加快推进广东省灌区水效“领跑者”创建的思考

苏明娟，王 超，王晓蕾，杜 俊，朱胜浩

(1.广东省水利水电科学研究院，广州 510635；2.河口水利技术国家地方联合工程实验室，广州 510635)

习近平总书记治水重要论述精神为新阶段进一步推进节水工作指明了方向。2015年，党的十八届五中全会提出了开展水效领跑者引领行动这一创新型节水机制。2021年，国家《“十四五”水安全保障规划》专章提出要继续实施国家节水行动，强化水资源刚性约束，积极开展水效领跑者引领行动，并对“领跑者”给予政策扶持。灌区是我国农业和农村经济发展的重要基础设施，农业灌溉用水是我国用水大户，是节水潜力之所在。当前，建立节水型生态灌区的核心内容之一是做到“自然-社会-经济-生态”可持续和谐发展[1-2]，总结我国灌区水效领跑者引领行动在各省取得的积极进展，分析相关做法和经验，发挥灌区高效用水示范引领作用，可为下一步广东省发展现代化高效节水灌区、推动农田灌溉领域不断改进节水技术和产品推广，提高农业灌溉用水效率等工作提供参考借鉴。

1 有关政策背景

“领跑者”政策源起于节能领域，是对市场上的超高能产品给予财政奖补的激励机制，其奖补条件具有高端性、动态性，对推动相关领域的技术进步效果显著。与节能一样，节水是我国经济社会发展的必然选择。贯彻落实党中央、国务院决策部署，水利部门积极行动，借鉴相关领域经验，尝试在水资源管理和节水型社会建设中引入“领跑者”理念和做法。中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要明确提出要开展水效领跑者引领行动。2016年4月，国家发改委、水利部等六部门联合印发《水效领跑者引领行动实施方案》[3]，明确了实施水效领跑者引领行动的基本思路、要求、遴选和发布、标志使用等，其中，灌区水效领跑者每3年发布一次。我国灌区水效领跑者引领行动仍在探索中，有关法规政策和激励监管还不完善，技术支撑薄弱，用水企业、灌区管理者和用水户等积极性整体不高。

水利部协调有关部门，持续开展节水产品质量提升与推广普及，制定发布一批产品节水标准，并为一些地方推广节水产品提供财政补贴，开展水效标识建设以及节水服务企业培育，颁布《水效标识管理办法》《国家鼓励的工业节水工艺、技术和装备目录》《关于开展规划和建设项目节水评价工作的指导意见》等一系列文件，为建立水效领跑者制度创造了有利条件。2016年10月，水利部、国家发展改革委联合印发了《灌区水效领跑者引领行动实施细则》[4]，明确其实施范围、基本条件、实施程序和保障措施等，提出了明确的遴选标准、标志的内容与样式，确定将在6个区域遴选示范典型试点为区域引领者。随后重点用水企业、坐便器等领域也发布了实施细则。

2 灌区水效领跑者引领行动取得的进展

随着节水行动和节水型社会建设的不断推进，各地积极响应、结合实际，认真贯彻实施方案和细则，印发相应省(区、市)水效领跑者引领行动计划或方案，通过宣传号召等方式吸引灌区申报水效领跑者，取得了显著成效。按照“自愿申报、引领示范、典型带动”的原则，经各地申报、部门初评、重点复核、专家评审、结果复核等程序，水利部、国家发展改革委先后公布了2批灌区水效领跑者名单，包括13个省(区、市)的23处具备引领示范条件和带动效应的“领跑者”灌区。

总结灌区水效领跑者的实施做法经验，一些灌区通过实施续建配套与节水改造、管道输水、配套用水计量设施等措施，大力发展节水灌溉技术，减少了渗漏损失、渠道淤积，显著提高了渠系输配水能力和效率，结合实际充分利用雨水和区间来水等[5]。一些灌区健全管理制度体系、加强工程分级管理，完成了灌区水资源分配和确权，通过支渠以下建筑物采取政府购买服务、用水计量信息化等措施，明确管理调度职责，供用水环节公开、透明，分类计量、配水到户，推动管护模式创新，推进灌区标准化规范化创建。一些灌区结合实际开展了信息化系统平台建设，实现了水情实时在线监测、破解水费收缴难题，加强灌溉试验站建设，通过水情、墒情测报分析等，指导科学灌溉，提升灌区运行管理维护水平。一些灌区重视节水宣传与培训，积极推动农业水价综合改革，实行超定额累计加价、计划用水、节奖超罚和绩效考核等制度，增强节水意识、提高节水效益。

3 灌区水效领跑者引领行动实施的难点

1)需加大政府支持力度

由于农业灌溉行业公益性突出，节水效率的提高很难让参与行动的相关企业、灌区管理机构和灌区农户获得较为可观的利益，难以建立社会参与机制，市场化难。开展灌区水效领跑者创建需更多的政府支持，目前各地实施方案对灌区的支持政策不够明晰，方式单一，对节水效果较好的灌区缺乏系统性激励措施，无法充分调动灌区参与者的节水积极性。

2)需考虑灌区的区域差异性

目前灌区领跑者遴选的标准是全国统一，相关政策因未考虑不同区域的差异，包括各地的节水标准、灌溉渠系、水质条件、灌溉制度、生态保护等差异，评估灌排工程对区域生态环境的影响，避免产生水资源短缺、水环境污染等问题，需要在不同区域创建因地制宜的灌区领跑者遴选标准体系[6]。

3)需明确政策边界，分类激励

灌区水效领跑者激励政策的边界未明确，激励政策主要对象是大中型灌区，但是广东省等山地丘陵地区以小型灌区为主，缺乏政策支持。目前灌区管理体制中多数为事业单位管理，少量为企业管理，需明确哪些是政府的工作内容，哪些应引导企业市场运作，哪些应该引导灌区农户来参与，并进行分类激励。

4 关于广东省加快灌区水效“领跑者”创建的思路

结合新阶段广东省水利高质量发展的要求，借鉴水效领跑者的成功经验和有效做法，立足广东省实际和农业用水管理发展需求，广东省291处大中型灌区中，619.65亩有效灌溉面积的节水配套改造工作已相继完成，应广泛开展水效对标达标活动，以政策推动和制度创新为动力，以提高农业灌溉用水效率和效益为核心，合理界定政府与市场的角色。立足技术进步的需要，坚持有效、持续、规范，政府与市场相结合，统筹协调等原则，扩大支持范围，丰富支持手段，加大支持力度，形成全社会参与节水的长效机制，为进一步开展灌区水效领跑者引领行动提供基础支撑，推动节水型社会建设和绿色发展。

1)高位协调推动

在水效领跑者创建工作中，要正确处理政府、企业与用水户等主体的关系，明确各方在水效领跑者行动中所处的位置和自身职责[7]。逐步完善水效标准，根据各项指标制定多样化的激励方式，为相关主管部门和灌区管理单位日常管理提供支撑[8]；确定资金来源，明确中央和地方资金管理权限。全盘考虑用水指标、灌区节水技术区域差异，根据不同地区的规划和用水特点，采取统一规划、综合措施，协调各部门的矛盾。加强各级水行政主管部门和其他部门联系，做好监督考核和宣传推广等工作，从而推动农业灌溉用水效率不断提升，增强农业用水领域节水、爱水、护水意识。

2)研究确定省级层面的主要职责

包括：参与政策研究制定工作；组织开展灌区领跑者自评估等工作，组织本行政区域内灌区有关申报工作，审核申报材料并上报国家有关部门；按照国家政策要求和规定程序向本行政区域内企业拨付补贴资金；结合本地实际，因地制宜推动灌区扶持、激励和监管政策完善；按照政策和国家有关部门要求，具体监督并查处相关违规违法行为。

3)研究确定灌区层面的主要职责

灌区管理单位是灌区节水技术创新的主体，在水效“领跑者”政策设计中，其职责或者工作主要是：开展节水技改、节水技术创新；推广喷灌、微灌、低压管灌等高效节水措施，改造升级现代化灌区；按照政策要求自主申报灌区“领跑者”并提供和报送有关材料；参与政策研究论证工作；接受主管部门和社会监督。

4)加强政府宏观调控

综合考虑现有的关于灌区农业节水方面的各类政策，集成创新后应用到水效领跑者政策中，考虑从激励主体和对象、激励方式、激励措施、资金来源、滚动机制等方面制定激励政策，形成“奖励、补贴、扶持、优惠、宣传”等一系列激励方式“组合拳”，激励领跑者灌区。逐步完善计量设施建设和监控管理，考虑灌区的类型和不同种植作物的灌溉特点，各地区应因地制宜，设计出具有地方特色的激励监管机制，促进农业灌区管理的专业化和规范化。

5 有关建议

1)健全良性发展机制

争取灌区水效领跑者引领行动的组织管理费用在水资源税中列支，各级水行政主管部门和发展改革部门在安排资金和有关项目时，优先支持灌区水效领跑者单位建设。积极推进灌区水价改革，进行成本核算和水价测算，以灌区量水设施及信息管理系统为基础，推行终端水价、计量水费和水费公示制度。大力开展节水工程建设，通过经济效益驱动节水行动[9]，鼓励和促进节水灌溉技术的推广，实行定额管理，超定额用水累进加价，完善与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的多渠道精准补贴和节水奖励机制[10]，减少生产成本。

2) 健全社会联动机制

各级人民政府都要培育、扶持专业化实体、用水户协会、合作社等水利社会化服务组织建设，大力推行用水合作组织建设，组织群众参与工程规划、筹资、投劳、建设、运行、管护，通过农民用水户协会加强灌区和农民利益协调，如通过维护管理渠道来抵消水费的缴纳[11]。加大公共财政投入，通过政府购买服务等方式，建立目标考核与奖补激励机制，支持专业化服务组织开展农田灌溉和排水、农田水利工程设施维修等公益性工作。

3)加强技术标准支撑

根据灌区节水改造现状及发展趋势等，完善相关技术标准支撑，建立灌区水效领跑者指标更新长效机制，逐步完善灌区水效测算分析科学标准。将灌区水效领跑者指标与节水型社会建设有关指标有机结合，推动纳入节水标准体系，不断挖掘节水潜力。各级水行政主管部门按照水资源税的有关规定，积极支持灌区开展现代化改造建设，加大节水技术推广应用力度。发展应用智能感知、大数据分析、云平台等先进技术手段，提升灌区管理效率和信息测报能力[12-14]。建立灌区节水产业联盟、技术联盟和投融资联盟等各种形式的行业协作机制，促进节水服务企业、技术和产品研发机构、金融机构等相关主体业务对接、资源共享、合作共赢。

4)持续加强监督管理

加大灌区水效领跑者后期评估，加大跟踪调查的力度，建立严格的监管机制，促进灌区水效的不断提升。一方面通过产权制度改革，进一步深化管理改革，理顺体制机制，确保灌区高效节水灌溉工程不仅建得好，而且管得好、用得好。另一方面通过建立水权交易市场，初步形成“总量控制，定额管理，以地定水，配水到户，水量交易，水权运转”的节水型运行机制，提高农民节水意识，转变当前灌溉浪费严重的现象，根据当地水资源量确定初始水权，根据确定的用水量实行超定额用水累进加价制度。

5)促进社会参与

不断完善农民用水者协会为主的公众参与形式，推动形成协会自主管理为主，水管单位专业支持为辅的有效管理体制。结合水效领跑者制度实施情况和取得的成效，各级水行政主管部门和发展改革部门会同有关部门通过现场会、发布会、推介会等多种形式，利用电视、网络、图书、期刊和报纸等多种媒体，宣传一批灌区水效领跑者最佳实践经验，引导社会水效领跑者的发展氛围。同类型灌区可以学习领跑者灌区的节水模式和先进经验，努力向灌区水效领跑者考核指标要求看齐，进一步提高灌区用水效率。

6 结语

本文分析总结了近年来我国灌区水效领跑者引领行动实施的主要做法和经验，结合各地实施过程中的难点问题和广东省实际，提出了广东省加快灌区水效“领跑者”创建的思路和有关建议，可为广东省下一步发展现代化灌区高效节水、加强灌区水效示范引领等提供有益支撑，对于提升灌溉生产率、促进农业生产可持续发展具有重要支撑作用。