财政科研经费性质及其监管机制改革与对策研究——以内江市为例

刘韬，夏链

（内江市科学技术情报和新技术开发研究所，四川内江 641000）

2021年8月13日，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称《意见》）公布，从7方面提出25条“硬核”举措，为科研经费“松绑”，赋予科研人员更大的科研项目经费管理自主权，加大科研人员激励力度，减轻科研人员事务性负担。一系列公众关切、期盼已久的政策措施、制度安排落地，引发科技界的强烈反响。《意见》也为新时期财政科研经费改革指明了方向，提出了新要求。[1]

如何做好财政科研经费管理改革？这要求科技管理工作者必须在改革过程中，回答好三个问题：一是财政科研经费性质和科研项目是什么（即财政科研经费的保障目标、激励目标、绩效目标）？二是财政科研经费管理改革存在的矛盾和问题产生的原因（即财政科研经费分配权和控制权之间的矛盾）？三是科研项目和经费管理改革怎么改（如何处理矛盾实现效益）？

一、财政科研经费性质及特征

（一）财政科研经费分析框架构建

财政科研经费监管存在四个主体，分别是科研经费资助委托方（财政部门）、科研经费内部管理方（科技部门及授权第三方中介机构）、科研经费外部监督方（纪检、巡察、审计部门）、科研经费资助对象（项目实施方）。四者构成“委托方-管理方（监督方）-代理方”经济活动模型。与沿海发达地区相比，四川省科技项目管理主要以科技部门及其下属事业单位管理为主。据此，我们可将模型简化为以政府机关单位为代表的委托方（监管方），以科研经费资助对象为代表的项目实施方，二者构成关系复杂的“委托-代理”模型。财政科研经费监管活动这一特征，恰好与新制度经济学中的不完全契约理论相似，即委托方和代理方之间存在着目标不一致、信息不对称的情况，需通过激励和约束来推动二者达成一致目标[2]。因此，我们可选用新制度经济学中的“剩余控制权”“剩余索取权”构建分析框架，对财政科研经费性质及特征进行分析。

（二）财政科研经费性质分类

课题组根据“剩余控制权-剩余索取权”分析框架，将2015—2022年间，内江市范围内国、省、市科技领域财政科研经费进行归类整理，具体分类如下：

据内江市科学技术局统计，2015—2022年间，内江市范围内共计投入国、省、市财政科技专项资金41 897.1万元。其中，纯科技计划项目554项，投入资金28 209.4万元，主要用于技术攻关、成果转化等项目实施；政府购买科技服务70项，投入资金7 620万元，主要用于市校合作、创新载体建设等政府购买服务事项；奖励性科研经费事项59项，投入资金2 687.95万元，主要用于高企认定奖励、研发奖补等；科研机构业务费事项42项，投入资金3 379.75万元，主要用于支持孵化载体、重点实验室等机构开展科研活动。

类型1：政府购买科技服务，主要用于政府为实现特定目标，向科研人员购买脑力和劳力服务，如市校合作、创新载体建设等。政府目标性强、约束力强，但在完成目标前提下，科研人员对经费使用具有较大索取分配权。

类型2：纯科技计划项目，主要用于开展技术攻关、成果转化等科技项目实施，政府约束力强，需严格按照预算科目执行，科研人员索取分配权小。

类型3：奖励性科研经费，主要用于对科研人员前期开展的科技创新活动进行奖励，如高企认定奖励、研发奖补等。因目标已完成，政府约束力弱，科研人员对经费使用具有较大索取分配权。

类型4：科研机构业务费，主要用于对科研人员日常创新活动进行资助，如重点实验室、科技资源共享平台等机构科研业务费。政府约束力弱，但科研人员需在所在单位约束下进行科研活动。因此，科研人员对经费使用索取分配权小。

需注意的是，类型1、3、4均具备公益性属性，三者在经费承担单位与科研人员之间存在剩余索取权和剩余控制权之间的矛盾。如类型1是项目负责人牵头对经费进行分配，经费承担单位参与较少，故科研人员索取分配权大；类型3是对科研人员奖励，经费承担单位对前期活动形成的物力和人力成本进行补偿，故科研人员索取分配权大；类型4是针对科研机构的资助，由科研机构对经费进行二次分配，故科研人员索取分配权小。

二、财政科研经费监管现状

（一）内江市科研经费监管机制改革创新举措

围绕财政科研经费管理改革的三个问题，内江市通过采取三项措施，促进科研经费管理创新。

1.完善财政科研资助体系，明确财政科研经费性质和功能

内江市明确财政科研经费对本市科技创新工作的保障功能，围绕成渝重大科技成果转化中心建设要求，完善资助体系。一是完善科技计划体系，构建涵盖科技支撑、科技孵化、科技成果转化、软科学及创新能力载体建设5个类别的科技计划体系。二是深化政产学研用，强化与国内外高校和科研院所合作，形成以市校合作为主的政府购买科技服务体系。三是发挥财政资金引导激励作用，构建以高企认定奖励、研发奖补为主的奖励体系，激励全社会开展创新活动。四是建立稳定科研机构经费投入，加大对市属高校和科研院所、科研机构的业务费投入。2015—2022年，内江市本级共计投入财政科技经费14 242.65万元。其中，科技计划体系投入10 977万元，市校合作投入2 240万元，奖励事项投入723.65万元，科研机构业务费投入302万元。

2.改革项目管理机制，加强经费监管方“剩余控制权”，优化重点环节监管

一是改革项目指南制定机制，采取“政府+社会”编制，避免纯社会化征集而难以实现政府发展目标，纯政府化编制而脱离市场技术现状等问题。二是完善项目评审机制，建立评审专家回避制度、信用记录制度，规范专家行为，提高评审质量。三是规范立项决策机制，建立公开透明、公平竞争的项目遴选机制，以专家评审意见为立项重要依据，充分考虑产业、行业重点发展领域等实际情况，解决立项决策自由裁量权问题，同时实行痕迹管理，做到立项过程“可查询、可追溯”。四是强化项目过程监管，明确各方监管职责，建立预算及事项调整机制，确立项目实施重大事项报告制度，形成“立项培训—中期检查—验收培训—结题检查—项目验收”监管模式，加大对项目实施和经费使用中违规违纪违法行为的惩处力度。

3.改进财政科研项目资金管理，提高科研人员“剩余索取权”，发挥经费激励作用

一是简化预算编制，下放预算调剂权限，合并预算科目，由科研人员结合工作实际编制预算并按规定统筹使用。除设备费、间接费调增需报批外，其他科目的预算调剂权下放给承担单位。二是提高间接费用比重，加大绩效激励力度。为加大对科研人员绩效奖励力度，市本级科技项目均设立间接费用，取消间接费中绩效比例限制，间接费按照总经费减去设备购置费后乘以比例系数计算，500万元以下的部分为20%，软科学类和软件开发类项目最高可提到40%。三是改进市属高校、科研院所和医疗卫生机构等会议、差旅、政府采购事项管理，简化差旅费预算编制要求，引导其自行制定会议差旅费管理办法。内江市放宽科研项目政府采购限制，对具备自行组织采购条件的市属高校、科研院所及医疗卫生机构，允许其自行采购科研仪器设备及耗材；对科研急需的设备和耗材，采用特事特办原则，由经费承担单位或团队自行采购，做到全程公开、透明、可追溯。

（二）内江市财政科研经费监管中存在的问题

通过对内江市2015—2022年间国、省、市科技项目的监管、巡察、审计和对项目承担单位的走访调研，课题组发现财政科研经费监管中主要存在以下三类问题。

1.科研管理与财务管理“不匹配”，经费代理方内部索取权和控制权不平衡

一是科研周期与预算周期错位。这一问题主要体现在经费到位缓慢。2015—2018年，市级财政科技资金主要采用“市财政-市科技-经费承担单位”路径拨付；2019—2022年，市级财政科技资金主要采用“市财政-县（市、区）财政-县（市、区）科技-经费承担单位”路径拨付。资金拨付节点增加后，资金拨付链条延长，资金到位时间进一步延长。2019—2022年资金到位时间明显长于2015—2018年。资金到位时间受各财政拨付节点财力影响更加明显。在各级财政财力不足情况下，财政科技资金延迟拨付现象大面积出现，如存在项目当年立项，资金年底到位或次年到位，或项目已完成，项目资金仍未到位的情况。二是财政经费预算执行率低。2015—2022年间，内江市在按照项目约定周期进行中期评估、验收评价、绩效评价时发现，因财政资金拨付延迟，导致项目实际执行周期晚于约定周期，项目进度滞后，财政专项资金预算执行率低。三是监督检查过于频繁。为强化政府对财政经费控制监管，2015—2022年间，内江市经费承担单位在项目两年执行周期中需接受6次专项检查，其中项目中期检查1次、财政年度绩效评价1次、专项巡察1次、专项审计1次、结题检查1次、结题验收1次。虽然频繁的检查提高了财政资金使用效益，但对科研人员科研活动干扰过多，科研人员疲于应对，严重挫伤其开展科研活动积极性。四是绩效评估体系脱节。目前，科技系统执行的验收绩效评价体系与财政执行的预算绩效评价体系还存在评估内容脱节问题，主要体现在投入产出比等经济社会效益指标上。基础研究、软科学、研发类项目经济效益不显，社会效益难以印证，导致此类科技项目难以在财政预算绩效评价体系中得到合理评价。

上述问题反映出财政经费资助和管理方内部依然存在控制权分配不均问题。财政经费资助方出于提高财政经费使用效益目的，过于强化自身控制权。虽然从结果上看，提高了财政经费使用效益，但降低了科研活动效率，财政科研经费对科研活动的保障作用和激励作用受到抑制。如何优化财政科研经费资助和评价体系，让科研周期与预算周期匹配，将成为财政科研经费改革的重点。

2.科研经费监管方内部控制权不平衡

一是科技系统内部监管问题。其核心实质是科技系统内部对财政科研经费控制权和索取权权利与义务设定与执行的问题。主要表现为立项审核把关不严，缺乏全过程监管，项目监管内控制度不完善，缺乏信息化动态监测手段等[3]。二是科技系统与巡察、审计、财政等监管方控制权分配不均。财政科研经费管理是系统工作，单靠任何一方都是无法完成的，需要各级科技部门、财政部门、审计部门、巡察部门及项目承担单位多方合作，才能做好监管，发挥好财政资金作用。然而，各监管部门对经费管理的侧重点不同，造成其对经费控制权需求不同。科技部门侧重科研项目数量的增长和科研成果的获取，造成重立项、轻管理，重成果、轻转化的客观事实。财政部门侧重经费投入产出比，会更加重视经费投资的合理性和经济效益的取得。巡察、审计部门更加侧重财政科研经费制度建设、流程合理、经费去向等问题。上述两个问题是三者对财政科研经费全过程管理的目标不一致、信息不对称造成的。因此，相关各方需进一步做好内部控制权分配，完善监督体系，形成监管合力。

3.财政科研经费“重物轻人”，科研人员剩余索取权和剩余控制权不足

一是财政供养人员人力成本得不到正常体现。科研经费大多投入“设备费”“材料费”等物力成本上，对科研事业单位、医院等财政供养人员在工作外开展的科研活动的人力成本体现较少。按照四川省范围内现行科研经费预算科目编制要求，财政供养人员原则上不得列支劳务费，此条款严重挫伤财政供养科研人员开展工作外科研活动的积极性。二是财政科研经费分配权不足。科研机构业务费，通常作为对科研机构的稳定资助，对科研事业单位的科研活动开展起到了较好的保障作用。然而，科研人员对此类经费的分配索取权不足。在内江市范围内投入的302万科研业务费，多数用于基地建设、实验室改造等，用于科研人员劳务绩效的比例不足10%。三是绩效工资总量限制科研人员收入，造成科研人员流失。绩效工资总量是指“各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬和绩效总量”。财政供养的事业单位和国有企业等均存在人员编制和绩效工资总量限制。但是，公立科研机构，如高校、科研院所、医疗卫生机构等科研人员的人力成本被严重压低。同地区非公科研单位科研人员收入远高于公立科研单位科研人员收入。受限于绩效工资总量，公立科研机构无法补足正常人力成本，挫伤了科研人员积极性，造成公立科研机构人员外流。上述问题主要是科研人员对财政科研经费的剩余索取权和剩余控制权不足，财政经费资助方和监管方对科研经费控制权过强造成的。因此，我们需强化科研人员对财政科研经费的索取权和分配权。

综上所述，优化财政科研经费资助和评价体系，做好内部控制权分配并完善监督体系，强化科研人员对财政科研经费索取权和分配权等是财政科研经费改革的三个重点。

三、强化财政科研经费监管的对策建议

（一）优化财政科研经费配置方式

一是构建分级财政科研资助体系，针对国、省、市、县四级技术与市场需求差异，构建分级财政科研资助体系，着力解决财政科技投入分散、重复交叉等突出问题。比如，国家层面重点解决“卡脖子”领域关键技术、基础前沿领域科学研究，提高科研尖端水平；省级层面重点解决重点研发、重大科技成果转化运用，提升自主创新能力；市、县层面重点解决科技成果转化、科技成果孵化，增加地方财政科研收益。二是优化资金拨付方式，参照国家重大科技计划项目、重大专项资金拨付方式，由“逐级拨付”改为“点对点拨付”，减少财政科研经费拨付节点，缩短资金拨付流程，提高资金到位效率。三是改进财政科技资金资助方式，积极探索完善竞争式资助与机构式资助相结合、前补助与后补助相结合等投入方式：加大对科技创新基地、科技资源共享平台等机构的稳定投入，建立稳定资金支持，在科研业务费中设定比例，用于支持科研人员开展自由探索式科学研究，赋予科研人员对科研业务费的更大分配权；逐步将对企业前补助支持方式，转变为“前补助+后补助”方式，降低财政资金使用风险，提高科研周期与预算周期匹配度，提高财政经费预算执行率。四是改革财政科研经费绩效评价体系，强化绩效导向，从重过程向重结果转变，加强分类绩效评价，对基础研究与应用基础研究、科技成果转化、科技孵化等不同类型科研项目，采用差异化的绩效评价指标体系，同时强化绩效评价结果运用，将绩效评价结果作为项目调整、后续支持的重要依据。

（二）完善财政科研经费监管机制

一是严把“四道关”，优化内部监管流程。相关部门要完善科技计划管理制度，及时修定相关政策文件，确保制度与监管相匹配。1.严把“立项关”，实行行政审核与专家评审相结合的决策机制，组织相关业务人员深入实地考察项目，核实项目申报单位承担能力和项目真实性；严格按照专家评分从高到低确定拟立项项目，事先分类设定资助额度，降低行政单位与专家自由裁量权。2.严把“审核关”，在项目立项后，要及时组织项目承担单位认真填写任务书，并审核相关内容前后一致性、相关性、合理性。3.严把“检查关”，引入第三方监管机制、信息化监测工具，加强对项目实施全过程的监督检查，实时了解项目实施动态，及时发现问题并采取相应措施解决或处置[4]。4.严把“验收关”，强化实地验收，严查项目实施真实性、资金使用合规性、资金流向真实性，及时完成验收流程、做好项目处置。二是加快出台“负面清单”，强化权力制约。相关部门应加快出台财政科研项目经费管理“负面清单”，优化科研诚信管理内容，加大违规行为处置力度，推进财政、科技、审计、巡察共同监督、结果互认，形成监管合力，指导科研人员更好使用科技资金[5]。

（三）减轻科研人员负担，提高经费自主分配权

一是减少科研人员事务性负担，推行关键环节重点监督指导，减少非必要监督检查，允许财政科研经费用于经费承担单位设立科研助理岗。科研助理岗主要帮助科研人员开展科研活动。二是提高科研人员经费管理自主权，下放项目预算调剂权。设备费预算调剂权全部下放给项目承担单位，除设备费外的其他费用调剂权全部由项目承担单位下放给项目负责人。公立科研企事业单位可按照实事求是、厉行节约原则，自行制定差旅、会议、采购等管理制度，经同级财政部门批复同意后执行。三是提高科研人员收益，正视财政科研经费“重物轻人”现状，补足人力成本，扩大劳务费开支范围，允许财政供养专业技术人员从科研经费中列支劳务费用，允许公立科研企事业单位自主制定专业技术人员科研活动津贴和绩效奖励发放方案，报同级人力资源和社会保障、财政部门批复同意后执行，分配绩效工资时，重点向承担科研任务较多、成效突出的科研人员倾斜。