深化区级财政运行绩效评价研究——以北京市为例

●陈怡冰

一、 开展区级财政运行绩效评价的政策与现实背景

（一）政策有要求

2018 年， 中共中央、 国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，为各地、各部门全面实施预算绩效管理提出了纲领性要求。 该《意见》明确， 各级政府财政部门要对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价。2019 年，中共北京市委、北京市人民政府印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（京发〔2019〕12 号），要求适时开展市对区财政运行绩效综合评价工作。 开展市对区财政运行综合绩效评价， 是落实全面实施预算绩效管理的重要举措， 也是实施政府层面预算绩效管理的重要内容和关键点。2021 年，北京市财政局开始对各区财政运行情况进行综合绩效评价， 引导各区围绕高质量发展， 不断提高财政收入质量，优化财政支出结构，提升财政运行管理水平。

（二）现实有需要

近年来， 受国际、 国内大环境影响， 北京市财政收入运行存在一定不确定性，收入增长压力较大。 同时，支持“四个中心”建设、实现京津冀协同发展、持续保障和改善民生等，财政支出压力较大。 全市及各区财政收支紧平衡的状态预计将在一段时间内长期存在。 通过开展区级财政运行绩效评价， 能够客观分析评估各区财政运行管理的努力程度、质量效益，发现财政运行存在的问题，激发各区“增收、节支、促发展”的积极性，最大限度提升财政资金配置使用效率， 缓解财政收支矛盾。

（三）工作有基础

北京市拥有十分丰富的预算绩效管理经验。 早在2002 年，北京市就开始进行财政支出项目绩效评价；2010年开展财政项目事前绩效评估工作；2018 年，率先实施全成本预算绩效管理改革试点， 并迅速拓展至教育、社保、医疗卫生、公用事业、行政运行、生态环保等众多领域。 长期的预算绩效管理实践和丰富的绩效管理经验，为北京市开展区级财政运行综合绩效评价打下了坚实的基础。

二、 实施区级财政运行绩效评价的主要内容

立足当前财政收入低位运行、收支矛盾凸显的现状， 按照北京城市新总规要求，落实各区功能定位，北京市对各区财力的充足性、成本的节约性、管理的规范性、 投入产出的有效性等财政运行状况及成效进行客观、 公正的测量、分析和评判。从财政运行“收、支、管、平、效”等环节，本着“全面覆盖、统筹兼顾、问题导向、容易获取”的原则，研究建立区级财政运行综合绩效评价指标体系。

（一）财政保障能力，衡量“钱是否够用”

受疫情影响，北京市财政收入不容乐观，收支矛盾更加突出。 为了解各区“财力是否有保障”等情况，设置“财政保障能力”指标进行分析研判。在收入端，通过“可用财力总量” 衡量各区有多少可动用的预算总收入；在支出端，通过“刚性支出压力”衡量各区必保的各项支出，了解各区的财政负担，主要包括保基本民生、保工资、保运转的“三保”压力和其他刚性支出压力；关注“收支平衡”总体情况，通过“财政自给率”研究各区财力能否自给自足；在债务风险方面，通过“债务率”“偿债率”研究各区债务风险等级和偿债能力。

（二）成本节约，衡量“支出是否节约”

在掌握各区财力状况的基础上，对各区“钱是否花在刀刃上”“是否落实‘过紧日子’思想”进行研究。 通过设置“行政成本”及“城市运行成本”指标全方位分析评价各区成本控制情况。 在研究各区年度静态成本的同时， 增加对各区各项成本与上年相比的变化情况分析，研判各区成本的压减情况及成本控制的努力程度，同时将成本管控理念向下级政府传导。

（三）运行成效，衡量“资金投入产出性价比”

在财政对各社会公共服务领域充分保障的前提下，研究各区教育、劳动就业创业、医疗卫生、残疾人公共服务、养老服务、住房保障、公共文化体育等多个社会公共服务领域的产出情况及投入产出效率，帮助各区找到社会公共服务领域中的薄弱环节，对照短板，精准发力，提升公共服务水平，进一步提高财政资金的使用效益。

（四）规范管理，衡量“管理是否到位”

在上述三个维度主要关注“花钱用钱”的基础上，进一步研究各区的“管理”是否到位。 根据2023 年财政部新印发的地方财政管理绩效考核指标体系，结合北京市实际工作状况，研究制定“规范管理”评价指标。涵盖“依法理财”“预算编制和执行管理”“预算绩效管理”“资产管理”“财政信息化”“财政透明度”“审计发现问题”等方面内容，充分发挥评价指标“风向标”和“指挥棒”的作用，帮助各区找准财政管理中的不足之处，及时整改调整，进一步提升区级财政管理水平。

三、区级财政运行绩效评价工作成效

（一）量体裁衣，指导各区明确努力方向

通过开展区级财政运行综合绩效评价，生成各区财政运行效能总指数和分指数，客观地反映各区财政运行状况的相对位置，有助于指导各区明确努力方向，切实改进工作，实现新发展。 例如，通过分析行政运行成本、城市运行成本形成成本节约指数，帮助各区找到可以进一步压减成本的领域，减少非必要、高标准支出，切实提高财政资金使用效益。

（二）持续推进，形成常态化评价工作机制和长效机制

按照相关工作部署， 北京市2021 年首次开展区级财政运行综合绩效评价工作，对各区财政运行状况进行绩效量化评价， 评价结果在市政府常务会上进行通报。该项工作得到市领导的认可，并通过评价建立一套财政运行综合绩效分析的数据采集模型，实现财政运行综合绩效动态监控，形成绩效评价长效机制。

（三）多方合力，建立市级部门联动工作机制

在区级财政运行综合绩效评价工作中，北京市财政局逐步与市统计局、市教委、市民政局、市住建委等15家市级主管部门建立了联动工作机制。市级部门形成工作合力，共同研讨制定评价指标体系，提升评价指标的科学性、合理性；市级部门提供各区相关数据，确保评价口径的统一性、真实性；市级部门根据评价结果，协助指导各区进行整改，统筹推进评价工作，提升工作成效。

（四）降本增效，切实提高财政资金使用效益

在常态化评价机制的引领带动下，各区主要领导高度重视，将年度评价结果和专项评价结果列入本区政府常务会研究议题，针对本区短板和弱项，对标其他区“强项”，取长补短，采取切实措施降本增效。据汇总统计，各区结合评价情况，在公用事业、文化体育、行政运行、民生保障等重点领域，开展成本绩效分析，持续优化调整或新设标准。 此外，西城、大兴、昌平等区参照市级评价模式，对乡镇街道开展财政运行绩效评价，市、区、乡三级绩效管理体系正逐步健全，财政运行效率整体提升。

四、当前区级财政运行绩效评价面临的主要问题

（一）评价指标体系有待进一步完善

北京市相关区在自然禀赋、功能定位、经济发展水平、人口规模等方面存在较大差异，对财政保障能力、成本节约、运行成效等指标评价存在客观影响。例如，生态涵养区受功能定位等影响，经济发展水平相对低于其他区，财政收入等方面相对弱势。但目前，区级财政运行综合绩效评价指标体系设计对各区的差异化情况体现不足。同时， 区级财政运行综合绩效评价指标体系覆盖面广、导向性强、可量化程度高，但部分指标的选取仍然存在优化空间。 例如，在运行成效方面，部分产出与投入指标的逻辑对应关系不明确，指标的设计和选取存在一定困难。

（二）评价结果应用仍需进一步深化

目前，区级财政运行综合绩效评价结果主要以“诊断书”形式印发至各区，并要求各区落实整改。各区对区级财政运行绩效评价工作高度重视，但北京市尚未进一步建立起评价结果应用机制， 对各区的约束力有待提升，结果应用机制仍需深化。

五、深化区级财政运行绩效评价的路径探索与建议

针对区级财政运行绩效评价当前存在的问题，现拟探索优化区级财政运行工作路径并提出如下建议。

（一）进一步完善区级财政运行绩效评价指标体系

1.指标体系应体现中央最新的管理要求。 2022 年，财政部印发了 《地方财政管理绩效考核办法》（财预〔2022〕15 号），首次开展地方财政管理绩效考核。考核事项包括涵盖重大政策落实、省以下财政体制改革、预算编制管理、预算执行管理、预算绩效管理、地方政府债务管理、资产管理、财政透明度、预算信息化9 个方面，为北京区级财政运行综合绩效评价“规范管理”的指标设置提供了重要指引。结合北京市区级财政运行评价的实际情况，本着客观公正、尽量减少主观评价因素的原则，从中选取可比可测、易于量化的代表性指标，进一步丰富、完善评价指标体系，提高评价的广度和深度。

2.指标体系应体现市委市政府重点工作，并与行业指标做好衔接。 特别是“运行成效”方面，根据北京市教育、养老、助残等公共服务规划，进一步修订、完善评价指标和计分标准；在“成本节约”方面，应落实中央和市委市政府有关要求，对相关行政运行和城市运行成本指标口径及评价方式进行修订、调整。

3.指标体系应尽量减少因功能定位、自然禀赋等原因造成的客观评价差异。 一是考虑部分区因功能定位、地理位置等因素，在静态绝对量方面降低成本存在较大困难，拟在成本节约方面进一步增加衡量“年度变化率”的动态指标，反映各区成本节约的努力程度，提高各区通过各种措施节约财政资金的主动性、积极性。 二是考虑部分区在经济发展、 财政收入等方面存在自然禀赋、功能定位方面的劣势，拟在财政保障能力方面，将“收入质量”“转移支付依赖度”等部分收入类指标由打分指标调整为分析指标，提高评价工作的科学性、公平性。

（二）进一步强化绩效评价结果应用

一是突出问题导向，及时向各区反馈财政运行中存在的突出问题和不足之处，把脉问诊提出针对性对策建议，指导各区抓好整改落实。二是突出精准调控，针对各区财力保障中的“短板”，研究差异化支持政策，调整优化支出结构，聚焦市委市政府中心工作，更好落实区域功能定位。 三是突出质量效益，将成本控制和效益理念贯穿于财政运行各环节和行政运行、城市运营、民生保障、重大投资、重点支出各个方面，形成市区联动从严从紧、精打细算“过日子”的工作合力。四是突出激励约束，将评价结果作为与资金安排挂钩、 调整优化支出结构、完善转移支付政策、调整市区财政体制、重大项目投资决策的重要参考，进一步强化评价结果对各区政府的影响力，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念，充分激发各区聚焦功能定位“增收、节支、促发展”的内生动力。

（三）进一步发挥主观能动性，提高绩效管理意识

一是找准定位，充分发挥绩效在财政管理中的重要作用。 立足绩效服务于预算的职能定位，促进绩效管理与预算管理深度融合。 二是凝神聚力，全面调动绩效管理各方积极性。区级财政运行绩效评价是一项系统性工作，不仅是财政部门的工作，也不仅是绩效的工作，市区两级都要充分调动部门单位、财政业务科室的参与积极性，加强绩效管理的主观能动性，共同提升管理能力和公共服务水平。 三是探索创新，深度挖掘各区潜能和未来发力点。 通过开展区级财政运行综合绩效评价，为各区体检诊断、把脉诊治，帮助各区挖掘工作特色亮点，真抓实干、开拓创新，推动预算管理工作迈上新台阶。