海岸带开发利用与生态保护综合管理的机制优化

唐欣瑜 李 永

一、前言

海岸带是指海洋与陆地交汇地带，包括海岸线向陆域延伸的滨海陆地和向海延伸领海以内的近岸海域。随着海岸带开发程度的不断提高，海岸带区位优势不断释放，据有关统计显示，全球约有37亿人口居住在海岸带地区[1]。但同时海岸带也面临巨大的社会与经济压力，产生了人口增长与城市化，自然资源开发，运输、码头、港口等基础性建设，旅游业与休闲产业对海岸带的冲击等大量错综复杂的问题[2]。传统海岸带资源开发的决策由于缺少海岸带生态价值方面的预判，往往造成生态环境的退化和破坏，例如填海造地一般只考虑收益，对沙滩、珍稀物种破坏考虑较少等。为达到海岸带环境资源的可持续利用，有必要加强海岸带综合管理，协调海岸带综合承载能力与社会经济发展的关系。

二、海岸带开发利用与生态保护的特殊性

（一）调整客体的特定性

海岸带所涵盖的陆地区域所呈现的地貌差异很大，有些地区海岸带地貌平坦开阔，毗邻其海岸线的陆地区域十分平坦，与海岸线融合度较高，海岸带开发界定在一个相对宽阔的范围。但有些地区陆地区域地貌陡峭或地形复杂多变，导致其与海岸带融合度与相合度不是很高，海岸带开发所涵盖的范围相对缩减。不同地区开发利用与生态保护的区域会呈现出不同的范围界定，具有弹性。此外，与生态调整的一般客体相比，海岸带属于陆海兼容区域，一是调整毗邻海洋的陆地区域，是大陆伸入海洋的过渡带，生态系统由于经常受海洋气候、自然灾害等因素影响，具有十分独特的地理特性。二是调整陆地渐入海洋中坡度较小的大陆架区域，也是陆地与海洋交融最密切的地带，海洋生态的基础性功能十分突出。

（二）保护对象的统一性

海岸带生态保护所保护的对象是陆地区域和海洋区域自然环境以及其中的各类生物所形成的有机统一体，包括了自然环境和其上的各类生物两个部分。其中“自然环境”是指生物生活的生态地理环境，主要包括天然环境和人工环境两大类[3]。海岸带自然环境中的天然环境主要是指陆地、海滩、海洋、大陆架等区域之上的空间和其下的海床和底土等天然环境，人工环境主要包括人工岛屿、道路、堤坝、港口、码头等人工创造环境。海岸带生态保护的各类生物是指海岸带生态地理环境之上的各类生物，包括了各类动物、植物和微生物还有人类，形成一个完整、有序、相互依赖、互相依存的有机生态链统一体。

（三）调整方法的多元性

由于海岸带开发利用与生态保护调整客体既包括了陆地区域、又包括海洋区域，调整方法也需要多元化的方式。首先，由于海岸带陆海交融的特殊地理位置、脆弱的生态系统以及复杂的区域范围，要有效、合理保护海岸带需要制定相应的国家立法和地方立法，完善现有的立法规则。其次，在实际操作当中，海岸带开发利用与生态保护更多地需要行政手段予以管理和保护。不同区域、不同地区和不同类型的海岸带需要当地政府部门因地制宜予以科学的行政管理手段进行有效管理，尤其是在涉及海岸线生态保护方面，更需要组合多个行政部门，运用多种行政手段，实施多种行政策略，共同叠加适用。

三、综合管理机制对海岸带的影响

（一）海岸带监测设施落后对海岸带管理的影响

海岸带由涉海部门进行监测，由于我国生态环境的监测起步不久，部分地区缺乏针对性的预测预警设施，更缺乏高精度、高时空分辨率的预测预警业务化模式。

（二）评估制度缺失对海岸带生态环境的影响

海岸带的发展过程中规划环评显得越来越重要，在海岸带环境保护上检测和评估规范不强，难以建立有效的海岸带环境监测和生态评估体系，就会导致生态环境遭到一定程度的破坏。以海南省为例，在沿海存在着大量的红树林，是著名旅游景点之一。但是在旅游开发之前规划环评不到位，为了吸引更多的游客，各种栈桥、基础设施开始修建，最后对当地生态环境造成较大影响，红树林旅游项目紧急叫停，给旅游开发企业也造成了严重损失。这正是由于对海岸带生态环境评估工作中涉及的各个环节没有做到规范化管理，遇到问题临时应对，缺乏政策的连贯性和科学性，甚至自相矛盾，影响了海岸带生态环境保护工作的健康、有序发展。

（三）资金不足与人才短缺对海岸带管理的影响

海岸带开发利用所产生的效益，留出用于恢复海岸带生态环境资源的资金并不充足，与海岸带环境保护实际需求相比仍存在较大差距。随着海岸带开发规模的日益扩大，海岸带整治修复滞后，环境监测管理能力薄弱，用于海岸带生态建设的投资比例更少，直接影响了海岸带自然资源的可持续利用。同时，当前还缺乏从事海岸带开发与保护领域的科学技术体系及专业技术人员，存在着专业结构不全、年龄结构偏大、知识结构偏低等问题，与海岸带环境保护工作本身具有的专业性强、危险高和体力消耗大的特殊性质不相匹配，与海岸带保护工作当前形势不适应，也难以满足今后进一步发展的需要。

（四）海洋产业发展滞后对海岸带开发利用的影响

海洋产业是指以开发、利用和保护海洋资源和海洋空间为对象的产业部门，包括第一产业海洋渔业（海洋捕捞业和海水养殖业）等、第二产业海水制盐及盐化工业、海洋油气开发与海洋石化工业等、第三产业海洋交通运输业、滨海旅游、软件、海洋生物医药、环保新能源等。美、日等发达国家海洋一、二、三产业的比例约为8:59:33 的高层化结构[4]。我国部分海岸带经济发展水平较低，产业结构仍处于低发展阶段，以海南省为例，主要以第一产业为主体，第二产业并不发达，第三产业按照海南经济的发展规划本应蓬勃发展，但由于本地的科技动力不足，高新产业的发展长期落后，直接制约了海岸带的综合发展。

（五）公众参与度低对海岸带开发利用与保护的影响

海岸带综合管理是一项涉及面较广的工作，而政府的人力、物力有限，如果只靠政府部门单方面行动难以实现，公众的监督具有广泛性、及时性的特点。以海南为例，公众参与更多体现在检举、控告破坏海岸带环境、违法开发利用海岸带的行为上，具有一定的局限性。政府在制定海岸带养护管理法规、政策以及进行海岸带开发的重大决策时也并没有形成成熟的机制以保障公众参与决策的权利，社会公众整体对海洋事务、海岸带事务的参与程度低，对海岸带开发利用及生态保护的信心不够。另一方面，海洋教育水平滞后，尚未建立完整的海洋教育体系，公众的海洋保护意识淡薄，也会影响海岸带综合管理制度的普及与可持续发展。

四、海岸带开发利用与生态保护综合管理机制的完善

（一）建立先进的海岸带监测体系

海岸带的监测包括从制定监测计划、到组织行动、编制具体操作流程、实施监测管理的一系列活动，是一项长期的、持续性的工作。就国际经验而言，世界上海岸带管理较为成功的国家都把对监测技术的提升视为海岸带综合管理的必要条件。随着监测科技手段的迅速发展和监测内容范围的不断扩大，监测技术标准和规范与时俱进，在我国作为规范依据的《海洋监测规范》也需要进行完善与更新，实现以高科技为技术支撑下的海岸带生物、环境质量、海平面和滩涂变化、生态系统等全方位动态监测。在补充高新技术手段和方法的同时，要建立先进的海岸带监测指标体系和评价模式，从海洋科学发展角度监督海岸带污染趋势，对有违反海岸带管理规定重大可能性的项目进行监视性监测。从掌握生态环境变化、评估功能使用程度多方面考虑，建立各单位长效合作机制、监测长效财政投入机制，重视对海岸带海洋生物资源影响的监测和研究。

（二）构建规范的海岸带生态价值评估制度

生态价值评估制度通过对海岸带开发利用过程中可能造成的生态环境变化进行模拟、预判和评估，并对此提出解决方案，力求把对海岸带的影响降到最低，以实现经济效益、社会效益、环境效益的兼顾。我国的发展是以政府为主导，所以生态价值评估的对象亦应当是政府[5]。因此，需要充分考虑生态系统的客观价值，利用技术手段将生态环境资源的价值信息纳入政策的收益—成本分析的框架中，制定海岸带战略决策时，在科学评估生态系统的客观价值、斟酌经济发展、社会效益以及生态影响后再加以确定，以此实现资源的合理配置。一是要为评价生态建设进程提供量化依据。二是要更好地推动正确政绩观的落实，不能一味地为了经济利益和政绩开发海岸带。三是评价海岸带的规划是否达到了最大化整个社会效益的这一目标，为海岸带综合管理决策提供真实可靠的依据。

（三）加大海岸带资金投入与人才支持

海岸带的开发和保护必须紧紧依靠高新技术的发展，其中应以海洋科学知识的创新和海洋高新技术的发展为依托，因此，对海岸带开发利用与生态保护的资金投入可以借鉴先进的国际经验，注重对生态环境保护技术资金的投入，政府扶持新兴产业的发展，利用海洋生物工程技术对海岸带进行生态修复和海洋生物资源养护。尽力推动国家与地方的联动友好、规律性、长期性的资金分配机制，推动海岸带环境保护工作的顺利展开。另一方面，也需要相应的人才以高新技术改造传统海岸带产业，提高海洋技术对海岸带经济的贡献率，形成海岸带创新体系。针对海岸带保护工作不同层次业务的需要，制定科学的、专业性的复合人才培养计划，开设专项基金，用于海岸带管理方面人才的培训和研究项目的资助，提升从事海洋科技活动人员的学历构成的合理性。根据海岸带管理中的问题和工作发展需要，每年定期对海岸带管理相关人员进行技术培训和新技术方法的推广，以适应海岸带开发利用和管理不同岗位的需求。

（四）提升海岸带海洋产业结构

首先，要科学地确定和预测海岸带产业的变化，在产业发展上不再局限于以前的海岸带资源的开发利用，在陆海统筹的一体化设计下依托陆地优势发展临海产业，使之成为海陆一体化的物质纽带。陆域产业的发展相对于海洋产业发展，在传统的加工、经营、贸易、服务方面更具经验优势，海洋资源的开发相比陆域资源的利用，更具技术、设备以及政策优势。在海岸带发展临海产业，可以有效地将海上优势与陆域优势结合，以陆域资源雄厚实力扩充海岸带经济容量，以海岸带新兴产业带动传统陆域产业的联合与更新。其次，推进海洋产业供给侧结构性改革，加快海岸带的经济结构调整，促进传统产业技术升级的同时积极发展海岸带循环经济[6]。对于第一产业海水养殖和海洋捕捞业，进一步加强规范管理，推广养殖新技术、新模式，支持传统养殖渔业进行技术改造升级。重视发展海岸带第二产业，促进海岸带产业结构高级化发展海洋生物食品，开发海洋药物等。重点发展第三产业，例如海岸带交通运输业、滨海旅游业等，提高各种服务的附加值，并迅速形成规模生产力。通过海岸带产业政策扩展产业门类，依靠科技进步壮大新兴产业，提高海岸带资源转化效率，使海岸带产业布局和经济结构进一步优化。

（五）制定有效的公众参与政策

从国际经验上看，海岸带综合管理政策的成功实施，离不开公众参与管理的主观能动性。制定有效的公众参与政策，可从两方面来进行，一方面，海岸带土地的利用与生态保护与社会公众的切身利益息息相关，应当在政府的组织下完善全程式的公众参与制度，提供多种公众参与渠道，增加公众的听证权和决策权，可以定期不定期进行调查问卷、公示征求意见、参加听证会等举措，保障公众有权利通过相应的途径、程序参与到政府制定海岸带管理法规、政策以及进行海岸带开发的重大决策中来，使决策更能代表公众的利益和需要，防止政府的决策盲目性。另一方面，需要加强公民海岸带保护参与人观念。各职能机构和社会团体应加大海洋宣传工作，提高公众海岸带开发利用与生态保护的知识水平与行动意愿，既支持和协助海岸带项目计划的实施，又对监督管理活动的进展及影响做出贡献，从而确保海岸带综合管理项目的持续发展。

五、结语

海岸带资源是包括各种资源在内的综合资源，开发利用与生态保护是一项系统工程，海岸带复杂的自然环境和生态条件也决定了海岸带工作的顺利开展需要多种途径和媒介共同配合才完成[7]。海岸带的系统管理是在一系列的机制下运行，既需要以其内在动力与条件为前提，也需要相关主体的相互协调相互配合。因此，我国海岸带管理应当树立海岸带地区海洋与陆地的整体发展理念，将海岸带生态保护与海岸带地区经济发展视为一个有机整体进行综合管理，加强海岸带综合管理技术，综合管理评估协调建设，综合管理的公众参与机制，推动共同发挥良好的制度功效，为科学、合理管理海岸带提供规则保障。