浅谈加强事业单位预算执行管理——基于动态监控视角

●张 丽

财政预算执行管理是行政事业单位加强预算及资金管理的重要组成部分， 是监督预算编制与实施的关键环节。 随着财政预算管理制度改革的不断深化，国家对预算执行的科学性、规范性和有效性要求不断提高， 财政监管的范围、 方式和力度不断完善并拓展。

预算执行动态监控作为财政部门深化国库集中支付管理与监督、 加强预算执行监管的重要抓手， 在监督行政事业单位预算执行管理、 提高财政资金使用的安全性、 规范性和有效性中，发挥着十分重要的作用。中央A 部门直属C 事业单位， 是中央财政国库动态监控的对象单位， 笔者通过具体的财务管理工作实践， 从预算执行动态监控的视角， 梳理预算执行动态监控工作改革情况， 分析C 事业单位动态监控中发现的问题与原因， 有针对性地研究提出加强预算执行管理的措施建议，强化问题整改，希望有助于事业单位预算管理一体化改革进程，强化并落实财会监督工作要求， 进一步提高事业单位预算执行管理水平。

一、预算执行动态监控管理概述

（一）预算执行动态监控的改革与历程

1.预算执行动态监控机制的建立。为适应社会主义市场经济条件下公共财政框架的建立，加强财政预算管理，改革原有管理体制下账户设置比较杂乱、 财政性资金难以监管以及资金层层拨付中存在的漏洞等， 国家从2001年开始实施财政国库管理制度改革，通过建立国库单一账户体系， 改革财政资金的传统缴拨方式， 建立起适应公共财政改革发展的现代财政国库管理体系，进一步加强财政监督，提高资金使用效益， 更好地发挥财政宏观调控作用。

2001 年，财政部印发《财政国库管理制度改革试点方案》（财库〔2001〕24号），这是顺应我国完善公共财政管理制度、改革预算编制、加强预算执行和监督，进行的重大制度创新。 方案明确建立预算执行动态监控机制， 正是落实改革方案中“加强监督制约机制”要求的重要举措， 是现代财政国库管理体系的重要内容。

2.预算执行动态监控的发展。2002年， 财政部为提高财政资金使用的规范性和安全性， 开始着手建立国库集中支付动态监控体系。2007 年，财政部发布《关于做好中央部门监控工作互动机制试点准备的通知》，研究制订了《监控工作互动机制操作暂行规定》，确定六个中央部门为第一批互动机制试点部门，初步建立起预算执行动态监控体系。

2020 年，随着我国财政预算管理制度改革的不断深化， 预算执行管理与监督面临新的要求，财政部在2013 年印发实施《中央财政国库动态监控管理暂行办法》的基础上，修订并实施《中央财政预算执行动态监控管理办法》（财库〔2020〕3 号），新增了有关厉行节约反对浪费的监控事项和动态监控结果运用内容与要求。 而且， 为进一步落实党政机关厉行节约要求和深化预算管理制度改革的要求，2018 年财政部启动中央预算单位实有资金动态监控试点工作，2021 年印发实施《中央预算单位实有资金动态监控扩大试点工作方案》，中央预算单位实有资金动态监控工作开始全面铺开。

（二）中央财政预算执行动态监控的概念

中央财政预算执行动态监控， 是指财政部根据财政国库管理制度和相关财政财务管理规定，通过预算执行动态监控系统，动态监控中央预算单位财政资金支付清算信息， 对发现的违规问题及时纠正处理，以规范预算执行、防范财政资金支付使用风险的管理活动。

（三）中央财政预算执行动态监控的范围

财政部《中央财政预算执行动态监控管理办法》（财库〔2020〕3 号）明确，“动态监控的资金范围为实行国库集中支付的财政资金， 财政部根据财政管理需要将其他资金纳入动态监控范围”。 2021 年，财政部发文确定将公安部、财政部、水利部等11 个部门本级，以及这11 个部门驻吉林、江苏、湖北等11 个省份的二级及二级以下预算单位纳入实有资金动态监控试点单位范围。

（四）中央财政预算执行动态监控主要内容

预算执行动态监控主要是对预算单位资金支付业务的付款账户、结算方式、资金用途、预算科目、支付类型、项目名称等相关信息进行监控。 对财政资金监控的内容，主要包括：是否无预算、 超预算安排支出， 是否违规扩大开支范围、违规提高开支标准、违规发放津贴补贴，是否按照现金管理规定、政府采购管理规定、公务卡制度规定和厉行节约反对浪费有关规定支付使用资金等；对实有资金监控的内容，重点关注落实中央“过紧日子”要求、执行中央“八项规定”及其实施细则精神、“三公经费”支出和津补贴发放等情况。

（五）预算执行动态监控工作取得的成效

我国财政国库管理制度经过20 多年改革发展， 财政国库预算执行动态监控体系得到不断完善、优化，基本建成现代财政国库管理的制度框架，信息化管理水平不断提高、监控能力不断提升。 通过对预算单位资金收付信息动态监控，发现并纠正了大量违规或不规范操作行为，预算单位规范使用资金的意识不断增强， 违规现象持续下降， 切实发挥了动态监控防范财政资金支付风险、严格预算执行、严肃财经纪律等方面的作用，提高了财政资金的安全性、规范性和有效性，推动了预算执行管理的规范化、科学化和精细化进程。

二、C 事业单位动态监控工作实施情况

A 部门是2007 年首批开展监控工作互动机制试点的部门，作为A 部门的二级预算单位C 事业单位， 下设28 家基层事业预算单位，在预算执行动态监控工作中， 既接受动态监控主管部门财政部和上级A 部门的监督指导，同时还肩负落实动态监控工作要求， 督促指导所属单位加强预算执行管理，安全、规范使用资金的责任。

（一）C 单位动态监控工作机制

C 单位高度重视预算执行动态监控工作，建立和完善了单位内部预算执行动态监控体系，动态监控互动机制不断完善。C 单位成立了单位内部领导小组， 统一领导预算执行动态监控工作，研究审议动态监控工作的重要事项，制订并完善单位内部动态监控管理制度， 明确不同部门单位管理职责、监控内容、工作流程以及开展综合核查、强化违规处理的要求；单位财务主管部门负责组织实施动态监控工作， 专门设置的国库支付与会计核算处受托通过财务管理信息系统接收财政部、A 部门的动态监控疑点信息，督促指导各级预算单位核实、整改、反馈，经审核汇总并逐级上报； 各级预算单位负责疑点信息核实、整改与反馈等。

（二）C 单位动态监控工作采取的主要措施

C 单位在不断完善动态监控机制的基础上，切实采取措施，不断加强动态监控工作管理，规范资金支付、防范资金使用风险。 首先，常态化宣贯政策制度，进行预防提醒，以典型案例开展业务培训， 深入基层单位调研座谈、释疑解惑。 其次，坚持问题导向、目标导向，定期整理疑点问题、分析产生原因，组织开展自查自纠，以案预警纠偏，及时通报，并要求举一反三，防患于未然。 再次，充分利用部门财务管理信息系统和网络技术手段， 提高工作时效。最后，严格落实疑点信息接收、核查、沟通、整改及反馈要求，保障资金资产规范有效使用。

（三）C 单位动态监控工作的成效

C 单位作为28 家基层预算单位的主管单位，通过动态监控试点探索，不断加强工作实践总结，单位内部预算执行动态监控制度体系不断完善；统一领导、分工明确、程序完善的预算执行动态监控工作机制日趋成熟；从被动接受上级监控疑点信息、落实整改要求，逐步实现人工监控与系统自动预警、人工在线研判相结合，疑点信息在线接收、下达、上报的信息化水平和工作效率不断提高； 单位强化问题整改，规范资金使用的意识不断增强，资金使用不断规范、安全。

三、C 单位近年动态监控的疑点问题及处理

近年来，尽管C 单位积极采取措施，不断规范资金资产使用管理， 强化动态监控工作，但从财政部、上级部门及单位动态监控发现的疑点问题看，C 单位所属基层预算单位仍然存在一些问题与不足。 笔者对近年动态监控疑点问题进行了分类整理，主要表现有：

（一）资金划转与支付方式不符合规定

1.从零余额账户违规向本单位实有资金账户划转资金。 主要表现为：违规转账与违规归垫。 预算单位通过零余额账户向本单位实有资金账户划转职工工资、离退休费、购房补贴等；预算单位使用实有资金支付财政预算项目支出的费用后，自行将相关资金从零余额账户违规归垫实有资金账户。 上述转账与归垫行为不符合财政部关于严控向实有资金账户转款，及中央预算单位通过实有资金垫付资金，应实行备案制度， 报经财政部同意后方可归垫的规定。 预算单位要加强零余额账户资金使用管理、规范办理代发工资业务，对违规归垫资金办理退库整改。

2.应实行财政直接支付的变更采取财政授权支付。主要表现为：2023 年以前，预算单位对单笔超过500 万元的支付人为拆分，采取财政授权支付方式办理。 上述行为违反了财政部关于“除特殊情形外，单笔支付金额在500 万元（含）以上的支出实行财政直接支付”的规定。对此，预算单位全部办理退库，重新申请财政直接支付用款计划，办理财政直接支付。

3.未执行公务卡结算管理制度。 主要表现为： 预算单位职工购置大额计算机耗材等，未使用公务卡结算。 该事项不符合中央预算单位公务卡强制结算目录的规定，预算单位要强化公务卡管理制度执行，对属于公务卡结算目录范围内的严格采用公务卡结算。

（二）费用开支范围不符合部门预算管理规定

1.扩大项目支出范围。主要表现为：预算单位在项目支出中无预算列支图书资料费，报销不属于项目开支的差旅费等。 以上行为不符合“项目支出要按批复的项目支出预算， 在规定的用途和范围内结合项目实施进度使用资金，并保证项目资金专款专用”的规定。 对此，有关预算单位按规定办理调账、退库整改。

2.费用列支渠道不正确。主要表现为：使用财政资金支付应由工会经费列支的职工福利物资、 发放非本单位在职职工技能人才奖、科技英才奖物资等。 对此，有关预算单位按规定办理退库整改。

3.“三公”经费预算编制不规范。 主要表现为： 预算单位使用实有资金支出的接待费，预算编报 “其他资金——其他商品和服务支出”科目，未纳入“三公”经费预算编报，会计核算计入“其他商品和服务支出”科目，这违反了《预算法》“部门和单位编制的预算应当完整、规范、真实”，以及“公务接待费应当全部纳入预算管理，单独列示”等规定，预算单位将报销的接待费全部退回至单位实有资金账户进行整改。

（三）会计核算与支付信息填列不规范

1. 资金支付科目使用不正确。 主要表现为：预算单位功能分类科目使用错误，在“行政运行”“事业单位离退休”科目列支购房补贴；经济分类科目使用错误，在“工资福利支出”科目支付电费。 以上事项不符合“政府会计主体应当如实反映各项会计要素的情况和结果，保证会计信息真实可靠”的规定，预算单位要规范填写预算科目，调整相关支付信息。

2.支付用途填写不规范。 主要表现为：资金支付用途填写错误， 预算单位将支付的专家咨询费用途填写为会议费、 支付的办公用品费用填写为差旅费。 以上事项不符合《行政事业单位内部控制规范》“加强支出审核控制，全面审核各类单据”的规定，预算单位要规范、准确填写支付用途，加强审核审批制度执行。

（四）现金支付违反现金管理规定

有些费用使用现金支付违反了现金管理规定。 主要表现为：预算单位以现金形式发放劳务费、咨询费、稿费，大额提取现金支付职工借支的差旅费。 以上事项不符合现金管理条例“国家鼓励开户单位和个人在经济活动中，采取转账方式进行结算，减少使用现金及劳务费、专家咨询费等支出，原则上应通过银行转账方式结算”的规定。 预算单位要规范现金使用，严禁大额提取现金，加强整改。

（五）违反政策制度规定支出相关津补贴与费用

主要表现为： 预算单位使用实有资金违规报销职工在职研究生学历教育学费、 发放职工子女教育补助。 以上事项违反了中央《干部教育培训工作条例》 中有关个人参加社会化教育培训费用一律由本人承担， 以及国家津补贴与绩效工资政策的有关规定。 对此，预算单位职工按规定将报销的学费、 发放的补助退回单位实有资金账户。

四、C 单位预算执行动态监控疑点问题原因分析

为强化动态监控问题的整改，促进“治已病，防未病”长效机制的建立与完善，通过对C单位疑点信息的现场核查、调研座谈、预算执行检查及疑点问题的整改与信息反馈， 分析基层预算单位疑点问题产生的主要原因如下：

（一）基层预算单位规范资金使用的思想认识有待提高

部分基层预算单位对规范使用财政性资金不够重视，对违规行为存在侥幸心理，特别是在预算执行考核关键时间节点， 为保障支付进度，容易忽视资金支付的合规性；部分基层预算单位对财政性资金的理解存在偏差，认为实有资金是单位创收形成的， 使用时未能像财政资金一样严格执行制度规定； 部分基层预算单位财会人员工作责任心不强，办理业务信息填报不准确、不严谨。

（二）单位内部管理制度不完善，内部牵制管理有漏洞

随着财政预算管理、国库集中支付、政府采购等政策制度不断完善， 管理要求也更加严格、细化，部分基层预算单位未能及时更新修订本单位相关制度办法， 相对滞后的内部管理制度， 难以适应新的形势要求并及时发挥有效的约束作用。 部分基层预算单位内部牵制审核执行不严格， 资金支付审核程序不规范，有的未严格执行不相容岗位相互分离、相互监督的要求。

（三）部门预算编制不够科学，未严格按批复的预算执行

部分基层单位在编制项目支出预算时，主要由业务部门负责完成， 财务部门与业务部门沟通协调不够， 项目支出预算编制的准确性、科学性、完整性存在不足，如漏报会议费、培训费、政府采购预算等，导致预算执行出现偏差。受“三公”经费预算只减不增影响，部分基层单位为开拓市场而产生的接待费用预算编制到其他科目，导致预算编制不规范、不准确，相关费用支出会计核算不符合规定。

（四）动态监控结果运用不充分，考核问责机制不完善

当前，对预算单位发生的疑点问题的处理，主要以通报为主， 未与单位财政预算安排紧密挂钩，相关考核处罚机制不完善，难以引起预算单位足够的重视。 同时， 关于疑点问题及其处理，在业务培训内容中体现不充分、力度不够，不同单位之间缺乏交流与互鉴， 难以做到举一反三，进而防范类似问题再次发生。

五、加强事业单位预算执行管理的建议

通过对C 单位所属基层预算单位动态监控发现问题的梳理及原因分析， 结合预算管理一体化和加强财会监督工作的新形势新要求，从预算执行动态监控的视角， 就加强行政事业单位预算执行管理，提出以下几方面建议：

（一）提高思想认识，压紧压实主体责任

预算执行管理是落实和推进单位各项工作的重要保障， 预算单位应充分认识加强预算执行管理的重要性， 认真学习贯彻中央和上级部门加强预算管理、财会监督工作的部署，落实预算执行动态监控工作机制要求， 不断强化组织领导，按照“全面监控、分级实施，突出重点、查控结合，整改提高、奖惩挂钩”的原则，切实履行好动态监控主体责任，严格财经纪律执行，确保预算执行序时、均衡、安全、有效。

（二）完善财会制度，规范单位内部管理

预算单位应根据新的财经政策法规， 结合单位实际， 与时俱进地更新完善单位内部财务会计管理制度， 及时组织相关业务部门和人员学习研讨，加大新政策新要求宣贯力度；财会部门在预算编制、用款计划申请、资金支付等各环节，应加强与业务部门沟通协调，促进专项业务与财会业务的深度融合， 严格执行财经法规制度，规范内部审批程序，不断规范财务行为，防范资金使用风险。

（三）坚持问题导向，提升预算执行管理质效

预算单位应结合预算执行动态监控、 审计监督、财会监督及专项检查发现的问题，梳理排查单位层面和业务层面内部控制存在的薄弱环节与风险隐患，推进预算执行监督检查向事前、事中转变，健全单位内部治理，强化财会监督，筑牢资金资产使用安全防线， 不断提升预算执行管理的质量和时效。

（四）开展自查自纠，强化监控结果运用

单位财会主管部门应强化动态监控结果运用，开展共性问题、典型问题原因分析、分类整理整改意见要求，完善问题通报整改机制，加强部门间贯通，推动单位上下联动，形成监督检查合力， 举一反三， 有组织有目的地开展自查自纠，规范资金支付行为，防范资金风险，提升动态监控成果运用效果。

（五）加强业务培训，夯实会计基础工作

预算单位应结合存在的不足， 有针对性地组织开展财会人员专业培训， 学习把握财经法规、预算管理、会计核算以及相关改革政策制度等，提升财会人员专项业务处理能力，夯实会计工作基础，规范财会工作行为，不断提高财务管理水平。