陕西烟草商业档案工作突发事件应急预案建设现状与对策

成龙?刘亮?朱玉潇

摘 要：档案工作突发事件应急预案是有效应对突发档案安全事件、快速恢复档案工作正常运转的重要手段。本文通过对陕西烟草商业档案工作突发事件应急预案建设现状客观描述，分析陕西烟草商业在档案工作突发事件应急预案建设中存在的不足，并有针对性地提出了完善陕西烟草商业档案工作突发事件应急预案建设的对策。

关键词：陕西烟草；商业档案；应急预案

基金项目：2022年度中国烟草总公司陕西省公司科技项目《陕西烟草商业档案工作突发事件应急预案建设研究》（项目编号：KJ-2022-08）阶段性成果之一。

1 引言

档案是人类历史的记忆，具有不可再生性。长期以来，各种自然灾害、人为事故等突发事件致使许多珍贵档案损毁。实践证明，构建能够应对突发事件的应急预案是维护档案安全的重要手段，是提升档案部门应急管理能力的关键举措，是档案部门有效应对各种突发事件的前提与基础[1]。烟草档案是国家档案不可或缺的组成部分，维护烟草档案安全是维护烟草经济高质量发展的题中之义，也是维护国家档案资源安全的必然要求。陕西烟草商业档案工作突发事件应急预案是确保全省烟草商业档案安全的必然之策。

2 陕西烟草商业档案工作突发事件应急预案建设现状

2.1 应急预案建设起步晚

陕西烟草商业档案是省级公司、市级公司及县级公司在烟草生产经营、专卖管理、社会活动中产生的原始记录。烟草专卖体制赋予省级公司对全省烟草商业档案工作履行垂直管理职能。2008年8月，陕西省烟草公司转发国家档案局《档案工作突发事件应急处置管理办法》，直到2021年4月，《陕西烟草商业突发事件总体应急预案》才提出要加强包括档案工作在内的突发事件应急预案建设。2022年4月，陕西烟草商业档案工作突发事件应急预案建设研究被列入2022年度科技项目计划，以此为标志，档案工作突发事件应急预案建设进入新阶段。

2.2 应急预案建设存在短板

2.2.1预案建设滞后。一是应急预案建设认识滞后。长期以来，陕西烟草商业各级档案室主要关注的是档案归档整理、档案实体安全以及开发利用等业务工作，对档案安全风险应急管理，尤其是信息化条件下的档案信息安全风险认识不到位，致使应急预案建设相对滞后。二是应急预案建设广度滞后。全省烟草商业11家市级公司、107家县级公司，唯有榆林市公司、汉中市公司及陇县公司因晋级陕西省档案目标管理“AAA”认证工作，制定了档案工作突发事件应急预案，仅占全省烟草商业系统的2.54%。

2.2.2建设力量薄弱。一是部分单位没有设置专职档案员或兼职档案员，工作不是以档案工作为主，对档案工作投入的时间和精力不足；二是部分单位档案管理人员没有经过档案专业知识和应急技能培训，对档案的收集整理、安全利用、应急管理等业务不规范；三是部分单位档案管理人员更替频繁，导致档案业务无法有效衔接，应急管理出现空档。能从事档案业务工作又能从事应急管理的复合型人才缺乏。

2.2.3内容空泛狭窄。在现有应急预案中，一是预案内容形式化。陇县县公司和榆林、汉中市公司档案工作突发事件应急预案与省档案局印发的预案内容基本一致，且应急预案重形式、轻内容，地域特点不明显。陇县公司地处陕西关中西部、榆林市公司地处陕北、汉中市公司地处陕南，这三家公司所处地域不同，突发灾害各具特点，但应急预案的内容基本一致，缺乏针对性与可操作性。二是预案范围狭窄。从陇县公司和榆林、汉中市公司应急预案的内容上看，主要侧重于应对档案实体安全的“八防”设施设备、水电线路及自然灾害应急内容，对于档案信息系统安全保护、档案数字化过程丢失、泄密以及电子档案数据安全等相关内容涉及较少，特别是对于各类人为因素如盗窃、蓄意纵火、网络入侵等档案应急管理如何应对处置没有涉及。

2.2.4缺乏档案数字化内容。在现有应急预案中，没有对档案数字化过程中对档案本身造成的损害可能和应对措施予以规定。也没有对档案数字化后形成的数字化档案的安全存储、保密、传递等问题予以规定。更没有涉及由于突发事件造成的超高温、超低温、水、火、有害气体等突发环境问题对数字化档案的存储介质造成损害如何应急处理，以及由于时间推移和技术升级导致的存储介质老化和读取困难问题等。

2.2.5动态管理缺失。在现有应急预案中只有汉中市公司在市档案局的指导下演练过1次，其余2家单位自预案制定后未经过实际演练。由于预案缺乏实操演练，其实践性和有效性存在疑问。而且应急预案还需要根据档案工作现实环境的变化而随时调整、根据预案演练过程中发现的问题逐步完善。应急预案演练不足的后果必然导致应急预案动态管理缺失，应急预案在危机爆发时不能有效发挥作用。

3 陕西烟草商业档案工作突发事件應急预案建设现状分析

3.1 应急意识淡薄

对自然灾害和人为因素引发的突发事件应急处置理念淡薄是预案建设滞后的主观原因。烟草行业在“统一领导、垂直管理、专卖专营”的体制下，呈现相对封闭的管理状态，使得档案安全的关注点还停留在档案实体的“八防”上，档案应急管理的前沿理论研究与科学规范的管理难以在烟草商业档案工作中得到体现。档案人员危机意识缺乏，应急观念落后。同时以档案数字化为基础的档案信息化进展缓慢，对档案信息安全重要性认识不足。加之国家烟草专卖局要求烟草行业须将年满15年履行行政管理职能的档案向各级档案馆移交，这一规定更成为烟草档案部门对建设档案工作突发事件应急预案建设不以为然的借口。

3.2 理论支撑不够

陕西烟草商业档案门类大多集中在文书档案、基建档案及专门档案。档案管理人员大都没有专业背景，兼职档案人员较多。档案管理业务多集中在整理和利用，对档案基础管理、法律法规，特别是安全应急管理研究不足。近年来，陕西烟草商业平均每年发表的有关档案领域的研究论文不超过3篇，且主要集中在省级公司。关于档案安全理论研究主要集中在档案实体安全方面，缺乏档案工作突发事件应急处置理论研究。

3.3 顶层设计缺失

在省级公司层面，档案工作突发事件应急预案建设研究至今未开展，更没有制定相应的应急预案，只是在2008年8月转发国家档案局颁布的《档案工作突发事件应急处置管理办法》。烟草行业“统一领导，垂直管理、专卖专营”的体制优势没能在档案工作突发事件应急预案建设上得以体现。档案工作效益的潜在性使得烟草商业档案工作突发事件应急预案建设没能与生产安全事件，群体性事件、网络安全事件等应急预案建设同步发展，没能在各级公司年度工作业绩考核内容中得以体现，致使档案工作突发事件应急预案建设领导责任制落实不到位，顶层设计缺失。

4 完善陕西烟草商业档案工作应急预案建设对策

4.1 加快应急预案建设理论研究

4.4.1强化统筹规划。要将档案工作突发事件应急管理研究纳入各级公司年度科技项目计划。依托项目资金对档案工作突发事件应急管理现状调研，根据调研结果因地制宜构建本单位、本系统突发事件总体应急预案，进而依据总体预案结合各市（区）、各县（区）不同地域特点制定符合实际、系统有效的差异化应急预案，构筑起陕西烟草系统档案工作的安全屏障。

4.4.2加强学术交流。陕西省是教育和科研大省，涉及档案研究的高校、科研单位较多。比如西北大学应急管理学院不仅设有档案学专业，而且在应急管理方面具有一定的科研优势。陕西省烟草商业可以通过设立纵向科研项目、推动学术交流的方式逐渐加强与这些单位的合作与交流，从而增强本系统的档案应急管理水平。还可以协同陕西省档案学会在学术交流活动中对档案应急管理相关内容进行探讨，为省、市、县三级公司档案工作者提供学术交流平台，共享创新成果，推动档案应急管理协同发展。

4.2 打造高素质应急预案建设队伍

4.2.1加强教育培训。对于专职档案管理人员，引进具有档案学专业背景的优秀高校毕业生；对于兼职档案管理人员，选用有管理学背景且侧重于档案管理工作实践的人员。对于新进档案人员要及时安排档案基本理论和基本技能的学习培训，使其尽快掌握档案工作所需的专业知识和安全技能；对于在岗管理人员要定期进行新知识、新规则的培训，及时适应档案工作新理念和新方法；强化信息化条件下档案工作应急管理教育培训，为数字时代的档案信息安全打好基础。

4.2.2增强人员活力。实施年度大学生招聘计划，引进高校档案学专业毕业生，为档案队伍注入新鲜血液和专业人才。科学制定工作目标任务和考核结果运用，将职务晋级、年度评优真正与档案工作业绩相结合。积极引导档案管理人员做好本职工作，维护长期稳定的专业化档案队伍，并鼓励档案管理人员积极参加档案系列专业技术职称评聘。

4.3 完善应急预案建设顶层设计

4.3.1筑牢思想基础。一是从制度层面明确各级公司、机关各部门在档案应急管理中的责任，进一步提高管理人员的风险意识，增强突发事件风险管控，最大限度地降低突发事件导致的“犯错成本”。二是定期召开有关档案应急工作的专题会议，宣传突发事件分类、风险等级，展示国内外突发事件造成的重大损失案例，提高本系统档案工作者的风险意识，提升突发事件应急预案重视程度。同时在制度层面加强考核，提高应急预案缺失、应急管理失误造成的档案受损惩处力度，切实做到责任明确，奖惩分明。

4.3.2纳入工作计划。档案工作是陕西烟草商业各项工作中必不可少的一环，必须与其他管理工作共同发展、协调推进。各级公司要将档案应急管理相关工作纳入领导议事日程，纳入档案部门年度工作计划，应急预案建设尚未完善的公司应及时推动预案建设，增强本单位年度计划的全面性、权威性、协调性。

4.3.3强化考核力度。陕西省烟草公司要将档案工作突发事件应急预案建设列入市级公司年度工作业绩考核内容，市级公司将档案工作突发事件应急预案建设列入县级分公司年度工作业绩考核内容，以消除麻痹思想和侥幸心理，确保本系统档案工作突发事件应急预案建设有序、有力、有效，持续推进。

5 加快应急预案建设步伐

5.1 对现有预案进行修订

《档案工作突发事件应急处置管理办法》中提出“应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案”[2]。对于现有应急预案，相关市（县）级公司应根据实际情况不断修订和完善。根据有关规定，基于环境、人员、库存档案等条件的变化，将不够科学或失去时效的条款及时调整或更新。将新的内容与要求补充到应急预案中去，以保证应急预案的时效性和有效性，使应急预案更加符合新形势下应急管理工作实际。

5.2 开展预案编制工作

未建立档案工作应急预案的单位，一是要尽快成立以档案专业知识为核心、凝聚其他专业知识的应急预案编制小组。二是遵循相关法律法规，结合风险评估和本单位档案部门的实际情况及应急能力，科学地设定预案编制内容。三是编制应急预案时要深入调查取证，不能与本单位实际情况和地域特点相脱节。四是积极借鉴行业内外应急预案编制的成功經验，结合本单位的实际情况，择善而从。五是实现多方协同，除加强本单位内部各部门之间的协同外，还应与属地档案行政管理部门协同合作。

5.3 增加信息化内容

档案数字化、信息化已经成为档案事业和档案工作发展的必然趋势。针对档案数字化和档案信息化工作的有关内容不能在陕西烟草商业档案工作突发事件应急预案中缺失。新修订的《中华人民共和国档案法》提出要“保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用”。2021年，《“十四五”全国档案事业发展规划》提出“要提升档案数字资源安全管理能力”“健全档案网络、档案信息系统和档案数字资源安全保密防护体系”[3]。因此，在档案工作突发事件应急预案建设中要充分重视档案数字化过程及数字化成果，档案网络安全、数据及数据载体安全等问题，补齐现有预案的短板，完善现有预案内容。

5.4 加强预案演练

陕西烟草商业系统应该努力推动包括档案应急管理在内的系列应急预案演练。首先，档案工作突发事件应急演练不仅需要有针对自然灾害、防盗防火等突发事件的应急演练，而且需要有针对电子档案稳定性、安全性遭遇危险的信息化演练。其次，需要确定合理的演练频次，演练的目的是保证应急预案符合工作实际和应急需求，能够起到保证档案安全的作用。第三，需要确定合理的演练范围。省公司的演练要和各市公司的演练结合起来，最好能够形成整个系统联动的演练机制。第四，采用不同应急预案演练方式，室内推演与综合推演结合推行，降低演练难度和成本。第五，要针对演练中出现的问题，及时总结复盘，编写详尽应急预案演练报告，及时通报演练结果与存在的问题，并根据演练结果及时修订调整或补充应急预案，加强预案动态管理。

6 结语

预防是维护档案安全比较经济的方式。陕西烟草商业提升档案工作突发事件应急预案建设理论支撑，打造专业应急预案建设支撑队伍，完善应急预案建设顶层设计，加快应急预案体系建设步伐。从而推动档案应急管理工作的开展，确保烟草商业档案在面对各级各类突发事件时能够有条不紊、及时应对，保护好档案资源，为烟草商业经济高质量发展贡献力量。

参考文献

[1]宋可.档案部门应急预案建设研究[D].湘潭大学，2013.

[2]档案工作突发事件应急处置管理办法[N].中国档案报，2008-10-02（002）.

[3]国家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-06-08]https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml？eqid=f6accecc0001e8830000000264801b6e.

（作者单位：中国烟草总公司陕西省公司；西北大学图书馆；云南大学档案学院）