印度与欧盟关系新发展的动力和制约因素

丁国政

(上海师范大学徐汇校区 哲学与法政学院,上海 200234)

印度与欧盟(欧洲联盟的简称)在2004年建立战略伙伴关系,之后经过十几年的发展双边关系仍旧冷淡甚至渐入“冻结”状态。随着世界经济形势的变化和国际政治格局的演变,印太地区的战略重要性日趋增强,具有极佳地缘位置和发展潜力的印度重新获得欧盟的重视,双方关系发展的政治意愿增强,印欧关系发展出现诸多新动向。本文重点探讨印太视域下印欧关系发展背后的动因以及面临的阻碍。

一、印太视域下印欧关系的新发展

(一)重新审视双方战略伙伴关系

2018年欧盟委员会发布《联合沟通:欧盟对印度战略的要素》,公报承认印度已经成为世界上增长最快的大型经济体并发挥重要的地缘政治作用。2020年7月印欧举行第15次联合峰会并发表联合声明,重申双方致力于加强欧盟—印度战略伙伴关系。印欧领导人还通过了《欧盟—印度战略伙伴关系:2025路线图》,以此指导未来五年关系的发展与合作,并签署《欧盟—印度资源效率和循环经济的联合宣言》。2021年4月双方领导人再次举行视频会议,印度和欧盟以民主、自由、法治和尊重人权等共同价值观作为双方关系的基础,并提出建立透明、包容和基于规则的互联互通新伙伴关系,印度成为继日本之后第二个与欧盟缔结互联互通伙伴关系的国家。在2021年9月正式发布的《欧盟印太合作战略》中,欧盟将印度视为重要的战略伙伴,提出恢复与印度的贸易谈判并开始投资谈判,深化双方在全球价值链、气候变化、海洋治理以及印太地区海上航线和航行自由的合作。

(二)重塑双方经贸关系,重视数字和技术合作

2021年4月的视频会议中,印度和欧盟同意恢复关于自由贸易协定的谈判,为长期存在的市场准入问题找到快速解决方案,启动关于独立投资保护协议的谈判并开始就地理指标协定进行谈判。《欧盟—印度战略伙伴关系:2025路线图》提出诸多措施方案,包括建立部长级高级别对话机制;通过欧盟—印度贸易小组委员会及其专门工作组加强相互接触,以改善市场准入,特别是中小企业的市场准入;解决现有贸易壁垒并防止新壁垒的出现,改善投资条件。

与此同时,双方更加重视在数字和技术领域的合作,将其视为释放双方关系潜力的重要举措。《欧盟—印度战略伙伴关系:2025路线图》将信息与通信技术合作摆在突出位置,并提出在网络空间、基础设施、通信技术等各方面的合作方案。2023年欧盟和印度成立了新的贸易和技术委员会(TTC)以深化双方在贸易和技术方面的战略接触。委员会的合作侧重于双方共同关注的战略问题,涵盖领域广泛,包括贸易、可信技术与安全,同时还提出要应对竞争性治理模式带来的挑战。

(三)外交和安全事务成为焦点,强化海洋安全合作

在2020年印欧峰会和2021年领导人视频会议上,印欧对外交和安全议题表现出前所未有的重视。《欧盟—印度战略伙伴关系:2025路线图》中“外交政策和安全合作”超过经济议题被置于首位,双方决定加强和扩大对话机制,进行定期安全磋商,就战略重点、安全问题、危机管理和维和行动进行交流互动。根据印度—欧盟峰会的决定,首次印度—欧盟安全与防务磋商于2022年6月10日在布鲁塞尔举行。在磋商期间,双方讨论了加强印度—欧盟海上安全合作的各种方式,制定欧盟向印度邻国出口武器的行为准则,在共同开发和共同生产国防装备方面,讨论印度参与欧盟的永久结构性合作项目(PESCO),欧盟希望借此减少印度对俄罗斯的军备依赖。在美国的牵动下,印欧在安全上的合作更加紧密。印度加入美国主导的四方安全机制以抵消中国军事实力增长带来的压力,同时加强与北约的协作。除传统安全外,印欧还关注在非传统安全领域的合作,希望能在防止核扩散与裁军、海上安全、反恐和网络安全等共同目标上取得切实成果。

(四)关注全球气候治理,拓宽双方合作空间

俄乌战争带来的能源危机使欧盟将注意力集中在减少能源依赖上,作为世界人口大国和新兴国家的印度十分关注能源和气候治理对国家发展的影响,因此印欧将气候变化和清洁能源合作提升至战略层次。印度与包括法国、德国在内的欧洲国家深化在新能源领域的合作。2018年印法宣布建立“地球伙伴关系”,成立国际太阳能联盟。2020年印度与丹麦建立“绿色战略伙伴关系”,丹麦将为印度的绿色转型提供理念与技术支撑。2022年,德印建立“绿色伙伴关系”,德国将为印度可再生能源的发展提供100亿欧元的支持。2022年4月欧盟委员会主席冯德莱恩访问印度时宣布,欧盟将加强与印度在太阳能方面的合作,密切双方的技术和安全联系。

二、印度与欧盟关系新发展的动因分析

(一)国际结构变动和地缘政治环境的深刻变化

印太地区经济的发展和战略重要性的提升引起欧盟的关注。很长时间以来,欧盟没有明确的印太战略,欧盟内部各国缺乏在该地区制定战略的政治意愿,甚至对于“印太”概念持“回避”态度。在亚洲经济崛起的驱动下,“印度洋—太平洋”成为世界上最为繁忙最具战略意义的贸易走廊,印度洋地区越来越多地受到瞩目。大国竞争重回国际舞台使原有的多边主义国际秩序产生剧烈波动,大国战略博弈正在重塑印太地区原有的政治经济架构,欧盟发展的战略环境发生深刻变化。激烈的地缘政治竞争威胁到欧盟的贸易和安全利益,欧盟被迫采取适当的独立行动。

对于印度而言,“印太”概念受到追捧成为其实现大国梦想的完美契机。与“亚太”相比,“印太”概念将战略空间扩展至印度洋地区,印度洋和太平洋两个传统意义上的独立地理单位被人为地构建成统一的战略单位,原本处于边缘位置的印度进入国际舞台的中心,印度的全球地位相应提高。在权力转移的背景下,美国权力的衰落和全球范围内出现的“去全球化”趋势使国际政治权力逐渐下放到区域层面,世界政治出现“全球南方”热潮,印度作为南亚地区大国受到各方的重视和拉拢。印度主动向美国靠拢,希望凭借在印太地区优越的地缘位置和自身巨大的经济潜力在“印太地区”谋求更多的战略资源,为“印度崛起”打造国际环境[1]。印度不断进取地追求大国梦,具有更加强烈的需求扩大自己的交往范围和战略空间。近年来,印度外交逐渐偏离“不结盟”轨道,转而采取“议题结盟”和“多向结盟”的方式,根据不同议题选择外交对象从而构建以印度为中心的印太地区“议题网络”,变相提高自身国际地位,以更好地维护自己的国家利益。

(二)双方对战略自主的追求

新冠肺炎疫情和经济领域的大国博弈使欧盟等西方国家意识到自身供应链的脆弱和对其他国家在基础工业品上的依赖。印度庞大的人口可以提供廉价劳动力和广阔的市场,同时莫迪政府先后提出“印度制造”和“自力更生印度”倡议以推动经济改革,加强基础设施建设,为承接劳动密集型产业转移打下基础。印度成为欧盟重塑供应链、产业链,减少对他国依赖的首选目标。弹性价值链是印欧新成立的贸易和技术委员会关注的重点领域之一,印欧共同合作致力于提升供应链的弹性和对关键部件、能源和原材料的获取。

欧盟与印度在安全议题的共识和协作,为欧盟参与印太安全事务提供了平台和战略空间。加强与印度在经贸领域的合作不仅可以更好地开发印度潜在的广阔市场,还能提高供应链弹性,减少对中国的依赖。“印太地区”是印度实现其大国梦想的关键舞台,推进与欧盟的双边关系,既有利于印度开展互联互通、海洋安全治理等行动。同时,印太战略为印度与欧盟内部各成员国之间进行更为广泛的双边和多边合作铺平了道路。例如,重启自贸谈判和印欧互联互通伙伴关系被印度和荷兰视为双边关系取得进展的关键驱动力。此外,作为“议题结盟”和“多向结盟”政策中的重要一环,欧盟及其成员国的支持是印度维护自身战略自主的重要助力。通过更为紧密的战略互动,印欧以“自主”的方式保持与中美之间的距离,强化了“规范的地缘政治参与者”的身份,提高了在全球秩序中的地位和话语权。

(三)对规则主导的多边主义秩序的认同

欧盟坚持“原则外交”,将自身塑造成国际社会的“规范力量”以区别于中美形成的“对抗集团”。在《欧盟印太合作战略》中,欧盟印太战略的两大重点,一是发展与印太地区中等强国之间的关系,提升欧盟在印太地区的存在[2],二是对基于规则和共同价值观之下的全球多边主义秩序的维护。与欧盟相同,印度对印太地区秩序的认知更具包容性和多元性。印度总理莫迪在2018年的香格里拉峰会演讲中提到“我们相信要实现共同的繁荣和安全,需要通过对话构建基于规则的地区秩序”[3]。印度还提出了所有地区的安全和经济增长的“萨迦构想”(SAGAR,全称Security and Growth for All Regions,即所有地区的安全和经济增长,确保印度与外交国建立长期的紧密关系)。作为2023年G20的轮值主席国,印度将多边主义改革确定为G20峰会的优先议题之一。

《欧盟—印度战略伙伴关系:2025路线图》强调对自由、开放、包容和基于规则的印太空间的承诺,促进有效的多边主义与以联合国和世界贸易组织为核心的基于规则的多边秩序。作为参与世界贸易最重要的行为体之一,欧盟的经济发展依赖于自由、开放的海洋领域也离不开和平、安全的多边主义国际秩序。印度同样如此,处于“有效多边主义”框架之下的印太地区是印度获取经济利益的重要平台,只有身处包容、多元的印太秩序下印度才可能真正构建起维护独立、促进发展的关系网络。印欧在规则理念和多边主义秩序上的契合反映出双方的共同价值取向,成为进一步巩固伙伴关系的基础。通过在联合国、G20、亚欧会议等多边机制中形成议题和行动联盟,印欧提升了双方在多边主义框架下的影响力,以更好地维护各领域内的共同利益。

三、印度与欧盟关系新发展的制约因素

(一)印欧双方在经济上的龃龉

印欧首次自贸协定谈判于2007年正式开始,但因双方开放程度不同,在贸易自由化、开放农产品市场、降低关税、维护知识产权等方面存在矛盾,经过7年无果的谈判后于2013年失败。尽管印欧都强调双方在经贸领域的合作潜力,但作为发达经济体的欧盟和作为“全球南方国家”的印度之间依然存在难以消除的矛盾。

印欧自由贸易协定已经经历了四轮谈判,双方开始就文本内容,商品、服务、投资和公共采购市场准入进行讨论,2023年6月19日至23日第五轮谈判在新德里举行,为减少谈判阻力,印欧选择将贸易、投资保护和地理标志领域的谈判分别进行,而不是作为一个单一的、全面的协议的章节,以此增加在一两个领域内达成协定的可能。印度和欧盟处于经济发展的不同阶段,想要在矛盾重重的谈判中取得满意的结果,需要双方具有妥协的意愿和极大的政治灵活性。

(二)欧盟资源有限,内部成员存在分歧

欧盟的实际能力与战略设想之间的落差限制了其实施相关战略的能力[4]。俄乌冲突及其长期化趋势使欧盟面临来自俄罗斯的“安全威胁”,欧盟逐渐被北大西洋框架下的防务与安全及种种“泛安全化”想象为主的议程所左右,牵扯了本就有限的精力和资源。欧盟将“捍卫欧洲秩序”作为首要安全议程,削弱了印欧安全合作的基础。

此外,欧盟成员国因各自历史传统、地理位置、发展水平的不同,在面对不同议题时存在不同的利益取向。例如,法德不仅是欧盟的核心国家还是全球性的大国,因此会将注意力放在欧盟外的全球性议题。法国是唯一一个在印太地区拥有领土的欧洲国家,在欧盟出台“印太战略”的过程中扮演了“急先锋”的角色[5]。东欧国家全球影响力较弱且处于地缘冲突的前线,更关注如何保护欧盟安全、抵抗俄罗斯的军事威胁。自债务危机以来欧盟经济长期低迷,难民危机和民粹主义使欧盟内部的“分离”倾向加强,欧盟面临许多复杂的问题和困境。实力的局限和成员国立场诉求的不同可能导致欧盟在实施“印太战略”方面心有余而力不足,打击印欧合作的信心。

(三)印欧双方的战略重心和认知不同

尽管欧盟将印太地区定义为从太平洋一直延伸至非洲东岸的广阔地区,但遥远的地理位置和有限的资源限制了它的战略视野和力量投射范围,欧盟的印太战略更多地关注印度洋区域。印度的印太战略不仅聚焦于南亚次大陆和印度洋,其目光投向更远的太平洋地区,谋求扩展在亚太地区的影响力。战略关注和核心利益的不同使印度与欧盟及其成员国之间的海上战略互动局限于西印度洋,在南印度洋和太平洋地区难有进展。

(四)“人权”等价值观方面带来的阻力

印欧强调“人权”“自由”“民主”等价值理念,以此为标杆展开在各领域的合作,然而印度的人权状况一直受到各方的质疑和批评。2022年11月联合国人权理事会对印度的人权记录进行了抨击,敦促印度在性暴力和宗教歧视问题上采取更强硬的立场,并批准《禁止酷刑公约》。极力拉拢印度的美国也对印度的人权问题表示担忧,批评印度民主人权状况恶化、限制新闻自由、政府政策迫害少数民族群体等。被殖民的历史记忆和对独立自主的追求使得印度强烈反对价值观批评和干涉主义,认为西方不能决定印度的国内政策。视“规范”为地缘政治影响力来源的欧盟却对印度鲜有批评。2020年1月,欧洲议会推迟了一项谴责印度的决议;2021年和2022年的印欧人权对话中,欧盟也没有对印度提出批评。欧洲议会的议员和部分非政府组织认为欧盟此举会向外界传达错误信息,将政治和经济利益置于人权之上会极大损害欧盟极具规范色彩的外交政策,使欧盟丧失对“第三方国家”的吸引力。

四、结语

为了更好地维护在印太地区的政治经济利益,欧盟将印度作为“印太战略”的重要支点,以实现双方在各领域内的战略互动。作为南亚大国和新兴发展中国家的印度希望获得欧盟的支持,保障自身的战略利益,提高战略地位。在地缘政治的驱动和大国竞争的背景下,双方加强经济、技术和安全领域的合作以应对所谓“来自中国的威胁”,通过对规则主导的多边主义秩序的追求,维护自身的战略自主。同时,印欧关系面临来自不对称性、资源拮据、人权争议方面的巨大阻碍。长期来看,印欧关系将会在互联互通、气候变化和全球海洋安全等方面有更进一步的发展。