针对境内居留群体及其聚居区引入服务型爱国社团的思考及建议——以澳门街坊总会广东办事处服务点为例

蓝宇蕴 袁 琪 张晓红 张丽芬

(华南师范大学 1.哲学与社会发展学院;2.政治与公共管理学院,广州 510631)

伴随着我国对外开放力度的日益加大,入境居留且拥有境外身份的群体(以下简称“居留群体”)规模逐步增大,这些涉外人员及其聚居区的社会服务需求随之凸显。涉外居留群体社会服务需求的满足,带有一定的特殊性,有必要出台具有针对性的制度政策。本文以澳门街坊总会广东办事处开展服务设点工作为例展开探讨,提出引入服务型爱国社团的对策建议。

一、针对居留群体引入并设立服务型爱国社团的必要性

在当今全球化和开放社会的条件下,抛开非正常因素(如疫情等)的影响,境内外人员的社会流动与跨空间交流加速,其中居留内地并拥有境外身份的人数在某些地区甚至呈现几何级数的增长,这必然会给我国社会政策和社会服务体制机制创新提出进一步的要求。

(一)引入服务型爱国社团有助于维护国家的安全稳定与繁荣发展

国家的安全稳定与繁荣发展,很大程度上取决于能否给所有居民包括居留群体,提供良好的居留生活和工作环境。国家移民局的统计数据显示,2021年我国全年累计查验出入境人员1.28亿人次,其中内地居民出入境7 423.4万人次,同比上升6.6%;港澳台居民出入境4 897.3万人次,同比上升4.4%。2021年累计受理审批普通护照63万本,受理往来港澳台通行证144万本,签注591万个[1]。不难发现,尽管受新冠肺炎疫情的严重影响,人员跨境或跨国流动仍在增长中。

在居留群体扩张成为常态的社会背景下,其社会服务需求及其满足,首当其冲与国家职责有关。首先,从维护国家长期稳定与繁荣发展的高度看,只有持续拥有活跃流动的居留群体,才有助于形成开放健康的现代社会结构,给国家稳定发展注入足够的活力与动力。其次,居留群体由于来源、身份背景、价值观与行为方式存有很大差异,包括各自流入的动机与方式均有不同,难免存在复杂多样与鱼龙混杂的情况,甚至夹杂有对国家安全稳定带来威胁的因素。基于此,加强居留群体的管理服务[2],特别是以社会服务促管理,理当成为我国社会治理必须关注的领域。

(二)引入服务型爱国社团有助于提高居留群体的生活质量

从保障与提升居留群体的生活质量看,建构系统化社会服务供给体制机制是前提,且不同居留群体的服务需求及其满足均存在差异性,应提供具有针对性的社会服务,以满足服务需求并维系基本生活质量。澳门街坊总会广东办事处实施的问卷调查显示,在参与受访的313位拥有澳门身份的居留人员中,近七成受访者表示愿把中山作为养老的首选之地,其中又有近四成长期居住在中山,并以退休者占比大;另有近六成人表示,居留群体最迫切的服务需求是医疗保健和养老;超五成的受访者认为,地方有必要提供“医养结合”服务,并提出要增设更多养老院,以满足居留群体相对旺盛的养老服务需求[3]。

需要强调的是,由于境内外之间在经济社会制度、社会服务体制机制等方面存在重大差异,如在医疗、养老、就业、金融、交通、社会保障与应急服务等方面均有根本制度的差异,这些差异相对港澳台居留群体而言,还会体现在境内社会服务体制机制的滞后性影响上,并容易给居留群体的生活和心理带来困扰。基于此,在推进居留群体社会服务建设方面,如果在统筹进行整体性建构或完善的基础上,针对居留群体的不同需求而各个击破,完全有条件创造出更有特点和优势的社会服务供给,以提升居留群体的生活质量。

(三)引入服务型爱国社团有助于促进境内外交流与粤港澳融合发展

随着居留群体的不断扩大,所涉民间事务增多,有必要就民间性质的社团及服务介入提出更高要求。港澳爱国社团在境内外均拥有良好声誉,是民众维系情感及其各种社会经济联系的重要纽带,可发展成为境内外合作互动的民间新平台。就港澳爱国社团而言,大多都以从事民间公益服务为主,其民间性质有利于规避涉外事务风险,如能在职能部门审查的基础上,通过移植或部分复制的方式让其进入内地,可以在境内外之间建起社会服务的创新机制。

相比官方机制而言,这些有民间自助互助性质的社团,拥有自身难以替代的独特优势。首先,这些社团拥有可选择利用的特定资源。不少港澳爱国社团长期都在开展公益服务,积累有丰富的可用资源。其次,拥有可直接借鉴的先进经验和技能。港澳爱国社团长期在发达地区开展交流和社会服务活动,无论在服务形式还是方法、技巧上,都有很多可借鉴的经验,如果移植或复制进入,就可直接“为我所用”。第三,拥有其他可借鉴优势。境外爱国社团的弹性化运作,再叠加上对本地认同感强的居留群体的支持,其有效性并非是其他社会组织机制可以比拟的。毕竟,居留群体因语言、价值观、行为方式等相同而容易产生信任感,这不是其他社会组织可企及和替代的。引入境外爱国社团在促进交流的同时,还有整体促进效应,可以保持与促进经济社会发展。

二、针对居留群体引入服务型社团可能面临的问题

我国境外社会组织管理并非是新鲜话题,但如何“有效管理”与“为我所用”,却是久而难解的问题。由于涉外事务包括境外社团的进入,带有不同程度的敏感性,在选择性地引入服务型社团并给居留群体提供社会服务上,同样面临此类问题的制约。

(一)引入服务型社会组织可能面临管理的问题

我国迄今为止的社会组织管理,无论是立法还是实操层面的发展,均明显滞后于社会组织的实践进程,在涉外社会组织管理上所面临的相关问题更为复杂。

在现行管理框架中,我国社会组织实行“双重管理”与“分级管理”制度,严格控制社会组织尤其是境外社会组织的成立,对其日常运行同样有严格监管。关于社会组织的双重分级管理制度,主要有以下特征。一是归口登记。社会组织由地方县级以上民政部门登记,只有经民政登记的社会组织,才有法人资格和民事主体权能。二是双重负责。社会组织的活动受业务主管部门的指导。申请成立社会组织应经业务主管部门审查同意,并向登记管理机关申请登记。业务主管部门和登记管理机关共同对核准登记的社会组织进行日常管理。三是分级管理。全国性社会组织需向国家民政部门申请登记,地方社会组织则需向所在地的民政部门登记,跨行政区社会组织则要向所跨行政区的共同上一级民政部门进行登记。四是限制竞争。我国《社会团体登记管理条例》规定,同行政区内不得重复成立相同或相似社会组织,即要遵循“一地一会”制。

这种双重分类管理体制,在实际操作中往往有可能转化为政治把关和责任共担的分权机制。因为无论是登记管理机关或是业务主管部门,都并非很在乎社会组织对社会经济发展的贡献,以及多少社会组织可以合法注册,而实际关注的是所批准的社会组织不能有大的问题。与此相关,如果引入的境外社会组织难以获得合法性地位,就可能面临银行账户、税收票据、雇工、租房等系列问题,活动开展也受到限制,凡此种种都会阻碍社会组织包括服务型社团的引入与发展。

(二)引进服务型社会组织可能面临资源不足的难题

伴随我国社会的蓬勃发展,社会组织逐步增长,活动领域也在拓展中,但居留群体的社会服务供给却并未随居留群体的增长而有质的飞跃。在此过程中,社会组织发展面临与多层面资源约束相关的问题。多年来,我国社会组织普遍面临发展不平衡、独立性与能力不足等问题,且这些问题往往都直接或间接地与其所赖以发展的资金、人才等资源匮乏有关。

我国社会组织的资金来源,目前主要来自政府拨付、企业赞助、会费收入、公民捐赠以及经营收益等,尤其以政府的财政支持为主,并反过来强化了社会组织的政府依赖度。清华大学非政府组织研究中心的一个调查报告显示,我国近九成非政府组织每年花费不到50万元,每年仅有不足2%的支出规模在100万元以上[4]。不少社会组织因资金短缺而致项目中断或“打折”运作。此外,社会组织还受机构精简或收回离退休人员场所等因素的影响。在人才方面,由于我国着手社会组织人员培养的时间不长,人才面临总量不足、结构不合理、职业素质有待提高等问题,严重影响社会组织的持续与高质量发展。如果引入服务型社团的资源支持不足,其持续发展就必然面临很大的约束。

三、澳门街坊总会在内地施行服务设点的经验及借鉴意义

澳门素有“社团社会”之称,各社团组织在经济社会发展中起重要作用。恰恰是这些社会组织以其源远流长的自治传统与和而不同的文化营造,型塑出当今澳门社会治理的特点,甚至建构出澳门独特的社会结构与治理传统。这种结构和传统契合了当下我国践行治理现代化的努力,并为社会治理提供了一种参照模式。澳门街坊总会进入广东设立广东办事处及其服务点,主要是给居留内地的澳门居民提供社会服务。这种服务设点的运行机制,给国内社会治理创新提供了良好的经验参考。

(一)建构社会服务机制

二十世纪八十年代,澳门回归祖国进入倒计时,祖国改革开放的成效极大激发了澳门民众的爱国热忱。为迎接这个历史转折点和共商回归事宜,澳门20多个街坊组织于1983年12月成立了“澳门街坊会联合总会”。2018年12月,澳门街坊总会中山办事处率先在中山市三乡镇挂牌设立,成为在内地设立的首个服务点。2019年11月,澳门街坊总会横琴综合服务中心在珠海横琴挂牌成立,成为在内地设立的第二个服务点,至今已发展出三个服务分点。

上述两个挂牌服务点紧跟国家大政方针,将自身服务优势与粤港澳大湾区实际情况相结合,为在内地创业、工作、就学、置业、居住、旅游与退休养老的澳门居留群体提供各种服务。两个服务点在提供所需服务的同时,还发起调研活动,通过收集分析居留群体的服务情况与数据,为开展更有针对性的社会服务或政策倡导提供依据。迄今为止,澳门街坊总会广东办事处下辖的服务点均已发展成为境外进入内地提供优质社会服务的重要社会组织。

(二)以需求为导向的社会服务供给

澳门街坊总会广东办事处通过服务设点、组建社会工作专业服务团队,以专业力量发挥作用,同时充分释放境外积累的丰富社会资本和良好社会声誉的优势,依托两个服务点开展系列与民生息息相关的服务,以强化澳门居留群体的“粘性”。在开展服务过程中,以居留群体需求为导向,区分需求的轻急缓重而提供分层分类的服务。

两个服务点已开展的社会服务主要包括:第一,配合内地制度政策,为在中山、珠海等地养老、创业、工作及学习的澳门居民解决居留生活中的实际问题;第二,联系中山、珠海澳门居留群体形成义工支援网络;第三,为居留群体提供政策咨询服务,包括帮助发放澳门时事资料等;第三,开展澳门与内地社会服务界的交流合作;第四,开展社区服务活动,丰富居留群体的日常生活。如成立“义友爱”互助义工队,并开展服务活动。其提供的服务咨询主要涉及澳门政策、内地社保、珠澳口岸通关、社区申报及民事纠纷求助等。在服务队伍建设方面,定期培训义工并让其协助开展包括茶聚、社区慰问和上门探访等活动。由于居留群体中的中老年人较多,服务点有针对地开展“老有所为”的倡导与服务活动,有意让长者获得更多参与内地社会活动的机会。

(三)以社会效益最大化为目标

两个服务点在开展社会服务活动中,聚焦社会效益最大化并取得显著绩效。第一,横琴综合服务中心在探索社会服务“横琴方案”中,彰显出境外社团的服务优势。服务点把澳门社会服务管理标准、经验与特色引入横琴,打造出集居家养老、家庭、青少年、残障等服务于一体的综合社会服务示范点。其中,引入的以生活照料、健康促进与精神关爱为主的长者服务,覆盖小横琴、荷塘和莲花三个社区,至今累计为琴澳居民提供了38万人次的社会服务。第二,中山服务点以社会效益为中心提供各种服务,截止到2020年中总计服务112 149人次。以纠纷求助服务为例,自2020年4月与中山市司法局人民调解协会建立纠纷化解机制以来,协助澳门居民处理租赁、房产、继承等法律纠纷110宗。总之,通过服务点的服务开展,澳门居留群体的社会参与度和对所在居住区的归属感均明显提高。

四、引入境外爱国服务型社团的建议

从澳门街坊总会广东办事处两个服务点的设置及运行看,引入此类社团并提供社会服务,有良好的可复制与可推广价值。总体思路与对策是,在整合和利用境内外资源基础上,借鉴澳门街坊总会广东办事处两个服务点运行的成功经验,引入有信任关系的境外社团,健全居留群体的服务机制,提升居留群体的生活质量,促进国家与社会的稳定发展。

(一)关于筛选服务型爱国社团的建议

如何筛选服务型爱国社团?这与政府外事管理机构等的职责有关,一方面,要适应开放社会和政府职能转变的双重需要,着力筛选、引入与培育发展社会服务类和公益服务类涉外社会组织,让其进入境内中的境外身份群体相对聚集之地,提供必要的社会服务;另一方面,政府相关部门需依法加强涉外社会组织的监管,尤其要加大对违法违纪涉外社会组织及其相关活动的查处,以保证爱国涉外社会组织的健康发展。

在服务型爱国社团筛选中,需关注选择友好型爱国社团。政府相关部门可通过研究境外社会组织的性质、宗旨、组织形式和组织活动等,研判其共性特征,通过分类筛查和甄别,选出符合境内所需的社会组织。在保证政治方向正确的前提下,选择那些信誉良好,能提供优质服务的社会组织。通过建立完善境外社会组织黑名单制度,淘汰掉不适合我国社会发展与和平稳定的境外社会组织,凡是对我国政治制度进行恶意抨击、意图颠覆者,一律纳入黑名单。

(二)关于引入服务型爱国社团及其规范运作的建议

目前,由于在部门协调、信息及资源共享等方面存在诸多问题,因而,长期以来针对居留群体主要由地方公安机关提供管理服务的工作模式,已相当滞后[5]。然而,由于引入服务型爱国社团及其服务活动属新兴发展领域,如何规范运作是新问题,涉及很多需要关注的事项。

一是坚持党的领导,以党建引领、政府主导。涉外社团引入及其开展服务活动,无论是哪个工作环节的推进,都要有正确政治方向的把关,因此,必须坚持党建引领的原则。同时,由于政府是社会治理制度的主要设计者、公共服务的间接供给者、社会资源的主要提供者、社会福利保障的主要承担者,因而,在社团开展社会服务的关键领域,离不开政府主导作用的发挥。

二是加强服务型社团引入及服务领域的立法工作,以法律形式规范其运作。如在强化服务方面,可借鉴深圳有社会组织所奉行的以“基础性服务+专业性服务”的工作模式[6],并在《民法典》的基础上,根据经济条件和社会服务需要,制定、完善相关法律制度,为社团运作及服务事业的发展,提供法理依据和法律保障。

三是关注服务型社团及管理服务需求。伴随爱国服务型社团的引入和逐步发展,难免会提出管理服务的需求。针对于此,政府相关部门应积极面对,如关注搜集相关社团的反应及服务开展遇到的问题,给予必要的鼓励和支持,让其在良好的适应过程中提供优质社会服务。

四是关注服务型社团的多元化参与和发展。社团作为社会治理主体之一,开展社区治理、特定人群服务、社区公益以及参与政府咨询等服务活动,并通过多元化参与和发展,拓展自身发展空间。即使如此,这些社团在获得、拥有与使用社会资源方面仍存在一些问题。作为引入性社团,由于面临更多适应性问题,在促进其多元发展和拓展发展空间中,尤其需要更多的呵护。

五是健全引入服务型社团的监督机制。在法律制度、政策约束的前提下,外事部门可与民政部门合作,成立有关进驻境内服务点的社会工作服务指导中心,有条件地区可探索建立不同服务领域的专门委员会,监督和督促社团合规、有序地完成预期的服务目标。

六是创新与拓展社会服务资源的来源途径。开拓服务型社团的资源渠道,利用多元筹资方式筹集服务资源。除通过政府渠道获得财政拨款之外,还可通过链接社会资源获得如免费场地、装置和设备等以充实社会服务资源。

七是强化科技为支撑的服务供给。在服务现代化潮流中,有必要加强电子服务平台建设,简化服务程序。如通过手机等便捷方式完成文字、语音、图片等服务操作。

致谢:本文凡未注明出处的数据或资料,均来自华南师范大学社会工作系师生对澳门街坊总会广东办事处服务点的调研,在此特别感谢澳门街坊总会广东办事处的田翼主任以及其他工作人员。