国际性社会组织国际化发展的困境与对策——以世界运河历史文化城市合作组织为例

王婧

（1.扬州大学中国大运河研究院，江苏扬州 225009；2.扬州市职业大学，江苏扬州 225009）

随着全球经济的发展，世界各国社会组织国际化发展呈现上升势头，社会组织在参与全球治理的过程中扮演着极为重要的角色，成为促进国际交流与合作、增进国家间相互了解、促进世界和平，以及推动社会发展的重要力量。对全球化时代的各国而言，善于运用社会组织资源，对构建全面、多层次的国际关系，树立积极的国家形象，发挥更加有效的国际影响力有着重要的作用。西方国际非政府组织种类繁多，且经历了较长的发展时期，已颇具规模，并有着广泛的国际影响力，通过各类路径，运用游说、宣传、倡议、咨询等方式影响着国际公众，并通过舆论引导，进一步影响国家政策和国际议题。尽管中西方存在对政府与民间组织（非政府组织）关系在治理结构和特征上的差异性认知，但当下国际事务中，中国的社会组织 “走出去” 参与国际非政府组织类活动势在必行。在遵守现有国际规则的前提下，中国的社会组织如何避免被动陷入西方概念的同时，亦能融入国际非政府组织活动体系亟待解决。

1 WCCO 概况

世界运河历史文化城市合作组织（英文全称：World Historic and Cultural Canal Cities Cooperation Organization，下文简称WCCO）是由扬州市牵头，联合中国35座大运河城市和国外25 座运河城市共同发起，于2009 年9 月，经国务院批复准予成立，并完成了民政部的注册登记。缘起于世界运河名城博览会，成长于中国大运河申遗过程中的WCCO，是由世界各国运河城市和相关经济文化机构自愿结成的非营利性社会组织，在世界运河城市发展交流史上，具有里程碑式的意义[1]。在我国民政部登记注册的国际性社会组织的总部或秘书处大部分位于北京，设立在地市的寥寥无几，WCCO 是目前唯一将组织住所和秘书处设立在江苏的国际性社会组织。

中国有一批与WCCO 有着相似权力结构的国际性社会组织在蓬勃发展，对国际性社会组织的性质判断不应用西方定义生搬硬套，而应当通过对治理结构的客观呈现，参考西方国家具有相似结构和功能的同类型组织，基于相似的社会功能将同类型组织归类。WCCO 萌芽于地方政府国际化的需要，从助推大运河申遗工作延续到大运河文化带建设工作，契合了习近平新时代大国外交思想，故而受到各级政府的重视，得到支持；同时，组织不以盈利为目的，以运河沿线城镇的可持续发展为使命，建构各国运河城镇间的互动关系，以形成基于共同利益观、具有规范和规则的国际机制为目标，功能有别于政府机构和市场组织，故而WCCO 在国际关系中可参考西方国际非政府组织发挥作用。

2 WCCO 国际化发展的困境

WCCO 自申请成立到正式运作期间取得不少成就：世界运河城市论坛和世界运河古镇合作机制的复合平台的建立与运作日趋成熟；与各国运河城市间建立的国际社会网络不断扩大；在向国内外传播大运河文化过程中承担了国际交流平台的职能；积极响应 “一带一路民心相通” 的倡议，配合国家顶层设计等。但与那些获得联合国经社理事会咨商地位，被予以参与全球治理的，通过对民众的利益观构建形成舆论，并通过对政府、企业等各类团体的说服，能够影响公共事务决策，较为成熟的国际非政府组织来说，WCCO 尚处于发展初期，面临着自身发展的不足与瓶颈，以及外部国际环境的多重困境。作为由中国牵头，在中国注册、成立的国际性社会组织，WCCO 能否获得更为广泛的国际公众的认可，并具备积极和深远的国际传播影响力，需要厘清现有不足、剖析制约因素，以期突破瓶颈，推动可持续发展。

2.1 网络传播思维亟待提高

中国在国际传播中做了很多工作，如孔子学院、奥运会、世博会的成功举办，各类国际援助等，但国际上的中国 “威胁论” 仍层出不穷，其中原因主要是实施主体过于依赖政府，体现在议程设置、传播渠道等方面[2]。WCCO 存在同样的问题，在正式运行的5年内，从地方媒体宣传、拓展到中央媒体及境外记者团的报道，从官网、主流媒体延伸到社交媒体的发布，网络阅读量有所增长，但总体来看存在过于依赖政府帮助的情况，在WCCO 成立初期，这种传播策略不失为一种快速有效扩大影响力的方法，但随之而来的弊端也十分明显。

传播的临时性和被动性现状。目前，WCCO 的媒体传播活跃度主要依靠举办大型活动时期，通过合作方邀请各大媒体来访进行报道，如2018 年世界运河城市论坛邀请的80 家中外媒体，31 家是在江苏省委宣传部的支持下邀请到的，中央、省级媒体，论坛期间新闻稿发布百余篇；2019 年世界运河城市论坛暨世界运河大会中，WCCO 委托瑞丰信息对国内媒体报道进行统计，有人民网、新华网、中国网、央广网、新华日报等50 余家媒体进行的相关报道有百余条。从数据上看阅读量较为可观，但随着活动项目的结束，网络传播活跃度也随之下降。2020 年3 月再次对新浪微博 “WCCO 古镇大会” 话题进行统计，近2 年的时间内讨论数仍为活动结束时的6.2 万，没有关于任何项目、话题的更新和讨论。而讨论中多为程式化的话题操作，带来数据上的变化却未形成实质性热门话题。可以看出，WCCO 一直处于 “被宣传” 状态，缺乏主动引导、与受众互动的意识和能力。

WCCO 虽然涵盖了三种模式，但其传播仍囿于以 “大众门户” 网站为主的传播思维，无差别地发布更新，内容呈现方式单一，无突出重点，官网对外是由超链接构成的机械关联，与社交媒体间未能相辅相成，忽视了社交媒体的互动性、实时性和沉浸感等功能，也并未认识到如何运用社交媒体助推社会网络的意义关联作用，传播理念保守，缺乏自主创新意识。新闻编辑借鉴了政府通用的新闻宣传报道，但对于一个国际性社会组织来说其形式大于内容，套路式的新闻更新既难以吸引受众的关注，也无法满足阅读需求。而WCCO 的官方社交账号与工作人员私人社交账号所发布的相关新闻存在相同问题，即单向的新闻宣传，没有分析，也没有互动。

综上所述，WCCO 网络传播的瓶颈可归纳如下。首先，内部核心原因在于WCCO 秘书处工作人员媒介素养的缺失，缺少专业传播人才，现有团队力量不足，且对所运作的媒体特点、功能认知不充分，整体的传播策略设计不足；同时，欠缺创新思路，无法将传播学专家和顾问的建议转化为实践。其次，组织上对网络传播的创新意识和认知不足，因缺乏对公众舆论回应的知识、技巧和制度，将新闻内容限制在资讯的更新，避免因讨论和互动产生的危机，虽一定程度上规避了风险，但同时限制了传播影响力，拒绝了舆论关注、信息红利和圈群认同；同时，因缺乏与受众的互动，无法根据受众的反馈进行评估，亦无法进行网络传播策略的深化和调整，如通过网络传播不仅可以扩大组织影响力，还可以弥补传统媒体对公益性倡导宣传的不足，扩展组织的话语机会，甚至可以建构该组织相关的网络 “公共领域”。

2.2 组织人员结构有待调整

国际组织所属的工作人员充当了外交人员的角色，是国际影响力的重要践行者，通过专业优势、道义、道德等核心基础，运用沟通技巧，在各类平台说服其他行为体做出相应改变。国际组织中的外交官因超越国家性，被普遍认为代表着不受国家地域限制的、有着相同认知和价值观的群体[3]。国际组织外交官在参与各类会议、论坛等活动，接待来访宾客，以及参与国际政策制定的谈判中（如行使联合国经社理事会咨商权）所展现的沟通、说服能力，是该组织国际影响力的重要标志之一[4]。

WCCO 的外交官比例失调问题主要表现在两个方面：一是现有秘书处的人员结构中外交官人数不足，二是WCCO 外交官多元化不足。根据《国际组织年鉴》，国际组织是 “由两个以上的国家组成的……其宗旨是依靠成员国间的合作来谋求符合共同利益的目标”，国际组织中的会员皆希望获得尽可能多的话语权以实现自身利益，然而国际组织制度中的话语权份额是话语资源，并不等于话语权本身。话语资源需要通过适当的权力配合，转化为有效、实际的话语权。如WCCO 的实际话语权可从职位及影响力（参与组织事务、议程设置的能力） 两个因素衡量，WCCO 拥有的各国名誉主席、专家顾问等，虽可提供政策、规则的建议，但在秘书处磋商和实践的过程中，需要通过外交官的行动获取各方利益诉求和反馈意见，简言之，外交官既是WCCO 国际事务的践行者，也是加入WCCO 的平台拥有实际话语权可进行利益谈判的各方代表，故而外交官国籍的单一化，和国际组织相关专业人才的匮乏，直接影响各国运河城市在实施具体事务时的参与度。

2.3 参与国际机制的一波三折

国际组织通过 “持续性互动” 建构自身关系网络的过程，也是一个融入各种社会网络的过程。WCCO现阶段社会网络建构的局限性有以下几个方面：WCCO 尚处于诞生初期的发展阶段，对中国内向的社会网络建构比重较大，对外交往路径——政府行政部门的 “牵线搭桥” 过于单一，且 “持续性互动” 不足，问题表现为来访宾客进一步转为工作交往关系或合作关系的比例较低，组织的社会关系网尚未成型。此外，因国际关系影响，WCCO 申请联合国经社理事会咨商地位6 年尚未成功。获得联合国经社理事会咨商地位是非政府组织获得国际认可的重要路径之一，代表着联合国认可该非政府组织参与经社理事会相关会议，并可提供专业领域的建议，享有相关领域的话语权，同时，也可同各类非政府组织建立工作关系，在国际事务、全球治理中发挥作用。

中国需要有更多的国际性社会组织参与联合国经社理事会的咨商机制。第一，中国的国际性社会组织起步晚，发展整体水平偏低，在联合国经社理事会咨商机制中的席位仅占1.1%（包含港澳台地区），与中国在全球治理中所发挥的作用不相匹配。而国际性非政府组织（国际性社会组织）在全球治理、国际政策制定、实施、监督中的作用日益显著，并渗透到国际社会各个领域，组织的公益性愿景某种程度上超越国家利益，更容易获得国际舆论的支持[5]。中国不仅需要加入各类国际非政府组织，更需要有能够代表发展中国家立场和观点的国际性社会组织参与全球治理。第二，发展中国家长久以来处于拥有话语权份额，却缺乏话语权资源的 “失声” 状态，而国际社会中的 “西方中心论” 对多元文化和价值观并不宽容，新兴国家崛起后自然会要求实践话语权份额。

除国际关系的外力影响外，WCCO 受限于自身发展年限，尚未有足够的时间周期和环境导向，在国际社会上建立更为广泛的信任关系，可通过持续性的国际项目运作，以及高透明度的经费公示，获取国际公众的关注与信任，逐渐建立与各国际行为体间的认同、互信关系。同时，WCCO 需要跳出西方话语体系，基于中国特色的国际性社会组织理论体系架构，认知和理解国际性社会组织的内涵。国际性社会组织不仅符合当下国际社会对国际非政府组织的要求，更有其先进性，是中国特色社会主义制度下完善国家治理体系和治理能力现代化的尝试路径，实现政府、市场、社会组织三者耦合关系协同发展。

3 推动WCCO 国际化发展的对策

全球化的深入和信息传播的加快，为非国际行为体参与和监督国际事务和全球治理提供了必要条件，公共外交迎来了新的发展方向，以非国家行为体、社会化媒体的兴起及双向交流互动为要素，被学者们称为 “新公共外交”。作为新公共外交行为体之一的国际性社会组织，需要更为有效地 “走出去”，建立国际社会网络、合作伙伴关系，参与国际事务和全球治理的挑战。

3.1 提升国际传播的综合能力

WCCO 现阶段的国际传播瓶颈，来源于其传播模式的含混不清，导致影响力达不到预期效果，用哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）的 “5W” 传播模式可以厘清这一问题。首先，传播主体（谁），WCCO 是国际性社会组织，有别于政府，但现阶段模仿政府的宣传口径较为明显，其传播效果更像是一种 “成果”的汇报与展示，由此可见其传播的目标受众是特定人群（政府、公司、组织的管理者）。WCCO 基于现有的传播模式，却期待获得更多民众的了解、参与和认可无疑是不可行的，所以WCCO 提升国际传播的第一要务是厘清传播思路。

首先，明确传播主体的身份认同。WCCO 是国际性社会组织，社会组织的公益性常被称为 “社会的良心”，作为补充政府和市场无法满足个人需求的第三部门，从社会结构来看更为贴近民众；而从公共外交角度出发，作为公共外交的延伸行为体，国际性社会组织是以构建 “软实力” 为目标。WCCO 的合法性虽然来源于注册国的授权，但要避免以 “权力权威” 的角色自居，而应围绕组织的章程、愿景和目标，强化组织的专业性和知识权威，以此明晰WCCO 的身份认同，方能修正原本错位的传播主体意识。其次，根据受众研究改革传播内容，决定传播路径。虽然中国有 “家丑不可外扬” 的传统，但 “报喜不报忧” 式的外宣方式，易造成炫耀式宣传的效果。加之长期以来西方媒体口中的中国形象和真实的中国存在明显的差异，WCCO 如何通过传播，让更多国际运河城市的人认识真正的中国，仅靠政治语言和宏观的倡议、展望，难以服众。李智提出，“国际受众的特性、心理状态和需求在多数情况下往往是由领导揣摩出的……我们总是把我们自认为国际受众应该知道的当作国际受众真正想了解的东西，一厢情愿或强行灌输，结果是传播的效果极不理想，甚至在受众中产生了逆反心理，助长了受众对中国政府官方媒体天然的不信任感”[6]。WCCO 可以增加一些反映大运河沿线城市民生、环境问题、文物保护等更为 “接地气”、更实际的资讯。同时通过不同传播路径的选择，收集各类受众群体的反馈数据，为下一阶段传播路径、传播内容优化提供参考依据，而这些不仅需要专业团队的支持，对WCCO 相关工作人员的媒介素养也有着更高的要求。

3.2 加强国际性社会组织人才建设

对中国处于发展阶段的国际性社会组织来说，拥有通晓国际规则、掌握语言及沟通技巧、具备国际视野的人才也至关重要。WCCO 不仅要提高现有外交官的综合水平，对秘书处的工作人员也需加强培养，同时可根据需要，引进高素质的复合型人才。出色的国际组织人才有助于国际性社会组织扩大国际影响力，进一步深入参与国际事务。WCCO 需要构建一套科学有效的培训系统，包括考核、评定人才胜任力的模型，用来评定人员现阶段的能力。组织需要拥有短期和中长期的培养计划和路径，确保组织人才的可持续成长。国际性社会组织一般设有权力机关、执行机关和办事机关，本文讨论的人才胜任力适用于办事机关，也就是秘书处的工作人员，职责为处理日常性事务，以及负责处理权力机关和执行机关下达的任务，如接待来访者，组织活动，项目推进，出访参加会议、论坛等。

核心胜任力是国际组织员工所必备的特质、技能和行为，不受具体岗位的限制，属于可迁移能力。国际性社会组织人才胜任力结构为可迁移能力、专业知识与技能和基础价值观。可迁移能力是具有岗位间互通性、可相互迁移和转换的能力；专业知识与技能是特定领域和岗位的要求，如掌握1 门以上的外语，并有跨文化沟通的经验；基础价值观主要指基本的个人品质和行为准则，如联合国奉行的价值观、基本人权、人格尊严与价值、社会正义、尊重男女平等、尊重多样性等[7]。在国际性社会组织人才胜任力结构中，三者之间相互作用，基础价值观是根本，它决定了另两项是否能起到积极、正面的作用；在正确的基础价值观前提下，可迁移能力可以为专业知识与技能创造更好的发挥空间，专业知识和技能的提升也可以获得更高平台的发展机会，从而促进可迁移能力的提高；出色的专业知识能力和可迁移能力的发挥，可进一步强化人员对国际性社会组织的价值观认同。

3.3 丰富社会组织国际化路径

与发达国家民间社会组织在海外项目、国际合作，以及在对外人道主义援救项目和发展援助项目中的重要作用相比，中国社会组织的境外活动、合作项目亟待增强，社会组织所承担、参与的援外项目在中国对外发展援助与合作总量中的占比几乎少到忽略不计。因此，需要积极开展国际交流，参与国际项目与国际合作[8]。对于大多数像WCCO这样有地方城市支持的社会组织来说，目前可选的国际化路径是“借船出海” 和 “互惠互助”，这是由组织的自身发展阶段、实力和资源等因素决定的，面对海外实施主体的合法性地位、资金、物资的来源和跨国调配等问题，与知名国际组织的各类合作能够帮助社会组织快速积累经验。但同时，面临着主体意识被依托方或合作方裹挟，被迫服从机制内的规则、规范，缺乏议程设置和利益观的塑造，以及国际影响力有限等限制。此外，从中国国际性社会组织获得联合国经社理事会咨商地位的数量占比，和包括WCCO 在内的国际性社会组织申请咨商地位的波折中可以看出，依托联合国的赋权，强化组织在国际社会的认同性和话语权，已经成为国家间政治博弈的筹码，尤其是被以美国为首的西方国家用作限制中国国际话语权和影响力的手段之一[9]。因此，社会组织不仅需要积极摸索、拓宽国际化路径，在实践的过程中要警惕完全照搬西方国际组织的模式，避免被西方规范教化，始终牢记社会主义核心价值观，循序渐进地推动 “人类命运共同体” 等正确义利观的塑造。

WCCO 目前处在发展初级阶段，此阶段的国际交流特征如下。第一，寻找同类别国际组织建立交往关系，学习、借鉴并提供中国境内相关领域的合作机会。第二，根据组织职能和宗旨建立相应的国际社会网络，寻找契机推进项目合作，在建立国际社会网络过程中基于相似理念，构建情境产生情感共鸣，进行利益观塑造。WCCO 以运河为符号建构一种基于对运河历史文化保护和传承，以及绿色发展的情境，希望通过持续的互动仪式在WCCO 平台内形成一种群体团结，在共识中产生行动达成共同目标。第三，配合地方的国际交流，磨合、调整组织与政府间的关系。WCCO 的国际交流受到当下国际关系、经济发展需求、组织与政府关系及组织治理结构等因素的影响，在融入联合国体系，获得话语权和加强国际影响力等方面发展潜力巨大[10]。

4 结束语

国际性社会组织是中国参与国际事务、全球治理以及承担国际组织机制建设的重要行为体之一，中国在继续参与原有国际组织机制的基础上，积极倡议、参与建设各类符合当下全球或地区需求的国际性社会组织，配合 “一带一路” 倡议，丰富了国家、地区间多边合作的制度化模式，也拓宽了中国在国际组织领域的活动能力。中国通过国际性社会组织构建了更为广泛和深入的国际社会网络，为他国民众认知、了解和交流提供了路径和平台。国际性社会组织的发展不仅是中国作为新兴国家代表，捍卫发展中国家利益的积极努力，也是承担大国责任，倡导发达国家和发展中国家共同应对国际问题，构建 “人类命运共同体” 的实践。