“慎诉”政策背景下我国相对不起诉制度研究

[摘 要]相对不起诉制度作为我国不起诉制度中的一个重要分支，因其制度弹性和价值取向备受学界关注。本文以少捕慎诉慎押刑事司法政策为视角，通过相对不起诉制度与此政策的联系，探寻到相对不起诉制度在此刑事司法政策下的运行过程中，存在实体和程序两个层面的问题，包括司法人员对相对不起诉制度的实体法和程序法法律条款存在理解不一的情形、制度本身适用率低下、受高逮捕率的影响较大，以及公诉机关内部限制严格等。并就上述问题提出建议，包括细化制度适用条件、保障公诉机关裁量权、公诉机关审慎批准逮捕和创设良好的公诉机关内部环境等，以响应“慎诉”理念，促进我国相对不起诉制度良性发展。

[关键词]少捕慎诉慎罚；慎诉；相对不起诉

一、“慎诉”政策背景下的相对不起诉制度概述

（一）相对不起诉制度内涵

相对不起诉制度，是指公诉机关对于犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的犯罪嫌疑人决定不起诉的刑事诉讼程序。相对不起诉制度的实体条件为公诉机关认定犯罪嫌疑人所为的行为符合相关犯罪的构成要件，但在程序层面因一些条件考虑，对其不做起诉决定。相对不起诉制度是轻微犯罪案件中的一种主要从宽制度，是我国轻罪案件处理的重要程序，充分体现了我国刑事检察工作的宽严相济政策。其制度根基在于旧刑诉法中的免予起诉制度。

（二）在“慎诉”政策背景下理解相对不起诉制度

我国刑事司法在价值取向上长期向打击犯罪倾斜，“严打”思维主导了司法活动。虽然2006年正式确立宽严相济刑事政策，强调案件处理要当宽则宽，当严则严，宽严相济，但宽严如何相济缺乏明晰的标准，在“严打”思维惯性的影响下，案件处理仍偏向于“严”。2021年4月，中央全面依法治国委员会把坚持“少捕慎诉慎押”刑事司法政策列入2021年工作要点，“少捕慎诉慎押”正式上升为刑事司法政策。少捕慎诉慎押刑事司法政策强调公诉机关慎重起诉的理念，旨在指引公诉机关对符合不起诉条件的，尽可能不诉，以达到刑事诉讼审前分流的目的。相对不起诉制度正是在刑事诉讼程序中贯彻人权保障理念的重要制度，少捕慎诉慎押刑事司法政策需要依托于相对不起诉制度贯彻落实，相对不起诉制度的程序出罪及实体从宽效果与少捕慎诉慎押刑事政策的理念不谋而合[1]。

二、相对不起诉制度在“慎诉”政策背景下实施存在的问题

（一）实体层面

因公诉人对“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免于刑罚”此条文的理解不一，仅少部分公诉人会果断适用相对不起诉制度，而大多数公诉人依旧会提起公诉。

具体而言，司法从业人员的理解偏差主要分为两部分。一是对于条款中“犯罪情节”与定罪量刑关系的理解。一种观点认为，“犯罪情节”需要做狭义理解，即“犯罪情节”特指量刑情节；另一种观点则认为需要做广义理解，“犯罪情节”不仅仅指量刑情节，还包括定罪情节等其他情节。二是对于条款中“犯罪情节”与法定刑关系的理解。一种观点认为，“犯罪情节轻微”的案件应是被告人被判处三年以下有期徒刑的案件；另一种观点则认为，“犯罪情节轻微”与被告人最终被判处的刑期并无关系，若具备法定从宽条件，也可以认定为属于“犯罪情节轻微”，不可将相对不起诉制度与刑期较重的犯罪划分得如此泾渭分明。三是对条款中“可以作出不起诉决定”中的“可以”二字的理解。本条款将“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免于刑罚”规定为“可以”适用相对不起诉制度的条件而不是“应当”，那就意味着满足第二款的规定也可以不适用相对不起诉制度，对于公诉人员应当在何种情形下适用相对不起诉制度的规定存在模糊性。

之所以会出现司法从业人员对于相对不起诉制度的适用条款的理解存在偏差的现象，究其根源，就在于《刑诉法》177条第2款的笼统性。除此之外，模糊性规定还体现在相对不起诉制度的裁量标准中，长此以往，很难不造成个案适用相对不起诉制度时结果大相径庭的现象。

（二）程序层面

1.相对不起诉制度适用率低下

由2014年至2018年相对不起诉制度的适用率数据可知，相对不起诉制度基于所有的不起诉制度种类而言，适用率是最高的；经由相对不起诉制度处理的犯罪嫌疑人人数逐年增多，相对不起诉制度的适用率呈现稳步提升的势态，并在2018年达到顶峰，因此部分学者所持的因2018年我国正式确立认罪认罚制度从而导致相对不起诉制度适用率降低的担忧观点是不必要的，可以说相对不起诉制度的适用基本未受认罪认罚制度的影响，反而认罪认罚制度的确立在一定程度上推动了相对不起诉制度的适用，但展望相对不起诉制度在少捕慎诉慎押刑事政策体系中的重要地位，其总体适用率仍相对低下，未发挥出其应有之义[2]。

2.轻微犯罪案件逮捕率高居不下

近年来，我国社会经济快速发展，犯罪结构与以往大不相同。严重暴力性犯罪占比持续下降，扰乱社会主义市场经济秩序类、知识产权类、危险驾驶类等新型犯罪占比明显提升。近20年内，被告人被判处三年有期徒刑以下的案件占比在54.6%的基础上提升了近三成，上升至2021年的80.4%。我国在2019年正式施行“捕诉一体”的办案模式，此办案模式正式运行后，检察机关的总体批捕率普遍下降10%左右，有的地方甚至会超过15%。但此下降率是所有类型犯罪逮捕率的总和，并非仅指轻微犯罪，因此轻微犯罪案件中的逮捕率仍处于高位，严重压缩了相对不起诉制度的适用空间。

相对不起诉制度是与逮捕互不相容的程序，當公诉机关作出逮捕决定后一般不应再作出相对不起诉的决定。被逮捕的犯罪嫌疑人显然不再符合适用相对不起诉制度的实体条件，因此，即使公诉人后知后觉逮捕决定可能不合适，也几乎不会再改为适用相对不起诉制度。新型犯罪形势已然形成，即重罪比例下降、轻罪占比上升，逮捕作为最严厉的刑事强制措施有必要在少捕慎诉慎押刑事政策下受到更为严格的限制。

3.公诉机关内部程序限制严格

一方面，在少捕慎诉慎押刑事司法政策确立之前，各地公诉机关严格控制不起诉率，主要表现为在公诉人员的目标考核中明确规定了极低的限制比率，如果相对不起诉制度的适用率超过了该限制线，公诉人员不仅自身的工作会收到“差评”，还会影响其所在部门甚至是其所在检察院的业绩考核。因公诉机关在审前流程的特殊地位，公安机关移送审查批捕的案件若得到不诉的处理结果，侦查机关等其他经手审前工作的部门也会受到牵连，影响其办案业绩考核。少捕慎诉慎押刑事司法政策的确立，使得各地不再明文限制相对不起诉制度的适用率，但是工作惯性甚至是部门内部心照不宣的隐形规定并未完全消除，对应的激励考核机制尚不健全。另一方面，我国《刑诉法》规定了相对不起诉制度的救济程序。被害人、被告人及侦查机关对不起诉决定有异议的，有权向公诉机关申请复查、复核，这些都有可能影响到公诉人员的业绩考核。两方面原因共同导致公诉机关人员在适用相对不起诉制度时依旧非常保守[3]。

三、相对不起诉制度在“慎诉”政策背景下的完善路径

（一）细化相对不起诉制度适用条件

2020年，公诉机关以相对不起诉程序共处理犯罪嫌疑人20.2万人，其中，刑期为三年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人占77.4%。需要注意的是，不能简单地将刑期为三年以下有期徒刑的人直接看作是公诉机关适用相对不起诉制度的人，但可以通过轻型判决的实例逐渐扩大相对不起诉制度的适用范畴，同时有效结合认罪认罚从宽制度，将相对不起诉制度与缓刑进行有效区分，从而对我国《刑诉法》第一百七十七条的相对不起诉的适用标准作出具体实际的划分。定罪层面，不作罪名的轻重区分，即无论犯罪嫌疑人犯的是轻罪还是重罪，都可以成为相对不起诉制度的适用对象；量刑层面，可以将相对不起诉制度的适用范围界定在法定刑为“可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金”的案件。此外，公诉机关还应在实务中注重经验总结，对常见的轻微犯罪情节进行归纳整理，可以先以本院为范围制定常见轻微犯罪情节汇编，之后将本地区其他同级公诉机关进行汇总，逐级向上积累，为后续进一步清晰相对不起诉制度的适用标准贡献自身力量。

（二）保障公诉机关相对不起诉裁量权

相对不起诉制度的适用应符合《刑诉法》第一百七十七条规定的相对不起诉制度的适用条件，因其规定的宽泛性，就需要公诉机关行使不起诉裁量权。不起诉裁量权是公诉机关适用相对不起诉制度的主要方式，其意义重大、无可替代。司法实践中大多为轻微犯罪，可以适用相对不起诉制度的案件数量占到整体的八成以上，因此，不起诉裁量权在我国司法实践中没有发挥其应有作用的原因，不在于其适用的案件范围窄，而在于未对公诉机关的裁量权给予足够的重视和保障。

为此，可以参考一些域外有效经验。属于大陆法系国家的德国，因其具备完整严谨的刑法教义学，刑法规则可以适用于绝大部分事实之中，因此德国的检察官奉行起诉法定主义，只要是符合起诉条件的案件都应当接受审判。其区别于英美两国甚至是同属于大陆法系的日本，德国的不起诉裁量权使用范畴十分有限。我国的司法实践情况与德国较为相似，但不可全盘照搬德国刑诉法体系对不起诉裁量权的限制，因为我国的实体法规则和刑法教义学较其还有较大差距。因此，我国目前应当结合国内司法实践现状和国情，引导公诉机关充分行使其不起诉裁量权，确保公诉机关的权力得到坚实有力的保障，与此同时，还应细化禁止公诉机关滥用不起诉裁量权的细则，但应秉持保障在先、禁止滥用在后的顺序，不要本末倒置，出现适得其反的现象[4]。

（三）公诉机关审慎批准逮捕

居高不下的逮捕率深刻影响着相对不起诉制度的运行，为此，可以从犯罪嫌疑人的社会危险性和羁押必要性审查一前一后两个层次入手，解决我国逮捕率过高的问题。

在司法实践中，并不能只要犯罪嫌疑人具备社会危险性就应当被逮捕，这与“够罪即捕”毫无差别，必然会使我国逮捕率居高不下，不仅会加重公诉机关的讼累，且严重侵害犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。为此，我国《刑诉法》补充了相关解释，全国人大法工委也进行了立法解释，均表明了不能有社会危险性就逮捕，要综合考虑案件的其他因素。为此，可以借鉴德国的做法，在社会危险性层次设立比例原则，要求公诉机关审慎批准逮捕。

羁押必要性审查应当贯穿在刑事诉讼程序的始终。在审前阶段，公诉机关应当主动审查犯罪嫌疑人是否有被羁押的必要性，参照审查逮捕程序做出释放或变更强制措施的决定。在犯罪嫌疑人被羁押后，公诉机关开展羁押必要性审查时应关注捕前阶段认定的“应当被逮捕”的条件是否发生变化，例如犯罪嫌疑人的社会危险性已消失、发现新证据证明犯罪嫌疑人可能不构成犯罪、变更强制措施更符合比例原则等情况[5]。

（四）创设公诉机关内部良好环境

进一步完善公诉人员与相对不起诉制度相关的业绩考核和责任追究体系，正确引导公诉人员敢于行使不起诉裁量权，加强各部门间的协同配合，调整现行规定的当公诉人员做出的“不捕”或“捕后不诉”等决定后的严厉后果，最终减轻公诉人员的责任压力。此外，相对不起诉制度适用的最终决定权在检察长，这也大大限制了公诉人员的积极性。因此，弱化直至取消适用相对不起诉制度的审批手续，负责案件的检察官应当有权决定是否在本案适用相对不起诉制度，轻微案件的相对不起诉权应当直接授予办案检察官，检察长或审委会仅对重大疑难案件的相对不起诉程序把关，这样既提升了司法效率，又减轻了办案人员的负担。要创设良好的公诉机关内部环境，还需要外部环境助力维稳。例如要注重当事人的和解制度和被害人的救济问题。良好的外部环境建设与内部环境创设出發点是一致的，均是为相对不起诉制度的顺利运用和发挥其应有之义保驾护航。

结束语

相对不起诉制度放在整个刑事诉讼程序中是渺小的，但其具有极大的制度弹性，正确适用有助于公诉机关参与社会治理进程，从而推进国家治理能力现代化。在少捕慎诉慎押刑事司法政策的背景下研究相对不起诉制度是有意义的，笔者通过分析相对不起诉制度在少捕慎诉慎押刑事司法政策背景下的实施现状中存在的问题，并针对性地提出了一些解决对策，希望相对不起诉制度能得到充分重视，发挥出其应有之义。

参考文献

[1]董坤.少捕慎诉慎押的生成逻辑、内涵诠释与路径展望[J].国家检察官学院学报，2023，31（2）：89-107.

[2]武叙言.论“检察一体”与数字法治视域下相对不起诉制度的完善[J].湖北工业职业技术学院学报，2023，36（1）：29-35.

[3]谢小剑.少捕慎诉慎押背景下裁量不起诉适用的发展与完善[J].中国刑事法杂志，2023（1）：72-88.

[4]王红梅，赵江伟.“慎诉”政策背景下相对不起诉制度完善研究[J].贵阳市委党校学报，2022（6）：49-53.

[5]胡莲芳，罗朝晖，陈恩.积极刑法观背景下我国逮捕制度运行逻辑的反思及矫正[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2023，45（1）：111-115.

作者简介：孙萌（1998— ），女，汉族，天津人，青海民族大学法学院，在读硕士。

研究方向：刑事诉讼法学。

基金项目：青海民族大学研究生校级创新项目“少捕慎诉慎押刑事司法政策背景下我国相对不起诉制度研究”（编号04M2023113）。