日本家庭教育支援立法模式研究及启示

李兰欣

(甘肃政法大学 涉外法治学院,兰州 730000)

2021年10月23日,《中华人民共和国家庭教育促进法》经十三届全国人大常委会第三十一次会议表决通过,并于2022年1月1日起施行。这是我国首次针对家庭教育进行的专门立法,也是继《教育法》《义务教育法》和《未成年人保护法》后教育领域的又一重磅法规,标志着我国正式将家庭教育纳入法治轨道。相较于我国家庭教育立法的刚刚起步,日本则较早地重视家庭教育的作用,先后出台了一系列与家庭教育相关的法律法规,最终形成了较为完善的家庭教育支援法律体系。当前,国内对日本家庭教育支援法律法规的研究还较缺乏,且多从政策和模式的角度进行分析,从法律视角研究日本家庭教育支援的相关法律,发掘日本的家庭教育立法模式的优点和不足,有益于我国家庭教育法制化的进一步发展。

一、日本家庭教育支援法律法规立法背景

日本能用较为短暂的时间在“二战”后一跃成为经济强国,对教育事业的重视是一个重要因素。森喜朗曾说过:“日本是用教育的作用开采蕴含在人的脑力和心中的智慧资源和文化资源的,从而取得了经济的、社会的和文化的发展”“教育是日本实现压缩式现代化的原动力”。但不同于学校,“家庭”多被划分为私人领域,国家通过立法来规制家庭教育,不可避免地会引发争议。日本坚持出台家庭教育支援法律法规,形成较为完备的教育支援法律规范体系,主要有以下几个因素。

(一)核家庭化趋势明显,新一代家长教育能力下降

二十世纪六十年代以来,日本经济高速发展,随之带来了核家庭化(由父母和未婚子女组成的小家庭),改变了传统的家庭结构。据日本2005年人口普查,三代同堂的比例从1980年的12.2%开始持续减少,截至2005年已经减少到了6.1%[1]。核家庭化的加剧,导致祖父母一辈帮助年轻一代父母照顾子女的时间大大减少,同时难以传授自己的育儿经验。随着女性学历水平和社会地位的提高,双职工家庭的数量大幅增加,传统由母亲全职教育子女的情况越来越少,加之邻里之间关系淡薄,难以得到帮助,在此背景下,父母教育子女的精力成本和经济负担大大增加,家庭教育的功能明显下滑。

(二)青少年犯罪数量增加,社会呼吁增强家庭教育

家庭教育能力的下降,直接反映在青少年犯罪恶性的加剧和数量的增加上,2000年前后,日本青少年犯罪事件呈爆发式增长。其中尤为突出的是1997年“神户儿童杀伤系列事件”,引发了日本全社会的关注。此事件促使日本将刑事责任的最低适用年龄由16岁降低至14岁,日本文部省也一改之前面对家庭教育的谦抑态度,强势介入家庭教育,从1999年开始出版发行《家庭教育手册》,希望为家庭教育提供帮助,使儿童都能在良好的家庭氛围中成长,建立正确的世界观和人生观,进而从根本上预防青少年犯罪。

(三)虐待儿童现象加剧,急需介入家庭教育,保障儿童身心健康

二十世纪九十年代之后,日本虐待儿童现象日趋严重,成为亟待解决的一大社会问题。据厚生劳动省的数据统计,日本在1990年至1998年短短9年的时间内,虐待儿童的数量就翻了十倍。针对这个问题,日本在2000年颁布了《防止虐待儿童法》,希望用法律的手段降低虐待儿童事件的发生率。虐童现象究其根本原因在于家长家庭教育能力不足,面对问题不能采取正确的教育方式,因此,日本政府从国家层面着手,开始了家庭教育支援的法制化。

二、日本家庭教育支援的国家立法动态

1947年3月,“家庭教育”作为一个正式概念出现在日本《教育基本法》中[2],第七条规定:“国家及各地公众组织应鼓励在工作场合及其它社交场合进行家庭教育及各类教育活动”“全国及各地公众组织应致力于推动家庭教育支援活动,包括建立图书馆、博物馆、公民馆等,必要时也可使用学校设备”[3]。该法明确规定了国家和地方公共团体在家庭教育方面应承担的责任和义务,其根本目标就在于能够利用各种机会及场所,为家庭教育提供有利的环境。“家庭教育”这一概念的入法,标志着日本对家庭教育的重视步入新的阶段。同时,为了保障家庭教育的实施,日本相继推出了一系列有关家庭教育支援的相关规定。

2001年7月,日本修订了《社会教育法》,在第三条(国家及地方公共团体的义务)中追加了第二项:“由于社会教育、学校教育和家庭教育三者之间存在着紧密的联系,因此,在履行前项义务的时候,国家和各地的公众团体除了要尽力保证与学校教育共同协作之外,还要考虑到促进家庭教育的发展”。2003年7月,日本为了解决国内家庭教育水平偏低的问题,在“全社会支持家庭教育,共同培养下一代”的指导思想下,出台了《培养下一代支援对策推进法》,提出国家、地方团体、企业等要加强协作,使家庭教育支援体系进一步完善。

2006年12月,日本对《教育基本法》进行全面修订,新增了家庭教育的相关规定:“在孩子的教育问题上,家长和其他监护人负有最主要的职责。应在保证其掌握必备生存技能的前提下,尽可能培养孩子的独立能力,让孩子的身心健康得到全面协调发展”。第十条第二款规定了家庭教育支援相关要求:“在尊重家庭教育独立性的前提下,国家和各地的公共团体要向家长和其他监护人提供关于家庭教育的相关知识和讯息,同时提供其他必要的支援措施。”

为了保证家庭教育支援法规得以更好地实施,文部省于2011年成立了推进家庭教育支援探讨委员会[4]。该委员会在《创建丰富的家庭教育活动,为家庭健康成长提供教育支援》报告书中指出:“年轻一代人身上存在的自我封闭和退学问题、社会虐待儿童问题的加剧,都与家庭教育问题息息相关,因此,全社会都应增强对家庭教育的支援,为家庭教育创造一个良好的环境。”[5]同时应重新审视“家庭教育”的内涵,其绝不是家庭内部封闭起来所进行的教育,而应当是当地乃至整个社会所要共同参与的活动,应当扩大教育支援人士的范围,以更好地保障家庭教育。报告最后提出四项决定:一是多为父母创造学习家庭教育相关知识的机会,二是要增强家庭与所在地区的联系,三是建立家庭支援教育网络平台,四是培养父母和子女的良好生活习惯。

2017年,日本家庭教育委员会在《有关家庭教育的意义》报告书中对“父母在家庭教育中的首要责任”做了进一步的解释——“我们虽规定了父母及其他监护人负有首要责任,但是随着家庭构成的变化和地域内人与人关系的淡薄,当父母或监护人自身没有丰富的家庭教育经验,身边也没有可以请教的对象的时候,我们就无法确定家庭教育的责任主体是否可以承担起家庭教育的职责,从而无法保证家庭教育的效果。”“或许是当时的立法经验不够成熟,我们现在应越来越注意针对家长教育能力的培养,使家长和子女一起共同成长。”这一表述,并不是强调父母或其他监护人的责任,而是强调父母或其他监护人其自身学习教育相关知识的重要性,地方和社会要重视对父母或其他监护人的教育方面的支援[6]。

通过对日本国家层面家庭教育支援相关法律、政策的梳理,可以看出日本通过《教育基本法》和《社会教育法》两部上位法,对家庭教育支援的法律概念进行了明确的界定,构建起以家长为中心的监护人首要责任制,以及社会、政府、学校等多方面支援家庭教育的格局[7],在国家的推动之下,各地方随后开始制定当地的《家庭教育支援条例》。

三、日本家庭教育支援的地方立法——以鹿儿岛县南九州市为例

截至2023年9月,日本共有九县六市制定了当地的家庭教育支援条例。本文选取县市两级均制定了家庭教育支援法的鹿儿岛县南九州市为例,以更为全面地分析研究日本教育支援的立法。

鹿儿岛有着重视教育的传统,为日本的发展培养了许多优秀的人才。但近年来,鹿儿岛不可避免地面临着核家庭化、地域联系淡薄、教育能力下降等社会问题[8];越来越多的家长对儿童教育持有焦虑心理,虐待儿童事件增多、儿童霸凌等问题层出不穷。鹿儿岛县政府充分认识到家庭教育所面临的困境,为了儿童健康快乐的成长,在2013年制定了《鹿儿岛县家庭教育支援条例》(以下简称《条例》)。

(一)明确家庭教育支援的基本理念,加强社会认同

《条例》第三条指出:“父母及其他监护人是儿童教育的第一责任人。家庭教育支援,需要学校、职场、本地其他机构,即全社会的共同参与;为了保障家庭教育的实施,各个主体要在充分尊重家庭教育的前提下,共同合作,相互配合。”

强调监护人对其子女的教育责任,同时要求动员各领域、全社会的力量,加强相互间的协作,提高家庭教育水平。鹿儿岛县南九州市《南九州市家庭教育支援条例》(以下简称《南九州市条例》)第三条明确,儿童是下个时代进步的力量源泉,其每个个体都是无法替代的存在,要充分尊重儿童的尊严。

(二)明确各责任主体的主要职责,形成协同治理格局

一是明确县级政府要根据前款规定的家庭教育的基本理念,制定综合的家庭教育支援措施并实施。和市町村各级紧密合作,在其需要相关资料信息时,提供技术帮助和其他必要措施。再者,县政府在制定和实施相关政策时,要综合考虑监护人是否合格,以及当地家庭的经济水平差距,全方位权衡后再制定相关法律措施。

二是明确监护人的职责。《条例》指明父母和其他监护人负有首要责任,《南九州市条例》明确列举了监护人的职责:(1)要让孩子在家庭中体会到安全感;(2)要听取孩子的意见,父母自己要养成良好的生活习惯为孩子做榜样;(3)家庭内部要合理分工,把孩子当作家庭成员的一员,培养其自立能力,提高自我肯定感;(4)要带孩子积极参加学校和所在地区的活动,培养孩子与人沟通的能力。

三是明确学校要培养儿童良好的生活习惯,促进身心健康发展。《南九州市条例》规定:(1)学校要培养儿童对学习的浓厚兴趣,提升其学习能力;(2)在和他人的交往中要有规范意识、同情心和感恩心;(3)要加强学生的运动,为实现丰富多彩的生活培养良好的身体素质。

四是各社会团体要相互协作,为家庭教育创造良好的社会环境,积极为家庭教育提供支援。《南九州市条例》强调,社会团体要灵活运用本地的特色,积极组织参观历史文物建筑等活动培养儿童对家乡的情感。

(三)细化规定具体政府支援政策,保障可操作性

《南九州市条例》指出,市政府要为监护人提供育儿相关的咨询,多开展育儿相关的讲座,为父母提供丰富的学习机会;要提高学校的师资力量,改善学校的教育环境;为社会团体组织开展相关活动提供人才支持和必要的设施装备;丰富儿童课余生活,多组织传统文化的学习和体育活动等。

四、日本家庭教育支援立法模式的特点

自2012年12月《熊本县家庭教育支援条例》出台之后,日本各地方政府将制定本地方家庭教育支援条例的立法工作提上议程,但截至笔者撰写本文之时,日本国家层面的《家庭教育法案》仍然没能在国会通过,其原因主要是日本民众认为自民党公布的《家庭教育支援法案》具有战时体制下的帝国主义色彩[9],为民众附加了责任与义务。正如日本政治评论家山口朝雄所述:“通过奖学金、育儿基础设施建设等手段创造一个便于教育的环境,这是政府的工作。然而政府现在不采取这些必要的支援措施,反而在介入本该交给家长的教育内容,强行要求家长培养便于国家使用的人才。也就是说,所谓支援法的存在就是为了让国家控制家庭教育,尽量避免培养出不便于国家使用的人才。如果法案成立,那就等于把战时体制下政府所持有的维持治安的法律工具全部交给了安倍政权。”[10]基于此,日本形成了在国家层面专门法律缺位的情况下,各地方家庭教育支援条例蓬勃发展的法律法规模式。

(一)层次分明,法律衔接紧密

在国家层面,通过立法不断提高家庭教育的地位,呼吁全社会对家庭教育的支援;地方积极响应号召,制定本地区的家庭教育支援条例,对政府各职能部门的责任、都道府县的责任、市町村和企业的责任都有明确的规定,各部门相互协调,构成“三位一体”的运作机制,形成了较为完善的法律体系[11]。

如日本《基本教育法》第十条提出都道府县各级地方公共团体要为家庭教育提供支援的纲领性要求,《条例》明确县级政府在为家庭教育的实施制定综合政策时,要充分考虑当地的具体情况和本地区家庭基本情况的多样性,和市町村各级相互配合,共同协作。《南九州市条例》规定,要根据家庭教育支援的基本理念,明确监护人、学校、社会团体、企业和市级政府的相关职责,制定市一级的相关政策和其他基本事项的相关规定。

(二)结合当地实际情况,突出针对性和地方特色

各县严格按照《日本国宪法》和国家精神制定自己的地方家庭支援条例,有利于使其立足于社会实际生活,从当地的实情出发,符合当地群众的切实需求[12],彰显地方特色,使地方法规能够充分反应当地的历史传统、人文背景、法治环境和民俗风情等。

如南九州市结合其悠久的历史文化背景和重视教育的传统,在《南九州市条例》第十三条规定:“本市应结合自身重教育的风土传统,支持本市儿童对和平、传统文化、体育活动、体验活动的参加和学习”。再如,岐阜县、群马县和茨城县,在其家庭教育支援条例中规定了“祖父母的责任义务”一条,强调“祖父母要积极配合家庭教育,充分发挥自己的育儿智慧,和年经的父母一代分享自己的经验”。在行政上的配合方面,各地的条例表述也有所不同;大多数的县级支援条例强调市町村之间的相互合作,而宫崎县和茨城县加上了“和国家的密切协作”的条文,突出对国家政策和相关机关的重视。

但缺乏统一的国家立法,不可避免地会带来一系列问题。首先,挤占立法资源,加重地方立法负担。通过比较日本各时间区段的家庭教育支援条例发现,自2015年以来,家庭教育支援条例存在“运动式”的立法现象,即地方立法主体在一定时期内对特定问题进行集中立法[13]。这必定会在一定程度上挤占地方的立法资源,增加地方立法负担。其次,通过对比各县家庭教育支援条例的体例结构,会发现有些地方的法律法规高度相似,有“横际移植”之嫌。如在第一条表述立法目的,阐明家庭教育的基本理念,第二条对“家庭教育”进行定义,第三条强调家庭教育的重要性和父母的监护人义务。地方立法内容同质化的本质是地方立法的创新动力不足,不利于及时汲取社会经验,无法真实反映地方立法需求,也无法向国家立法供给有效法制资源和法治经验。

五、日本家庭教育支援立法对我国的启示

(一)构建多层次家庭教育支援法律体系,做好法律衔接

我国在出台《家庭教育促进法》后,各地方应“结合当地实际情况和需要”,尽快出台本地区的家庭教育支援法规。2016年5月,重庆市通过了我国第一部家庭教育地方性法规《重庆市家庭教育促进条例》。目前,湖南、湖北、安徽、江西等省份相继制定了该省的家庭教育促进条例。在各省份家庭教育促进条例较为成熟,可以得到很好的贯彻之后,应建立市一级的家庭教育促进规章,细化相关责任义务,以便家庭教育相关措施得以切实执行。

(二)通过立法,健全家庭教育工作的经费保障机制

日本家庭教育工作之所以能有效推进,除了实施全面的扶持政策外,通过立法建立稳定而持续的经费保障机制是其关键所在[14]。在立法明文规定国家和有关部门要持续增加对家庭教育的资金投入的同时,国家和有关部门积极拓宽私人筹集资金的渠道,从社会上得到资助和捐助,为家庭教育工作提供了充足的资金保障。我国《家庭教育促进法》第七条规定了县级以上人民政府对家庭教育指导服务的财政支持,具体来说,县级以上人民政府要制定家庭教育工作专项规划,将家庭教育指导服务所需经费纳入城乡公共服务体系中,并将相关经费列入财政预算。通过这种方式,鼓励和支持以政府购买服务的方式为家庭教育提供资金援助。我们应在保障家庭教育财政投入的同时,出台相应的激励措施,引导社会资金流入该领域,促进家庭教育事业的发展。

(三)建立专门的家庭教育指导服务机构

日本青少年犯罪率的不断上升,以及受虐儿童事件的不断增加,促使日本把提高父母及监护人的教育能力提上日程。由文部省组建教育、心理、社会、保育学及医学的专家顾问团,以巡回咨询及电话咨询的形式,向家长讲授相关的知识及经验,并解答他们在家庭教育方面的相关问题[15]。各地方相继组建专业家庭教育支援团队,主要包括具有育儿经验的志愿者、退休教师、市町村的民生委员、儿童委员等,有时候还会邀请保健师、临床心理学家、社会福利人员、学校或教委的社工、心理咨询师等组成小组,为个别有需要的父母提供更多的专业服务[16]。

我国《家庭教育促进法》在第三章国家支持中规定:“县及县以上的地方人民政府有关部门组织建立家庭教育指导服务专业队伍,加强对专业人员的培养,鼓励社会工作者、志愿者参与家庭教育指导服务工作。”在实际操作过程中,由于家庭教育是一种业余的教育方式,由学校开办的家长学校缺乏专业性、针对性,所提供的课程侧重于家校合作,很难满足家庭的多层次和个性化的需要。网上的家长学校存在教学内容的质量参差不齐、专家的答疑太过理论化、导致指导意义不强等问题。此外,家庭教育指导服务专业队伍存在的人员流动较大、队伍不稳定等问题,亟待解决。可以考虑在立法中对国家、省、市、县、街道的五级家庭教育指导服务体系建设事宜进行明确,给予相关家庭教育指导服务人员事业单位正式编制,让其享受事业单位的福利待遇,从而安心做好本职工作。

六、结语

日本先于我国制定家庭教育支援法律法规,其“国家统领,地方具化”的立法模式具有因地制宜结合地方特色的优点,但因缺乏国家层面的专项立法,整体的家庭教育支援工作开展存在一些问题。2021年中国《家庭教育促进法》出台,体现了我国对家庭教育的重视,彰显了法治的进步。为推进中国家庭教育法制化进一步发展,在完善立法的过程中,不妨借鉴日本家庭教育支援法律法规的先进理念,紧密联系实际情况,为中国特色家庭教育体系建设添砖加瓦。