从历史的视野看“国家破产”现象的原因及应对之策

●温来成

当今世界， 政府债务是一种普遍的财政经济现象，不论是发达国家，还是发展中国家， 各国政府都会利用债务调节国民经济运行、筹集建设资金、弥补财政赤字等， 但因种种原因导致的债务违约或“国家破产”，则成为一些国家挥之不去的阴影， 并产生了较为严重的经济社会后果。为此，笔者选择近200 年来世界各国发生的“国家破产”现象进行剖析，以从中总结有益经验与启示， 为我国政府债务管理提供参考。

一、 近200 年世界史发展中几轮大规模“国家破产”现象回顾

在人类历史发展中， 当国家出现后，就出现了国家财政，在税收等正常财政收入不能满足支出需要时， 国家就举借债务。在我国春秋战国时期，以及在古希腊和古罗马时期， 都曾出现国家举债的记录。与个人、家庭和企业借债类似， 国家借债也要坚持信用经济的基本原则，即需要还本付息。由于种种原因，当国家不能按期还本付息，就出现所谓“国家破产”现象。

（一）“国家破产”现象的界定

（二）1800 年以来“国家破产”现象

结合美国哈佛大学教授肯尼斯·罗格夫和美国经济学家卡门·莱因哈特等学者的研究， 从1800 年以来，较大规模的政府债务违约和“国家破产”现象有七轮之多①，主要包括：

第一轮是19 世纪初拿破仑战争引发的“国家破产”。 这一时期的债务违约主要包括奥匈帝国、法国、德国、西班牙、瑞典等。

第二轮是抗击西班牙的拉丁美洲解放战争时期。 涉及西班牙、阿根廷、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、萨尔瓦多、墨西哥等国。

第三轮是开始于1873 年的维也纳股市崩盘。涉及瑞典、西班牙、葡萄牙、俄国、希腊等国。

第四轮是1930—1940 年的“大萧条”时期。涉及奥地利、德国、希腊、匈牙利、波兰、罗马尼亚、土耳其，以及拉美等国家。

王洪学：我国生物降解材料的主要技术瓶颈包括三方面。一是生物降解材料性能达不到传统聚乙烯地膜的水平，其加工性能普遍比聚烯烃差，在生产设备上难以加工成很薄的高强度、高断裂伸长率的地膜，水蒸气透过率高，保墒性能较差；二是生物降解地膜田间应用寿命过短，提前降解使其失去保墒、保温和除草的作用，满足不了作物生长的需求；三是成本过高成为应用推广的瓶颈。

第五轮是1980—1998 年新兴工业化国家发生的金融危机，包括墨西哥、阿根廷、巴西、印度尼西亚、俄罗斯等国。

第六轮是2008 年美国次贷危机引发的欧洲主权债务危机，包括希腊、意大利、西班牙、葡萄牙、冰岛等国。

第七轮是新冠疫情及2022 年乌克兰危机引发的债务危机，包括斯里兰卡、黎巴嫩等国。

在这几轮大的“国家破产”中，真正由政府宣布进入“国家破产”状态的案例，如希腊、冰岛、阿根廷、斯里兰卡、黎巴嫩等，其实并不多，而更多表现为债务违约， 或者实质性债务违约与重组。债务违约既包括外债违约，也包括国内债务违约。

在1800 年以来发生“国家破产”的200 多年中，人类社会经历了多次经济危机，以及拿破仑对外战争、拉美地区民族解放战争，两次世界大战等战争。这种“国家破产”现象有其共同点，即国家财政不能按期支付债务本息， 对外宣布暂停还本付息， 或者与债权国达成债务重整协议。“国家破产”可能会引发严重的政治、经济和社会危机， 给政府管理以及国家经济社会发展和人民生活带来严重影响， 需要经过很多年艰苦努力，付出巨大代价，才能使国家财政经济逐步恢复正常运行状态。 但是“国家破产”背后的原因十分复杂，在不同的历史发展阶段，以及同一历史发展阶段的不同国家之间， 存在较大差异。

二、200 多年来世界史演变中导致“国家破产”的原因及后果分析

如前所述，“国家破产”现象有相同、相似之处，但其背后的原因较为复杂，对1800 年以来200 多年多轮“国家破产”现象进行分析，以总结概括其内在的机制和原因， 为政府债务治理提供一定的启发。

（一）1800 年到第一次世界大战期间的“国家破产”

1800 年到第一次世界大战前，出现“国家破产” 的主要原因是战争和经济危机。 如约1800—1810 年法国拿破仑对外发动战争，期间法国的债务大幅度增加。同时，法国向有关国家索取了巨额的战争赔款。 1807—1809 年，拿破仑向普鲁士等国强征了十亿法郎②。拿破仑政府的债务危机， 也是导致其战争失败的重要原因之一。而1830—1850 年拉美国家反对西班牙殖民统治的战争，引发了西班牙等国的债务违约，沉重打击了西班牙的殖民统治者， 使南美国家赢得了民族独立的发展机遇。 1873 年5 月的维也纳股市崩盘引发的经济危机以及债务危机，沉重打击了美国、英国、法国、德国的资本主义经济， 其本质是生产过剩的危机， 造成生产下降、大批企业破产倒闭，工人大量失业，这次危机促进了自由资本主义向垄断资本主义的发展。

（二）第一次世界大战到第二次世界大战期间的“国家破产”

第一次世界大战到第二次世界大战期间出现“国家破产”的主要原因，是第二次世界大战和1929—1933 年的大危机。 在第一次世界大战、第二次世界大战期间，交战双方都利用政府债务手段筹集巨额资金，支持战争，导致有关国家债务违约。 其中，第一次世界大战期间，欧洲协约国欠美国的债务总额超过了70 亿美元③。这两次世界大战给人类社会发展带来了巨大灾难，造成了重大财产损失和严重人员伤亡。第一次世界大战后，俄国爆发十月革命，建立了第一个社会主义国家。第二次世界大战后，世界反法西斯战争的胜利， 奠定了战后国际政治经济的基本格局，为战后经济社会的恢复和发展，创造了良好的条件。 而1929—1933 年的大危机，以及由其推动所导致的债务危机， 沉重打击了以生产过剩为特征的资本主义经济， 宣告了古典经济学的破产， 催生了凯恩斯主义经济学的发展，以及国家干预经济政策的盛行。

（三）第二次世界大战后到20 世纪80 年代的“国家破产”

第二次世界大战后到20 世纪80 年代“国家破产”的原因，主要是有关国家政策决策失误和管理不善。在这一时期，墨西哥、阿根廷、巴西等拉美国家，利用国际市场游资充裕、利率较低的时机，大量举借外债，大力发展外向型经济，但超过其偿还能力， 且有的国家对债务资金管理不善，最后导致不能按期还本付息，引发债务危机和“国家破产”。 到1982 年债务危机爆发，整个拉美地区外债总额达3268 亿美元④。 这轮“国家破产”给拉美国家的经济社会发展带来了严重影响， 导致拉美国家十多年处于停滞不前的状态。

（四）1997 年亚洲金融危机引发的“国家破产”

1997 年亚洲金融危机引发“国家破产”的原因，主要是有关国家金融市场管理存在问题。即泰国等东南亚国家或地区对本国或本地区的金融市场管理不善，再加上外债等问题，大量国际游资投机行为冲击市场正常供求关系， 导致市场剧烈波动，造成金融危机，引发印度尼西亚债务重整和俄罗斯债务违约。 这次危机给亚洲及世界金融市场造成了较大影响， 有关国家货币大幅度贬值，股市动荡，经济增长率下降，政府债务增加，居民生活受到较大影响。

（五）2008 年后欧洲国家出现的“国家破产”

2008 年后欧洲国家出现的“国家破产”，主要是受美国次贷危机引发的世界金融危机的影响，给希腊、意大利等欧洲国家带来冲击，引起国内债务危机而形成的。但具体到各个国家，又有所差异，如希腊经济结构以第三产业为主，抗风险能力弱；冰岛是银行业过度膨胀；还有的国家是房地产产业规模过大等。 这次危机给欧洲及欧元区产生了较大冲击， 欧盟及国际货币基金组织对上述国家实施了有条件的救助。

（六）2019 年及2022 年的“国家破产”

2019 年及2022 年的债务危机导致的 “国家破产”，是由疫情及乌克兰危机引发有关国家国内政治、经济矛盾形成的。 在这轮危机中，斯里兰卡和黎巴嫩政府对外宣布国家进入破产状态。 这些国家在政党政治、 公共政策决策等领域，长期积累了大量矛盾，一旦外部环境发生变化， 就会引发国内危机。 从斯里兰卡的情况来看，危机导致政府更迭，国内发生大规模游行、示威和骚乱现象，人民生活饱受能源短缺、通货膨胀、粮食不足之苦。

三、“国家破产”现象的经验启示及规避举措

1800 年以来发生200 多次政府债务违约、重组，或者说“国家破产”现象，概括这200 多年来的历史演变，在以下几个方面，值得总结和借鉴：

（一）维护国家信用，严防政府债务滥用

在人类社会发展的早期，如奴隶社会、封建社会，政府借债只是偶然财政现象，但到资本主义生产关系确立后，已成为一种经常性、普遍的政府组织财政收入的形式。然而，债务收入需要还本付息，以国家信用为基础，即居民、企业及其他社会组织等愿意借钱给政府， 就是相信政府一定能够按期还本付息， 与税费等常规无偿性收入有根本区别。这就要求在国家治理中，严格把握债务收入的性质和两面性， 严防滥用政府债务。政府债务无论是用于战争支出，还是用于国家建设、提高人民生活质量，如果滥发、滥用，规模、结构和绩效失控，则会走向“国家破产”的境地，且一旦这种事件发生，必然严重损害国家信用，其修复则是一个漫长的过程，特别是想要在国际市场上重新融资，将是十分困难，甚至短期内不可能。 如希腊在历史上曾多次发生政府债务违约或重整事件， 必然对国家信用产生损害，有关国家在和其开展贸易、投资等活动时，必然要考虑再三，谨慎从事。

（二）关注通货膨胀、银行危机与“国家破产”之间的关联度

从“国家破产”案例来看，有的国家在发生“国家破产”之前，往往会出现较为严重的通货膨胀，或者爆发银行危机。因为在近现代纸币制度下， 财政危机与金融危机往往存在内在的联系，是一枚硬币的两个方面，能够相互传导和相互推动。如在严重通货膨胀条件下，财政支出增加，财政收入可能会降低，加剧财政收支矛盾，引发政府债务违约。 因此，一旦出现上述情况，就需要引起对发生“国家破产”可能的重视和警觉，及早采取有效措施，防患于未然。如1923 年在德国出现恶性通货膨胀和“国家破产” 的组合；1990 年巴西的通货膨胀率达到2947.7%，国内债务与GDP 之比达到155.1%⑤。

（三）及时化解国内经济社会矛盾，遏制向危机升级

有的“国家破产”表面上是受到外部冲击引发的， 如2008 年后出现的欧洲债务危机、2022年斯里兰卡“国家破产”等，但实际上根源在国内，如长期经济结构不合理、政府持续性政策失误、固化的社会阶层利益和政党矛盾等，危机已经潜伏很长时间， 只是在受到外部因素的影响下，在某个时间点爆发而已。 因此，在国家治理中， 需要及时化解和处理经济社会发展中存在的矛盾问题。对于影响社会稳定，居民较为敏感的问题，如就业、收入分配、基本公共服务等，需要建立预警、处置机制，以及时化解和处理，防止矛盾积累并向政府财政危机、债务危机转化，切断演化为“国家破产”的路径。

（四）提高政府治理能力，严控“国家破产”

在近200 年世界历史演变进程中， 有一个值得注意的现象，就是法国、德国等国曾多次出现过债务违约或债务重组，英国在1800 年以前曾发生过多次债务违约或债务重组， 但在第二次世界大战后， 这些国家逐步成为世界主要经济发达体，再没有发生债务违约或重组的现象。加拿大、澳大利亚也没有出现“国家破产”。日本在第二次世界大战后没有出现债务违约。 美国地方政府有破产案例， 但没有出现联邦政府债务违约。在主要工业化国家中，只有意大利出现过债务危机。相对而言，发生“国家破产”的发展中国家较多，特别是一些经济体量较小、国家治理能力较弱的国家。 因此，提高政府治理能力，也是防止“国家破产”的重要途径之一。

四、以史为鉴，未雨绸缪，把控国家发展与安全大局

从我国目前政府债务的情况看， 政府债券债务等显性债务的负债率指标在安全线以内。据统计，2022 年末，我国国债余额为258692.76亿元， 地方政府一般债务余额为143961.67 亿元，地方政府专项债务余额为206691.24 亿元。2022 年我国GDP 为1210207.2 亿元，政府显性债务的负债率为50.35%，低于马约60%的警戒线。特别是外债余额在国债余额、地方政府一般债务余额中所占比例很低，2022 年末我国外债余额为3101.21 亿元⑥，和我国目前的外汇储备水平相比，发生债务违约的概率较小。但从地方政府债务率风险指标上看，受三年疫情影响，我国大量发行地方政府专项债券， 以拉动经济增长，从2021 年、2022 年地方政府债务率的数值看， 实际已越过了财政部划定的100%的红线，特别是2023 年地方政府专项债券计划发行量达3.8 万亿元， 专项债券项目积累了不小的风险。 另外，我国从2015 年起，财政部、国家审计署等主管部门， 不再公布地方政府投融资平台债务等隐性债务数据，据推测，我国地方政府投融资平台债务等隐性债务风险较大。 根据wind数据库统计，到2023 年6 月，地方政府投融资平台城投债的余额为13.2 万亿元， 以此来推测，投融资平台的有息债务规模在60 万亿元左右，远远高于地方政府债券债务余额。 从2015到2021 年，城投债的发行额都在上升。近年来，云南城投等债务风险舆情事件不断。 目前地方政府投融资平台在公开市场发行的城投债没有出现实质性违约的案例，“城投信仰”还在延续，但贵州、 甘肃等地投融资平台的非标债务开始违约，地方政府投融资平台转型发展较为缓慢，地方政府隐性债务风险实际在继续蔓延。 党的二十大报告提出以新安全格局保障新发展格局，而有效管控地方政府债务风险，是维护国家财政金融安全， 实现国家经济社会高质量发展的重要内容。 2022 年12 月，中央经济工作会议指出：“要防范化解地方政府债务风险， 坚决遏制增量、化解存量。 ”2023 年7 月24 日召开的政治局会议针对地方债务问题提出“有效防范化解地方债务风险， 制定实施一揽子化债方案”。 可见，我国地方政府债务风险，也面临着复杂的形势，风险在继续蔓延，不可掉以轻心。如前所述，政府债务违约、重组或“国家破产”事件，会给国家经济社会发展，以及人民生活带来严重的影响。需要以史为鉴，未雨绸缪，把控国家经济社会发展与安全的大局。

（一）高度重视和有效把控政府债务风险治理

我国作为世界上最大的发展中国家，在实现“两个一百年”奋斗目标的过程中，首先，需要充分利用政府债务手段，筹集资金，支持国家经济社会发展， 努力提高资金使用绩效，加快国家现代化建设步伐。 从需求角度看，我国将在2035 年基本实现现代化，2050 年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，现代化建设中的公共物品服务，需要巨额的资金投入。 从供给的角度看，我国已建立了较为完善的债券市场， 同时我国居民储蓄率较高，有较为充裕的社会资金供给。 其次，把控债务率等指标，严控债务风险，严防债务违约，维护国家信用，兼顾发展与国家安全，走可持续发展道路。特别是加快地方政府投融资平台转型发展步伐，严格控制隐性债务增量，在较短的时间内， 有效解决地方政府隐性债务风险问题。 应当看到，我国政府债务风险仍然在继续蔓延，形势较为严峻，中央对地方政府债务风险高度重视，有关政策是明确的，但执行的力度和效果不够理想，需要落实省级党委和政府对本省政府债务负总责，各级党委政府承担各自责任，对违规举借政府债务行为，实行终身问责、责任倒查。 还需要在政策执行力度和效果，以及相应的制度保障方面下工夫，才能兼顾安全与发展的目标。

（二）防范政府高负债运行与产业结构脱实向虚之间重合的风险

吸取有关国家金融业、房地产业过度膨胀引发债务危机的教训，恰当处理虚拟经济与实体经济之间协调发展的关系。 首先，有效管理金融业发展的规模、方向，防止资金在金融业内部循环不断推高资金成本的现象。 有效控制大中型企业，特别是中央所属大型国有企业出现脱实向虚的问题，支持高端制造业发展。 也要防止金融业违规为地方政府提供融资便利，助推地方政府高负债运行，诱发债务违约的现象。 其次，逐步破解地方政府债务、土地市场、高房价之间相互绑架的情况。 在我国目前房地产业总体供过于求、恒大等头部企业债务风险已爆发的形势下，隔离房地产企业债务风险对地方政府财政及债务风险的冲击，释放刚性需求和改善性需求，有效实施保交楼等过渡性措施，稳定房地产市场发展，稳定市场预期和信心，降低地方财政对土地收入的依赖，转变政府职能， 逐步实现地方财政的可持续发展，从根本上化解政府债务危机。

（三）防范地方政府债务风险向中央政府传导

我国是一个14 亿多人口的大国， 区域经济社会发展不平衡，妥善处理中央与地方财政关系，是国家长治久安的重要议题。 对于目前地方政府债券余额大于国债余额的情况，以阿根廷等国地方政府财政风险向中央政府传导、加剧了“国家破产”为鉴，可通过深化财政体制改革，进一步理顺各级政府间财政关系，逐步调整中央与地方债务发行分配格局，进一步完善省级以下政府间财政关系，加强中央政府融资能力，有效管控地方政府债务风险，把控国家稳定发展大局。 首先，在坚持分税制财政管理体制和中央对地方政府债务风险不救助的原则下，管控和处理地方政府债务风险。 分税制财政体制是我国现行财政管理体制，在分税制体制关于各级政府收支划分和转移支付制度的基础上， 逐步解决地方债和国债的关系。同时，坚持中央对地方政府债务风险不救助的原则，各级地方政府对自己举借的债务及其风险承担责任， 而不得层层把风险和责任上推，最终让中央政府承担地方政府债务风险。 其次， 优化和调整各级政府事权和支出责任，改革官员考核办法，降低和减少地方政府违规举债的内在动机， 形成地方政府投资建设项目的有效财力约束机制，走可持续发展的道路。

（四）有效应对国际市场对我国政府债务风险的冲击

在我国坚持改革开放， 构建人类命运共同体，推行“一带一路”倡议背景下，我国国内市场与国际市场的联系将更加密切。 同时，有效应对逆全球化浪潮、 以美国为首的一些西方国家对我国发展围堵的挑战。 目前，以美国为首的一些西方国家对我国高新技术产业实行打压政策，已对我国相关产业产生一定影响，因此，在有效把控风险的前提下，需要进一步扩大对外开放，积极应对国际市场波动对我国市场以及政府财政收支的影响，严格防范债务违约风险。就我国债券市场的开放而言， 目前境外投资者对我国国债持有比例较高， 有些年份占国债市场存量的8%左右⑦， 持有地方政府债券的比例较低，在我国政府债券占债券市场比例较大， 交易活跃程度不断提高的情况下， 需要有效管控境外资金大量进出债券市场对我国国债和地方债券交易的影响，保持政府债券市场的稳定，防范政府债务风险。同时，也需要注意国际市场供求关系波动，通过影响我国国民经济整体运行状况，进而冲击政府财政收支，波及政府债务。

（五）提高政府治理水平，应对国内突发事件对债务风险的影响

随着我国经济规模的增长、 城镇化水平的提高，经济社会关系日趋复杂，各类公共卫生、自然灾害以及其他突发事件， 对经济社会发展造成的损失呈不断增长的趋势， 需要更多的政府财政支持。 在我国现有应急管理体制机制的基础上， 还需要进一步加强对各类突发事件的研判、预警、处置和恢复等工作，完善各类突发事件的应急预案， 有效引导自媒体时代的社会舆论舆情，坚持以人民为中心的发展思想，及时化解各类经济社会矛盾， 调节各个社会阶层利益诉求，防范国内突发事件引发政府财政危机、债务危机，维护国家稳定与发展大局。 从我国现阶段经济社会发展状况看， 对于就业、 收入分配、土地征用和拆迁、社会保障、环境保护、民族宗教等领域的社会矛盾和问题， 及时处理和化解，将问题解决在基层，处置在萌芽状态，防止经济社会矛盾的长期集聚， 依法有序应对各类突发事件， 有效防范由于经济社会矛盾而加剧政府债务风险。

注释：

①[美]卡门·M·莱因哈特、[美]肯尼斯·S·罗格夫著，綦相、刘晓锋、刘丽娜译：《这次真的不一样：八百年金融危机史》， 北京： 机械工业出版社，2021 年，第82—92 页。 [德]雅纳·约尔格·基普、[德]罗尔夫·莫里恩著，钱敏汝、于景涛译：《即将来临的国家破产》，北京：东方出版社，2012 年，第58—59 页。

②刘书林：《拿破仑战争在欧洲的进步作用》，《辽宁大学学报 （哲学社会科学版）》，1981 年第4期，第67 页。

③[美]费利克斯·吉尔伯特、[美]大卫·克莱·拉奇著，夏宗风译：《现代欧洲史》（上），北京：中信出版社，2016 年，第184 页。

④温来成、张旭博：《二战后典型国家政府债务危机特征、治理措施及借鉴》，《财政监督》，2022 年3 期，第81 页。

⑤《这次真的不一样：八百年金融危机史》第114页。

⑥数据来源：财政部、国家统计局网站。

⑦资料来源：中国债券信息网。