以及环境治理特点纳入考量范围， 构建满足检测其环境治理效果的绩效评价指标体系（齐晓亮、卢春天，2019；于宗绪等，2020）；在问题提出上，根据立项决策基础、项目管理制度等提出关于项目顶层设计方面的问题，根据项目投入产出情况、服务对象满意度等提出涉及项目资金使用效益方面的问题， 依托不同案例项目特点全面开展绩效评价并提出优化建议（李志刚等，2016；宋玲玲等，2020）。

综上所述，从各地实践情况来看，当前在城市环卫领域开展的绩效评价研究大多在宏观层面探讨环卫服务绩效水平，部分细节难以顾及，具体针对机械化清扫作业项目的绩效评价研究较少， 无法全面、 准确反映当前城市环境治理的整体发展情况。 J 市开展机械化清扫作业工作力度大，项目经验及相关资料较为丰富， 能够更准确地了解市级环卫部门的机械化清扫作业水平。 同时，机械化清扫作业与大气污染防治工作密切相关， 有利于站在更加科学的角度上评价环卫工作质量和环境改善程度。 因此，对J 市机械化清扫作业项目进行绩效评价研究， 在一定程度上有助于丰富城市环境治理领域的绩效评价研究内容， 进一步提高机械化作业专项资金的使用效益及配置效率， 实现财政资源配置效益与效率最大化， 提升公共服务质量。

二、J 市机械化清扫作业项目基本情况

（一）项目概况

为确保城区道路安全畅通、 环境整洁有序，2022 年，J 市财政下达机械化作业经费1260 万元，用于对城区道路实施机械化清扫、保洁、洒水降尘及融雪作业。 J 市财政局以监督考核结果、各城区清扫道路面积、 机械化车辆数量等为资金分配依据， 分别拨付给四城区环卫处和城管局422.8 万元、370.4 万元、240.5 万元、166.3 万元， 融雪经费60 万元。

该项目涉及J 市四个城区的环卫作业及车辆日常运行作业情况，重点关注“一路一策”作业规范执行情况、“以克论净”检测达标率、机械化清扫的生态效益等。 项目资金主要用于各城区机械化清扫车辆的司机工资、车辆维修保险费、燃油费、水电费等机械化作业相关支出，2022 年度项目预算资金按照市区1∶1 配套支持，截至2022 年底，实现支出2661.61 万元，预算执行率为100%。

（二）项目实施内容

项目主要对四个城区的机械化清扫作业情况进行监督考核，一是机扫路面浮尘控制情况，是否符合“以克论净”省定标准；二是J 市道路清扫“一路一策”作业方案的落实情况和实际清扫情况，清扫四城区道路数量和主要道路快车道机械化清扫率是否满足要求，洒水降尘作业是否及时；三是按照《河南省城市道路环卫机械化作业规程（试行）》进行规范作业情况，“有效作业率”“排班作业率”和“作业频次达标率”是否达到规定标准；四是机械化清扫作业带来的社会效益、生态效益，市容市貌、区域环境卫生等方面是否得到有效改善。

三、J 市机械化清扫作业项目绩效评价体系构建

绩效评价主要分为三个阶段。 第一阶段为前期准备阶段，主要包括调研项目基本情况、明确项目评价总体思路、 设计绩效评价指标体系及工作方案等；第二阶段为评价实施阶段，主要包括填报采集数据、现场核查、开展访谈和问卷调查、综合分析并形成评价结论；第三阶段为报告撰写阶段，主要包括综合分析评价、撰写评价报告、反馈修改意见、正式提交报告。

（一）绩效评价指标设计原则

1.相关性原则。设计的绩效评价指标要能够恰当反映目标的实现程度，涵盖《河南省住房和城乡建设厅关于加强城市环卫保洁工作的实施意见》等制度内容， 设置与项目工作内容及履职尽责情况相符合的指标，并且尽量细化。

2.重要性原则。重要性指评价指标应关注对实施效果、实现预期绩效目标至关重要的方面，要结合机械化作业考核办法、“一路一策” 作业规范等内容，优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。

3.系统性原则。绩效评价指标的选取应当将定量指标与定性指标相结合， 形成一个相互关联的框架，避免存在冗余或重复的指标，系统反映机械化作业项目资金的决策、过程、产出和效益，综合全面评估项目绩效。

（二）绩效评价指标体系设置

绩效评价指标体系不仅与绩效评价活动的开展紧密相关， 也与评价对象下一周期绩效的改进与提高相关， 甚至对评价对象未来的发展方向起着引导作用。 然而，在绩效评价工作中，可能会面临一些突出问题，比如指标选择和设计不合理、绩效评价结果的反馈和应用不充分等， 严重影响了绩效评价的质量和效果。 2020 年， 财政部颁布的《项目支出绩效评价管理办法》（以下简称《办法》）突出结果导向，对项目支出绩效评价指标、评价标准和方法作出了更加科学的规定， 强调评价结果应用和公开。 因此，评价小组遵循相关性、重要性、系统性等原则，从决策、过程、产出、效益四个方面构建J 市机械化清扫作业项目绩效评价指标框架体系，对部门项目绩效目标的实现程度进行考核。

项目绩效评价指标设定有三级。一级指标为决策指标、过程指标、产出指标、效益指标；二级指标为项目立项、资金管理、组织实施、数量、质量、成本、时效、生态效益、社会效益、满意度等；三级指标依据《办法》规定，细化为共性指标和个性指标。 共性指标包括立项依据充分性、 预算编制合理性、资金使用合规性、制度执行有效性等指标，适用于所有评价项目；个性指标是针对各评价项目的不同内容而设置的指标。 因此，结合机械化清扫作业项目特点， 对该项目绩效评价指标体系框架进行了梳理，如表1 所示。

表1 机械化清扫作业项目绩效评价指标体系框架

（三）绩效评价指标分析

1.项目决策情况。 项目决策的开展是根据相关文件要求进行立项、组织并实施的，申报程序规范。但在确定绩效目标时，出现指标细化、量化不足，时效指标不合理等问题。 比如，社会效益指标设置为“为居民营造整洁环境”，指标较为单一，可衡量性较差；机械化清扫与环境保护工作联系较为紧密但却未设置生态效益指标，无法准确体现机械化作业预期效益；“机械化清扫、 洒水降尘作业及时率≤100%”不够恰当，及时率指标应设置“=100%”比较具有说服力。除此之外，按照方案要求，市城管局依据各项检查结果、各城区清扫道路面积、机械化车辆数量等综合进行资金分配，对各区进行机械化作业经费划拨，然而没有具体明确的考核结果，导致资金额度分配依据不够清晰、充分。

2.项目过程情况。 项目实施单位及时申请预算经费并按计划执行项目资金， 但在资金管理过程中， 发现60 万元融雪经费支出明细中存在一笔不属于机械化作业包含的项目内容支出， 存在挪用、挤占项目资金现象。而且，在项目组织实施中，实施单位未能遵守相关法律法规和相关管理规定，一是相关财务制度文件未落实到位，专项资金管理未能专款专用；二是“一路一策”机械化作业规范未能按照要求全面落实， 实际作业未能达到规范要求；三是未严格执行考核制度与办法，考核结果与经费拨付挂钩制度不清晰。

3.项目产出情况。 依据“一路一策”机械化作业规范以及市城管局环卫科2022 年度监督考核道路机扫数据，实施机扫道路共计82 条，满足计划清扫数量的要求。 市城管局对道路实施全天候作业，城区主要道路机械化清扫率达100%。在极端天气时，适时调整道路清扫保洁作业模式，道路清扫保洁全部采用吸扫作业方式。环卫监管中心对可实施机械化作业的道路每日进行“以克论净”检测，“以克论净”达标率100%。 根据2022 年度智慧环卫报表数据，经计算，“有效作业率”“排班作业率”均达到规定标准，各区机械化清扫、洒水降尘作业均在规定时间内及时完成。 但根据详细数据，2022 年度一线清扫环卫工人数量并未减少， 项目未达到节约人力成本的效果， 而且依据车辆使用年限及使用特征进行费用测算， 项目车辆维修成本超出规定标准。

4.项目效益情况。 根据问卷调查情况，该项目有效改善市容市貌并保障重大活动开展，提升城市精细化管理水平，提升路面洁净度、抑制扬尘污染、改善区域环境卫生、 净化空气成分等生态效益显著，社会公众满意度达94.00%。 但环卫信息化监管在实施过程中遇到阻碍，原因在于智慧环卫系统9月份出现故障， 未及时采取相应措施修复系统，2022 年9 月至12 月每公里水耗量出现巨量增长的情况，导致数据紊乱，计算结果不准确，无法为环卫信息化监管提供有效支撑。

四、J 市机械化清扫作业项目绩效评价存在的问题

（一）全过程绩效管理质量有待提升

市城管局在项目实施过程中编制了绩效目标申报表，开展了绩效运行监控及自评价工作。 但从绩效目标申报表编制及自评价结果来看，绩效管理整体质量有待提升。 一方面，绩效目标申报表中缺少生态效益指标设计， 无法全面反映项目实施效益；另外，产出时效目标值设置为“机械化清扫、洒水降尘作业及时率≤100%”不够恰当，社会效益指标“为居民营造整洁环境”采用定量方式设置指标值不够科学，上述指标值的设计存在考核漏洞。 另一方面，项目绩效自评价中“使用规范性”自评结果不够严谨，自评结果分值100 分存在虚高现象。

（二）项目资金管理有待规范

机械化作业清扫项目实施中存在资金管理不科学、使用不规范现象。 一是市城管局向市财政局申请拨付项目资金时间较为滞后，未能结合实际情况采取灵活的申拨机制，资金下拨时间较晚，对各区机械化清扫作业的正常运转造成了一定影响。二是项目实施中未能严格遵守相关财务制度文件中规定的“专款专用”要求，存在专项资金管理被挤占挪用现象。三是资金分配依据不够清晰。市城管局依据考核结果对各区进行机械化作业经费划拨，但实际调研中得知，资金分配的依据、标准等不清晰，未能准确将考核结果与资金分配挂钩。

（三）业务制度落实不够到位

完善的业务制度是实行有效管理的依据，但在项目实际运作过程中制度未落实到位、违规违纪现象、资金无效使用现象仍然存在，在很大程度上导致项目实施效果没有达到预期目标。市城管局按照环卫作业规程和环卫机械化“一路一策”作业规范，把道路分为一至四级，根据不同季节，采用5 种不同作业模式，对城区道路实施机械化清扫、洒水降尘作业， 并依据智慧环卫统计结果、“以克论净”检测等手段进行考核。 但实地调研发现，“一路一策”机械化作业规范存在作业频次不达标、作业模式落实不到位现象。

（四）机械化作业清扫定额标准更新不及时

通过梳理项目资料，评价小组发现J 市环卫部门现有的车辆运行费用测算追溯到2016 年， 根据2016 年测算：洒水车18.26 万元、洗扫车23.78 万元、吸尘车15.78 万元、小型多功能扫地车按洗扫车二分之一计算11.89 万元，水费2.55 元/吨，油费5.49 元/升，车辆维修费8000 元/台。 随着车辆使用年限的增加，水费、油费的上涨，该标准无法为机械化作业清扫项目成本定额测算提供一定的支撑，会导致评价结果不够准确。

五、J 市机械化清扫作业项目绩效评价优化策略

（一）强化绩效意识，提升绩效管理质量

一方面， 绩效目标设置应体现重点突出原则。绩效目标的选取应明确项目的具体功能特点，确定项目的预期产出效果，并细化绩效目标，设置目标绩效值。 产出质量指标应突出重点，力求以较少的指标涵盖项目体现的主要工作内容， 如“‘以克论净’达标率”“有效作业率”“排班作业率”“作业频次达标率”等与项目实施相关性较高的指标，同时要结合项目的特定效益，增设生态效益指标。 另一方面，如实开展绩效自评价工作。 绩效自评价是对项目年度实施情况的回顾与总结， 力争做到客观、真实、严谨。通过自评价，系统梳理项目在实施过程中存在的不足之处， 以待在下一年度的执行中优化、完善，改进和提高工作效果。

（二）优化资金管理，规范账务处理行为

随着政府会计制度改革不断深入，政府会计相关的基本准则、具体准则、会计制度、政府收支分类科目等不断完善、细化，新的政府会计制度对行政事业单位会计核算与账务处理形成了全方位的指导。第一，优化资金分配与项目考核的衔接。应结合日常监督考核， 构建科学完善的全过程管理机制，制定详实的资金分配办法， 并按照办法严格落实，将考核结果公示、 留档， 保证考核分配的公平、公正。第二，严格落实部门财务制度。财务部门人员应认真学习新政府会计准则、制度等相关内容，准确界定项目支出范畴，严格执行“专款专用”原则，避免出现经费混用现象。第三，完善内部监控制度。应确保项目实施人员各司其职，对资金分配的各个环节加强监控，确保分配方案科学合理，专项资金需要反复进行核算，对项目合规性与完整性进行全面审核，避免制度管理过程中存在漏洞。

（三）强化业务管理，提升制度执行效率

一方面，行政事业单位应提高对预算绩效评价的重视程度，明确各部门要求，督促财务部门、业务部门切实履行相关职责， 让业务部门积极参与工作，汇集多方数据和理念，制定更加科学合理的业务制度。 市城管局可结合J 市道路条件、清扫司机工作实际现状，制定切实可行、易于监测考核的机械化作业模式。 另一方面，加大相关部门的监督管理力度，实施问责机制，合理奖惩机械化工作人员，激发其爱岗热情与工作积极性。 同时，根据实际情况及时进行业务调整，制定相应的考核机制，坚持公平、公开、透明的考核原则，确保考核结果准确、清晰，提升业务制度的执行效率。

（四）借助基础数据，制定费用定额标准

机械化作业费用定额的编制是一个科学研究的过程， 是编制环卫机械化作业预算的计价依据，有利于解决作业费用纠纷、 加强内部管理和核算。机械化作业清扫定额标准更新不及时，项目资金无法达到精准预算的要求。 鉴于这一问题，有以下两点建议：一是建立环卫车辆台账管理系统，对每台作业车辆发生的费用进行精细化统计， 通过智慧环卫生成统计报表，基于车辆行驶里程数、百公里油耗、怠速油耗、司机驾驶习惯等数据进行分析，科学合理地控制燃油消耗成本； 二是基于当前现有机械设备的油耗量、水耗量、维修费、驾驶员工资等数据， 根据当前市场行情、 车辆使用年限特征、材料成本及耗材使用量制定基准价格，形成每公里清扫费用的定额标准， 为预算申报与编制提供支撑。 ■