新时代能动司法语境下跨域环境司法协作的理性化发展

郝廷婷 宗 铄

近年来,随着环境资源问题的外部性、环境司法活动的波及效应与传统行政区划之间的矛盾冲突日益显现,在新时代能动司法理念的指引下,各地法院开始探索跨域环境司法协作模式。就制度安排而言,跨域环境司法协作依靠司法机关发挥能动性、协商性和经济性手段,推动环境司法资源的跨域流动,解决跨域环境纠纷,是对传统司法协作模式的突破和发展。然而,学界对环境司法协作的讨论多数还停留在就“协作”论“协作”上,较少从其能动司法的底层逻辑进一步分析和挖掘。本文从能动司法运作的共识性制度和共通性原理出发,对我国跨域环境司法协作的制度设计和运行机制进行检视,提出符合新时代能动司法规律的理性发展路径,进而为建立中国环境法治的自我话语体系提供有益的知识资源。

一、我国跨域环境司法协作的类型化分析

在协作区域上,跨域环境司法协作可分为经济社会空间协作和自然地理空间协作两类。第一类协作是回应区域一体化发展的基本政策,关注城市群人口和经济要素聚集效应带来的环境治理与资源分配问题,如京津冀、长三角、粤港澳、成渝经济圈等环境资源司法协作机制;第二类协作聚焦于流域系统治理的整体需求,以长江、黄河流域的司法协作为主线,同时也关注到了我国重要山脉湖泊、自然保护地体系等重点生态系统的保护需求,具有极其强烈的现实回应性。

在协作目的上,跨域环境司法协作可分为资源保护协作与环境治理协作两类。第一类协作通过对各类自然和人文资源开展预防性司法活动,统筹多地法治资源对生态系统多样性进行原真性保护。目前,以自然资源保护为重心的协作为主,但在新时代文化强国建设的历史方位下,法院系统越来越注重文化遗产、自然遗迹及生态系统的一体保护、有效修复和生态治理,诸如运河文化、鸭绿江红色文化、白酒产业文化等逐渐成为协作保护对象;第二类协作是针对个案纠纷化解的协作,通过在环境资源案件立案、审判、执行全流程达成配合衔接意向,共同应对生态破坏及环境污染带来的跨域环境治理问题。

从协作层次上,跨域环境司法协作可分为内部协作和外部协作。第一类协作是法院系统内部建立的协作机制,在我国“省级统管”的背景下,跨域环境司法协作首先出现在高级法院之间开展的跨省协作,后在高级法院的统筹指导下,在中级法院、基层法院逐渐开展跨市和跨区县的环境司法协作;第二类协作是指各级法院在开展协作过程中,加入了检察机关、行政机关、企事业单位、公益组织等其他主体,从而实现信息获取渠道的扩张,并得到更广泛的支持。

二、跨域环境司法协作的运作机理

(一)司法协作的政治性渊源对协作主体产生约束力

吕忠梅教授指出:“新时代环境法学理论的构建,必须立足于中国的政治发展道理,学者要将政治话语转化为法律话语、学术话语。”[1]跨域环境司法协作,是各地司法机关在促进区域生态环境保护和可持续发展过程中,依据其资源优势、政策重点、实际需要,对中央政策和法律作出的具体落实,是各地司法机关在探索能动司法过程中体现出的独特政治智慧,其约束力表面上来自协作主体对协作协议内容的共同认可和相互督促,来自于主动承诺和遵守、对话与协商,但在更深层次上源自各地司法机关对中央政策的认同和贯彻。

(二)协作主体的权力边界限于国家意志和公共意志

跨域环境司法协作模式是司法机关行使公权力的方式之一,超过法定边界必然会导致司法权的滥用。从协作内容来看,人民法院作为国家机关,代表国家行使管理权力,履行社会的公共管理职能,司法机关牵头达成的协作规则是对我国环境资源保护法律法规在履行过程中的细化和具体运用,本质是国家意志的延伸。从制度设计来看,协作机制作为一种抽象的制度安排,旨在满足协作主体参与跨域环境风险的公共治理需求,通过签订契约、协商机制的正当程序,反映了全体一致的同意或基于多数同意的共识,在协作主体的权利义务分配和利益协调上具有反复适用性,一定程度上解决了成员搭便车、巡租等集体行动的困境,从“各自为政”转变为跨域环境纠纷化解的一致行动。

(三)协作方式的回应性与环境法的安定性相互补充

生态文明建设发展对法律需求的急剧增长,以及立法和执行成本过高导致环境法律供给不足的现实矛盾,导致了跨域环境司法协作的快速发展。在规范制定、实施和外在形式上,其简便易行、灵活多变的优势愈发突出。这是司法机关在面对外界复杂多变的环境风险时采取的一种“韧性治理”方式,体现出了抗压、修复、发展、自我适应的特质[2]。这种跨域司法协作是司法机构对于如何更高效地建立伙伴关系,运用多元化治理工具参与区域绿色低碳发展的深入思考和规则具现,可以在保持环境法律体系安定性的基础上,通过弹性、柔性司法弥补法滞后性的弊端[3]。

三、跨域环境司法协作的能动司法之维

(一)“新时代能动司法”的中国语境

“能动司法”的概念,较易使人联想到域外关于司法能动主义(Judicial Activism)的争议和讨论。“司法能动主义”滥觞于美国最高法院审理的马伯里诉麦迪逊一案,对于法院通过司法审查权更深介入政治事务具有里程碑式意义[4]。在美国,司法能动主义是一种与司法克制主义相并列的司法哲学,秉持司法能动的法官主要表现为在审判实践中更加着眼于实质正义的最终实现,自发地基于司法职权对抗、偏离甚至推翻法律政策、先行判决的规范内容与目的精神[5]。然而,中国的能动司法产生于中国特定的政治历史社会背景,其并非以合宪性审查为核心,与西方的司法能动主义存在本质区别。随着我国经济社会快速发展以及社会公共治理需要,能动司法的内涵也在不断发生变化[6]。

与过去的“司法能动观”相比,新时代能动司法立足于法院“讲政治的司法机关、讲法治的政治机关”这一基本逻辑,在习近平法治思想的指引下,将司法工作置于提升国家治理效能的全局来考量并谋划推进,更具有创新意义。

纵观我国能动司法的实践,既包括人民法院在案件审理中的灵活运用审判技术及法治思维维度,在自由裁量权允许的范围内定分止争的能动,也包括基于司法职能积极履职,通过实质化解矛盾纠纷为人民服务的能动,充分体现了我国“新时代能动司法”概念的深度和广度。面对复杂多变的环境问题和衍生风险,法院在新时代能动司法理念指导下,以尊重司法中立、谦抑本质为前提,将司法保护端口前移,摒弃消极审判、机械司法、就案办案的局限,以能动司法的方式介入环境系统治理格局,通过开展跨域环境司法协作,在证据跨域获取、裁判标准统一、审判执行协作、审判职能延伸等方面掌握主动权,是一种问题导向下的回应型、服务型、主动型司法模式。

(二)新时代能动司法的基础理论与逻辑要义

1.能动司法是对“法德共治、经权相济”传统法治理念的传承发展

古往今来,法德共治、经权相济始终是中国社会治理的常态,能动司法是坚持依法治国和以德治国相互结合在司法活动上的具象呈现。“德主刑辅”与当下“法律优先、道德次之”的依法治国方略并非“落后”与“先进”的关系,反而有一脉相承之渊源。

2.能动司法以“国法、天理、人情”的东方哲学为价值导向

2023年3月,张军大法官在全国法院学习贯彻全国两会精神电视电话会议上再次强调“把法理情统一于个案裁判中”[7]。“国法”“天理”“人情”作为我国传统优秀法文化的高度凝练,无疑充分符合了中国社会中人民群众的价值观念和心理预设,成为司法活动中推动融合共识的最佳选择,已成为我国司法机关能动司法的行动理念[8]。通过法理情的相互作用推动共识达成,一套完整的、可循环应用的群体决策系统得以在司法活动中构建并有效运行。

3.能动司法提供从“个案切入”到“共性解决”的风险时代应对方案

新时代能动司法诞生于新时代新发展阶段的法治需求,是应对“世界之变、时代之变、历史之变”的必然选择。从功能主义的角度,新时代能动司法符合工业社会与风险社会交叉重叠下多元利益扩张性保护的公众诉求,这种矛盾和诉求往往通过个性化的案件爆发出来,此时司法控制比行政规制显得更加敏锐和及时。法院通过能动司法,以低成本与本土化的审判活动,引导众多现代性问题与传统社会冲突问题在司法中不断实践与试错,使裁判的纠纷解决功能最终产生法治引领的效果[9]。

(三)能动司法下跨域环境司法协作的理想图景

1.促进协作规范立法目的的根本实现

近年来,在我国以制定法为主体结构的环境法律体系中时常出现环境司法协作的条款,例如,《黄河保护法》第一百零五条,《长江保护法》第六条、第七十七条等对开展流域司法协作提出相关要求。深入本质来看,此类条款深刻洞悉了现代风险社会中的环境风险系统性、复合性带来的责任共同性与整体性,亦察觉到传统法律法规在环境问题复杂嬗变现状下的被动和乏力,通过更加灵活、多元的制度形态和治理模式,激发不同地域间司法机构的主观能动性,为跨域环境问题的实质解决提供了一剂良方。

2.实现跨区域生态治理的多元利益协调

“法律其实是各种利益衡平和协调的产物,‘沟通与协调’是环境法自我实现的必然要求。”高质量、可持续的利益平衡状态有利于推动法律的自我实现,对于依靠自我规制的跨域环境司法协作制度运转而言更是如此。跨域环境司法协作作为环境法治图谱中的一种技术手段,究其实质是意图通过环境利益协调实现纠纷的最终消解。各级人民法院在能动司法过程中,充分尊重社会主义司法制度的本质属性和审判工作客观规律,通过发动协作机制的成员在“国法、天理、人情”价值导向指引下,参与谈判协商和规则制定,使各方利益在最大范围内得以调和,并得到参与者最大限度的理解,充分发挥各机构参与环境司法协作的积极性、主动性和创造性,才能最终保障跨域环境资源领域的多元共治。

四、能动司法视域下跨域环境司法协作的多维重塑

(一)法治维度:恪守司法权在跨域环境司法协作实践中的法度边界

1.增强法治精神、法治原则的“规训”

参与和创新社会管理是能动司法的固有属性,但并不意味着能动司法的实践能够突破法律框架、丧失法治原则和精神,相反,更加应当通过法治目标约束力的增强,提升协作机制的理性品质,确保环境公域之治的实现。跨域环境司法协作必须严格受到宪法精神和法治原则的约束,其创制与运行必须在现行的宪法框架内进行。其次,应当崇尚法律至上的权威,受制于普适性法律原则的约束,例如法律应具有普遍性和一致性,法律应公开、透明、可预期,符合程序正当原则、诚实原则、绿色原则等,保证司法机关与其他相关部门、组织等平等协商的主体能够在开放、平等的场域中进行博弈、达成共识、开展协作。

2.建立协作制度规范的备案审查机制

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定了人大对规范性文件进行备案审查的监督职权,各省的人大常委会据此制定了规范性文件的备案审查条例,对各级人大加强与法院、检察院等机构的联系,强化落实规范性文件备案审查衔接联动等内容作出相关规定(1)例如《贵州省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第6条规定:“备案审查工作机构应当加强与同级党委、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院备案审查工作机构的联系,落实规范性文件备案审查衔接联动机制,加强工作协作和信息交流。”《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第8条规定:“备案审查工作机构应当通过备案审查衔接联动机制,加强与同级党委、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院有关备案审查工作机构的联系和协作。”诸如此类。。同时,涉及司法行政协同等事项,审查机构也应包括政府法制办以及政府职能部门的法规处,避免协作事项存在冲突、重复,争取地方政府更有力的支持。

3.建立协作制度规范的评估清理机制

一是坚持规范体系的系统性原则,应当将跨域环境司法协作规范文件与环境资源公共治理中的其他法律法规视为一个整体,确保各规范能够相互衔接、统筹运作,避免重复和冲突;二是坚持评估清理的制度化、规范化原则,可以在统筹协作的协议层面作出约定,建立定期统筹、协同评估、专人追踪、集中清理的长效机制;三是延续性原则,尽可能在原有规则上进行修改完善,使其满足新形势新要求。

(二)人民维度:深化人民群众在跨域环境司法协作中的参与度和认同感

1.推动中国优秀传统法文化在协作实践中的传承与创新

“能动司法的价值论是坚持以人民为中心。”在关于能动司法的讨论中,绝大多数学者都对能动司法的“人民性”进行了着重强调。司法机关可以从“天下无讼、以和为贵”等优秀传统法律文化中发掘新时代能动司法在跨域协作中的渊源和路径,探索法律与道德对治理结构的融合,将“抓前端、治未病”等中国法治实践的经验和制度成果在沟通协作过程中深刻清晰地展现出来,形成跨域环境司法协作的本土知识资源,激发协作主体对协作机制的更深层次的认同感。

2.夯实协作机制运行的“协商民主”的基础

与其他环境法律规范相比,跨域环境司法协作中制度规则更类似于程序性、内部性工作规程,导致司法机关较少关注与公众的对话、互动。实际上,协作的最终目的亦是为了保护跨域环境问题利益相关者的合法权益,积极主动争取公众的理解、认同和支持,促使公众在协作规范所期待的行为模式上形成共识和合作。司法机关不能把自己简单地局限于协作规则的制定者、实施者,而应该从参与社会治理的角度将能动司法的实践放在更大的语境中,通过说明、事例,附加见闻广博的评论,告知并激励公民遵从,追求最优的治理效果。

(三)大局维度:提升司法机关通过协作参与社会治理的整体效能

1.搭建“对话式”利益协调平台

跨域环境问题的产生必定伴随着某种利益博弈。抽象来看,利益一般包括个人利益、国家利益和公共利益。其中,个人利益和国家利益已经通过上升为国家意志的法律进行了固定,公共利益则因其时空变动特质较难进行类似处理,需要借助能动司法手段进行调和。环境利益作为公共利益的一种,在纵横维度上与其他公共利益产生交织,需要具体问题具体分析。能动司法是一种对话性的法律适用方式,人民法院作为环境资源纠纷的中立方,在跨域环境治理中负有引导“多元共治、公私合作”的责任,通过地方利益协调与整合,推动环境治理行动者间开展谈判、沟通、协作等理性互动,同时也为其他主体的参与提供一个良性的合作平台,形成资源共享、互惠互利的机制,从而达成共同的协同治理目标,最大限度地增进公共利益。

2.丰富适度超前的全流程协作机制

从整体发展来看,我国跨域环境司法协作中的规则呈现出整体水平不高、局部发展不平衡的特征,可以从通过加强外围的环境司法政策供给,针对性地进行查漏补缺,提升其理性品质。基本架构上(如图1),跨域环境司法协作机制建设要基于对跨域环境纠纷协调处置化解长期实践经验积累的基础上,至少应当包括形成机制、目标机制、实现机制、评估机制等,总结形成的一套相对封闭、不断往返循环的自在系统;作用机制上,协作应当在现有环境法律和规章制度框架内,梳理、调和、明确协作主体的职能职责;流程建设上,在面对各类常态化工作推进计划和突发性跨域环境事件时,各协作主体在现有机制环境下,能够充分调动各部门深度参与到协作的全流程中,在预防与能力提升、预警与诉源治理、研判与全程协作、修复与反馈调整等多个环节共同发力,实现协作的程序化、规范化和制度化。

图1 跨域环境司法协作机制的基本架构图

五、结语

就我国跨域环境司法协作规范的总体理性水平而言,由于其创设和执行过程不够严格,制度安排较为粗糙,对主体行为的要求较为笼统,选择主体行为的确定性、预期性和连续性不强,工具性特征十分突出。从新时代能动司法的底层逻辑,检视跨域环境司法协作的制度设计和运行机制,有针对性地提高协作的理性程度,理顺跨区域生态治理关系,充分彰显了新时代人民法院积极延伸环境资源审判职能,提升国家治理体系和治理能力现代化的担当作为。