我国草原地区野生药材资源的法律保护

卢星华

（新疆科技学院文化与传媒学院, 新疆 库尔勒 841000）

诗经有云：采苓采苓，首阳之巅。中华民族对于中医药材的使用最早可追溯到数千年前，是我国劳动人民勤劳和智慧的结晶。现如今，首阳山上早已没了采药人身影，我国传统中医药学随着西方医学的普及也没了往日的繁华，但是传统医药在现代社会仍然具有生命力。随着新型冠状病毒的肆虐，中医药作为新型冠状病毒的治疗药物，产生了良好的效果。传统中医药十分重视药材的质量，野生药材因天然性而被笃信药性良好。而野生药材资源有限，人的需求是无限的，过度攫取野生药材资源导致生态环境和生物多样性破坏，进一步反噬于人类自身，人类自食恶果。现如今，我国以生态文明的理念引领社会发展，将生态文明建设写入国策。基于可持续发展的观念，我国要保护野生药材资源，并且将其规范化和制度化。随着我国生态文明建设的持续深入，发现通过对单一环境要素进行治理无法达到环保目的，“山水林田湖草沙”的生命共同体理念进入人们视野。基于生境治理的野生药材资源保护理念也被提出[1]。因此，我国在立法上应当将森林、草原、山地、高原等生态系统纳入到野生药材资源法律保护的范围内。本文将生境(草原) + 生物(野生药材资源) + 文化(民族医药知识)相结合，立足于“整体系统观”[2]来探讨草原地区野生药材资源的法律保护。

1 我国草原地区野生药材资源保护的立法概况

我国草原地区野生药材资源的法律保护是一个庞大的体系，需要从相关不同位阶的法律法规进行分析。

1.1 宪法

我国在2018 年将生态文明建设写入《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)，标志着五位一体建设目标的宪法确立，具有划时代意义。并且《宪法》第9 条规定了自然资源的国家所有和集体所有制度，国家要保障自然资源合理使用，保护珍贵的动植物，禁止任何组织或个人侵占或破坏自然资源。草原是野生药材生长的重要栖息地，野生药材资源作为自然资源的一部分，被人类探索、利用和学习来改善生存条件。野生动植物被人类用作药物来治疗疾病和缓解痛苦，经过经年累月的积累，形成了丰富的药学知识，对我国传统医药发展作出了贡献。野生动植物药材的利用为中医族药材(包括蒙药、藏药、维药、傣药、壮药等)奠定了基础，成为人类文明辉煌灿烂的一部分。根据《宪法》规定，自然资源具有公有属性，便于国家对野生药材资源的保护。我国传统医药建立在野生药材资源利用的基础上，对于野生药材资源的保护和利用可促进传统医药学发展。总之，《宪法》从国家基本制度层面确立了生态文明建设，促进野生药材资源的保护和开发。

1.2 法律

草原地区野生药材资源的开发、利用和保护要有赖于基本法律制度的建构。现阶段野生药材资源的开发、利用和保护是一个综合性的法律体系构成，其中包括民法、刑法、行政法、环境法等诸多法域。草原地区野生药材的民法保护是以《中华人民共和国民法典》为主的民事法律规范的保护，主要涉及到野生药材的采集、挖掘、加工等事实行为，对野生药材的权属进行规范，还涉及到野生药材资源的买卖和交易，对于野生药材买卖合同的成立、生效、履行、终止等进行规制，促进野生药材资源在市场当中的有序流转。草原地区野生药材的刑法保护主要规定在《中华人民共和国刑法》第六节破坏野生资源保护罪，其中包括“危害珍贵、濒危野生动物罪”“非法狩猎罪”“非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪”“危害国家重点保护植物罪”。对于野生动植物药材的保护，刑罚力度较大，有3 年、5年、7 年、10 年的各档刑期来加强对于野生动植物资源的保护。草原地区野生药材资源的行政法保护主要指的是《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国中医药法》对于野生药材资源保护的国家责任予以确定，要加强野生药材资源的动态监测和定期普查，建立种质基因库和鼓励发展人工种植和养殖，开展珍贵、濒危野生动植物的保护和科学研究。可见，行政法领域对于野生动植物的利用和生物多样性保护较为重视。环境法领域对于草原地区野生动植物药材的保护主要包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国水土保持法》等相关法律，具有交叉性、综合性、复杂性等特点，禁止在草原生态脆弱区滥挖野生植物导致水土流失；在草原珍稀、濒危野生动植物分布区，可建立草原自然保护区，加强对生态环境保护，促进生物多样性发展，促使人与自然的和谐相处。

1.3 行政法规

现行有效的专门性野生药材资源法律保护的行政法规是1987 年颁布的《野生药材资源保护管理条例》，其中对野生药材资源的开发、利用和保护都做出了规定，并且将国家重点保护的野生药材分为三级(一级保护野生药材物种、二级保护野生药材物种、三级保护野生药材物种)，但是条例并未专门性规定草原地区野生药材的保护和开发。其他关于野生药材资源法律保护的行政法规有《中华人民共和国野生植物保护条例(2017 修订)》《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例(2016 修订)》《中华人民共和国自然保护区条例》，这些条例都规定加强野生动植物的保护，其中对于珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域设置自然保护区，并且一般禁止在自然保护区采药。根据2017 年《国务院关于草原生态环境保护工作情况的报告》，我国已在全国建设各类草原自然保护区41 个，我国对于草原生态环境的保护力度之大可见一斑。为了打击非法濒危野生动植物的国际贸易，我国还颁布了《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例(2019 修订)》。为了加强民族地区野生动植物的保护，国务院还在2005 年颁布了《国务院实施 〈中华民族共和国民族区域自治法〉若干规定》，要加强野生动植物保护的生态补偿制度。

1.4 部门规章

目前关于野生药材资源专门性规定的部门规章较少，仅有2000 年国家经济贸易委员会下发的《中药材生产扶持项目管理办法》。但对野生动植物的部门规章相对较多，如《野生动植物进出口证书管理办法》《长江水生生物保护管理规定》《水生野生动物及其制品价值评估办法》《进口药材管理办法》《中华人民共和国水生野生动物利用特许办法(2019 修订)》《森林公园管理办法(2016 修订)》《林业工作站管理办法(2015)》等。野生药材资源是野生动植物中的一部分，但是野生动植物可能并非都是野生药材资源。对于野生动植物的保护也是加强了对野生药材资源的保护，但是目前来看，水生的野生动植物的部门规章较多，陆生的草原地区野生动植物保护的部门规章较少。

1.5 地方性法规

目前专门类规制野生药材资源的地方性法规，既有省级的，如《黑龙江省野生药材资源保护条例(2018 第二次修正)》，也有自治条例和单行条例，如《桓仁满族自治县野生药用植物保护条例》。专门性针对野生药材资源保护的地方性法规较少，全部散见于野生动植物保护、草原保护、森林保护、民族区域自治、自然保护地法律保护、中医药保护等相关内容上。本文通过梳理现阶段地方性法规将相关内容划分为省级地方性法规、设区的市地方性法规以及自治条例和单行条例，主要分析内容如表1、表2、表3 所列。

1.6 地方政府规章

我国草原地区对野生药材资源保护的地方政府规章立法内容相对较少，主要内容集中在草原防火、生态环境保护监管、野生药材保护实施细则、禁牧休牧、自然保护区等方面。如《甘肃省草原防火办法》《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》《黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例实施细则》《内蒙古自治区〈野生药材资源保护管理条例〉实施细则(2010 修正)》《山西省封山禁牧办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国自然保护区条例〉办法》《西藏自治区冬虫夏草采集管理暂行办法》等。相较于地方性法规而言，规定内容较少，但对于某些领域应当加强法律规制的地方进行了细化。

2 我国草原地区野生药材资源法律保护的困境

2.1 草原地区野生药材资源开发与保护之间的立法冲突

2.1.1 草原地区野生药材资源开发与保护的权利冲突我国很早就注意到了野生药材资源的开发和保护之间的突出矛盾，在《中华人民共和国药品管理法(2019 修订)》中就明确表示要保护野生药材资源和中药品种，并且鼓励培育道地中药材。在具体的落实上，1987 年就颁布了《野生药材资源保护管理条例》，对于珍稀野生药材资源予以重点保护，建立采收许可制度、保护区制度、激励保护机制等内容。但是滥挖滥采野生药材资源的现象仍存在，导致生态环境破坏严重[3]。主要原因是社会野生药材资源的需求量变大，植物药成为人们的日常消耗品。我国的草甸草原、典型草原、荒漠草原、高寒草原都是野生药材资源的重要栖息地，且草原地区一般处于干旱、半干旱区，生态环境较为脆弱，一旦被破坏就很难修复。因此，对草原的保护既是对野生药材资源的生境进行保护，也是对草原生态进行保护。

现阶段我国一方面通过加强草原生态环境保护来促进对野生植物资源的保护，如通过草原规划、草原建设、草畜平衡、草原管理来加强对草原生态环境的保护，并结合采狩许可制度对草原地区珍稀野生药材进行保护；另一方面通过加强对野生药材资源的培育和种植，来满足市场对野生药材资源的需求。中药材种植逐步规模化、机械化、数字化、产业化、法治化、生态化等[4]，在一定程度上缓解了野生药材资源稀缺而滥挖滥采所导致的生态破坏压力。但两者之间的冲突和矛盾依然未有效解决，首先是立法的匮乏，对野生药材资源保护的专门性立法仅有《野生药材资源保护管理条例》，其他关于野生药材资源保护的相关性规定较少，草原地区的地方立法更少，仅有《黑龙江省野生药材资源保护条例(2018 第二次修正)》《桓仁满族自治县野生药用植物保护条例》《内蒙古自治区〈野生药材资源保护管理条例〉实施细则(2010 修正)》一些地方立法。法律位阶低、立法滞后、立法漏洞、立法矛盾等问题常被人诟病[5]。当然，野生药材资源的权属不清导致了“公地悲剧”问题[6]。草原地区一般是老少边穷地区，在利益的驱动下，滥挖滥采野生药材的情况屡见不鲜。如冬虫夏草(Cordyceps sinensis)、川贝母(Fritillaria cirrhosa)、甘草(Glycyrrhiza uralensis)等相应的野生药材因滥挖滥采导致生态环境破坏严重。

2.1.2 草原地区野生药材资源立法冲突表现形式

目前来看，我国立法上对草原地区野生药材资源的保护只是通过野生动植物的保护来促进的。草原保护、野生动植物保护、野生药材资源保护存在衔接不足的问题。

《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国野生植物保护条例》将野生动物和野生植物划分为国家一级保护动植物和国家二级保护动植物，并且出台了《国家重点保护野生动物名录》《国家重点保护野生植物名录》。1987 年制定并发布的《国家重点保护野生药材物种名录》一直未经修订，存在名录更新不及时的情况；而《国家重点保护野生植物名录》在2021 年都在不断更新名录。将两者名 录比对，发现野生药材资源保护名录里的部分内容未纳入到野生动植物保护名录当中，从而造成两者脱节。并且野生动植物和野生药材资源都需要经过行政许可，才可以进行采集和狩猎，否则是违法行为。《中华人民共和国野生动物保护法》第21 条关于猎捕证的许可单位和《中华人民共和国野生植物保护条例》第16 规定的采集证许可单位与《野生药材资源管理条例》第10 条规定的采药证许可单位的相互冲突且难以同时适用。因此野生药材资源保护、野生动植物保护和草原保护之间相关冲突并且缺乏衔接，相关立法并未对其有效整合。

2.2 草原地区野生药材资源保护生态补偿法律制度匮乏

国家于2011 年和2016 年先后在13 个省(区)启动了两轮、为期10 年的草原生态保护补助奖励政策，根据草原生态情况确定禁牧休牧区和草畜平衡区，通过奖补的形式来减少因限制牧民放牧导致的收入锐减问题，以此来平衡环境保护和经济发展之间的关系。10 年间国家累计投入草原奖补资金超过1500 亿元。全国划定的近38 亿亩(约2.53 亿km2)基本草原中，禁牧面积达12 亿亩(约0.8 亿km2)，草畜平衡面积达26 亿亩(约1.73 亿km2)。通过草原生态补偿政策，我国草原的生态环境显著改善，生态环境恶化的趋势得到有效遏制。现阶段的草原生态补偿政策针对的是过度和超载放牧对草场的破坏，对于草原生态恢复具有积极作用，通过奖补形式也减轻了盗牧和偷牧现象，使得在草原生长的野生药材资源得以有一个较好的生存环境。但是草原生态补偿仅是针对放牧所造成的生态破坏，对其他开发和破坏草原的行为没有明确规定。根据“谁开发谁保护、谁收益谁补偿”原则[7]，草原生态补偿也应当扩大到对野生药材资源的生态补偿。在草原地区因禁止采挖野生药材资源必然给当地牧民造成影响，尤其是在野生药材资源集中生长地区和靠野生药材资源为生的少数民族地区，限制采挖必然会减少当地牧民收入。因此，对于草原地区野生药材资源的生态补偿就尤为必要。2005 年颁布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中就明确规定了要加强野生动植物的生态补偿制度，但现阶段我国仍然没有完善的野生药材资源生态补偿制度。

2.3 草原地区野生药材资源法律保护相关制度缺乏衔接

草原地区野生药材资源的相关立法中，已有野生药材资源的保护相关法律制度包括民族区域自治制度、国家公园制度等内容，相关制度之间缺乏衔接，无法有效保护和开发草原地区野生药材资源。

2.3.1 关于民族区域自治制度的立法衔接

根据表3 中关于草原地区野生药材资源保护的自治条例和单行条例看，数量有余但立法质量一般。首先，从整体上来这些民族自治地区都通过自治条例和单行条例明确表示要保护草原生态环境和野生动植物资源，数量多但是立法层级不够，大部分都是自治州和自治县的地方立法，省一级地方立法仅有《甘肃省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定(2006 修订)》，而草原分布较广省份(如内蒙古、新疆、西藏等)却无自治区级别地方立法。其次，自治条例和单行条例在谈及对于草原和野生动植物保护时，泛泛而谈并未明确基本保护制度，条文所占比例较少。最后，民族区域自治地区很少谈及草原生物多样性保护和地方文化知识保护之间的关系。因此，民族区域自治地方立法与野生药材资源保护立法缺乏衔接。

因草原地区多为民族地区，野生药材资源的自治立法应具有一定特色[8]。民族地区可根据本地的政治、经济和文化进行变通性立法，野生药材资源具有地域性的特点，因此根据不同地域特色进行立法至关重要。民族医药作为中医药的一部分，在中华大地上相互融合、借鉴和发展，加强对民族医药的发展可以筑牢中华民族共同体意识[9]，增强民族之间的认同感，加强民族之间的交流，并且促进多元文化在我国的繁荣和发展。但是根据现阶段立法看，民族区域自治、民族医药和野生动植物资源保护等相关内容似乎被隔离开来，功能逐渐趋向于单一化，这跟地方立法机关的重视程度有关。从习惯法角度看，对于民族习惯法的挖掘和整理对野生药材资源的保护也具有积极作用，但目前我国草原地区的民族区域做的往往还不够[10]。因此，加强民族区域自治立法和习惯法的整理，对于促进草原地区野生药材资源的保护具有积极作用。

2.3.2 关于国家公园建设法律制度的立法衔接

根据以上立法相关内容，在法律层面确立自然保护地的建立是我国对于生态环境保护的主要方式。《中华人民共和国草原法》明确表示要建立草原自然保护区，并且在《野生药材资源保护管理条例》中规定在国家或地方自然保护区内建立野生药材资源保护区。如表1 所列，有相当地方性法规是关于草原地区国家公园野生动植物资源保护的。由此可见，自然保护地建设与草原地区野生药材资源保护息息相关。

我国的自然保护地包括国家公园、自然保护区及自然公园3 种类型，可追溯到1956 年开始建立的自然保护区，现阶段已形成了以自然保护区为主的自然保护地体系[11]。2021 年，习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上表示，我国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，拉开了建设国家公园序幕。根据《中华人民共和国自然保护区条例(2017修订)》，自然保护区的野生药材资源严格禁止采集，可见自然保护区是以生态保护优先为主。以生态环境保护的自然保护区功能太过于单一，集环境保护、科研、教育、旅游等功能为一体的国家公园建设具有可持续性[12]。因此，建设国家公园将成为我国自然保护地的建设方向。现阶段，我国国家公园立法处于发展阶段，与草原相关的国家公园为三江源国家公园，在《三江源国家公园条例(2020 修正)》中也明确表示要加强草原生态环境和野生动植物保护，但是并未表示要加强野生药材资源的保护。因此，草原类国家公园建设与野生药材资源法律保护之间缺乏衔接。

2.4 草原地区野生药材遗传资源法律保护制度匮乏

相较于森林生态系统的网状结构，草原生态链条往往是单线式的，尤其在生态较为脆弱地区。相比较而言，草原地区的野生动植物如果被采狩殆尽，对于整个草原生态系统的影响是巨大的。因此，要加强对草原地区野生药材资源的保护。

加强草原地区生物多样性可以改善生态系统，促进人类自身发展。袁隆平正是选用野生稻进行杂交成功培育出杂交水稻，创造了巨大的社会价值。屠呦呦从东晋葛洪《肘后备急方》汲取灵感，从植物当中提取了“青蒿素”，荣获诺贝尔奖。生物多样性意味着文化多样性，文化多样性意味着文化包容性，文化包容性意味着创新性。生物多样性可以推动我国不同地域文化发展，促进文化之间的交流、碰撞和创新。《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国中医药法》都强调了对野生药材资源的保护、动态监测和定期普查，建立种质基因库并且发展人工种植养殖。若要开发野生药材资源，首要前提是要将野生药材遗传资源保护好。但目前我国对野生药材资源遗传资源保护上缺乏具体法律规定，在立法数量和立法质量上，现有法律法规难以有效保护野生药材遗传资源[13]。从总体上看，我国野生药材资源分布数量上西南地区多，西北地区少[14]。而我国的草原地区大多集中在生态和经济环境相对恶劣的西北地区，人才也较为匮乏。人们往往重视草原生态环境的保护，忽略了草原地区生物多样性保护以及衍生的地方传统文化知识的保护。草原滋养着草原地区的所有生灵，而人类利用草原又被草原影响，发展出草原经济、草原文化、草原知识和草原生态等草原文明体系。草原地区医药知识就是人类文明中灿烂的一部分。忽略传统文化的保护意味着放弃人类几千年通过辛勤劳动所积累下来的智慧成果。因此，立法应当加强野生药材遗传资源的法律保护。

3 我国草原地区野生药材资源法律保护的完善路径

3.1 完善相关立法推动草原地区野生药材资源的法律保护

我国草原地区野生药材资源的开发和保护需要厘清其基本的价值冲突和解决立法冲突问题，才能有效解决草原地区野生药材资源立法存在的基本问题。

有效地开发草原需要平衡经济价值、社会价值和生态价值等方面的利益，不能一味发地展经济不保护生态，也不能一味地保护环境不发展经济。如何完善草原地区野生药材资源的相关立法，首先需要加强野生药材资源的相关立法，一是要更新《野生药材资源管理保护条例》，在野生药材资源管理条例当中强调动植物生境的保护，在立法当中采用引致条款加强与《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》等相关法律的密切度；二是地方立法当中，因草原地区涉及到民族地区和民族文化，因此需将野生药材资源提升到民族区域制度的层面。草原地区的民族区域立法层级一般是自治州和自治县地方立法，因此需要加强自治区级别的地方立法，促进本民族地区野生药材资源的保护工作，并将野生动植物保护、野生药材资源保护、民族地区地方知识保护等内容有机融合；三是相应的医药部门与林草部门联合更新野生药材资源保护名录，与我国野生动植物保护名录相匹配，草原地区的地方政府应当更新地方野生动植物保护目录，促进野生动植物的法律保护；四是要将野生药材资源采狩证与野生植物采集证的相关颁证主体、程序和救济制度细化并统一，避免因立法滞后导致的矛盾和冲突；五是为解决野生药材资源权属不清所导致的“公地悲剧”问题，相关立法应当统一规定野生药材资源的权属。我国立法可借鉴地方立法《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法(2005 修订)》第二十三条和《甘孜藏族自治州草原管理条例(2016 修正)》第十四条针对特定药材的采药规定，统一采药证核发主体和采药行为许可主体。因我国草原所有权有国家所有和集体所有两种属性，所以在草原上生长的野生药材资源也有国家所有和集体所有。我国相关立法和政策明确规定禁止采集野生药材资源，任何人不得违反法律规定去采集药材。对于需要采药证才能采集的药材，无论是国有或集体草地的使用权人，均需取得采药证才能进行采集；对于非用益物权人，在取得采药证的同时，还需征求用益物权人同意，才能采集药材，并且国家对于公民的合理使用具有一定的容忍义务[15]。

我国环境法律体系性缺失，立法整体性不足的弊端由来已久[16]。但是在进入法典化时代后，我国环境立法目标便是要注重立法的整体性和协调性。通过对相关草原法律法规、野生动植物保护法律法规、野生药材资源保护法律法规等相关立法的协调，更好地促进我国野生药材资源的法律保护。

3.2 明确草原地区野生药材资源保护生态补偿法律制度

草原生态补偿制度确保了草原生态环境的可持续发展，但其在补偿主体、补偿方式、补偿对象等方面存在不足。由前文分析可知，野生药材资源生态补偿制度未予以建立，而我国草原生态补偿制度已形成常态化运行机制。对此，应将草原生态补偿法律制度与野生药材资源法律制度两者有机结合，促进草原地区野生药材资源的有效保护。

现阶段的草原生态补偿目标较为单一，主要是“单一目标”和“双重目标”两种形式，在补偿主体上有两种模式：政府主导补偿和市场主导补偿，补偿对象主要是以牧民为主，在补偿标准上强调“以失定补”的基本原则[17]。在补偿目标上，无论是单一目标(以草原生态环境优化为主)，还是双重目标(草原生态环境优化与生态扶贫减贫双重性)，其本质上是个人利益与公共利益的优劣问题，因此草原生态补偿就是要平衡个人利益与公共利益的失衡。禁止采狩野生药材资源会损害当地居民的利益，但为了保护公共利益，应将野生药材资源生态补偿纳入到草原生态补偿制度当中，才能更有效保护草原生态环境。除牧民需要进行生态补偿外，草原生态补偿的范围应当扩大到采集药材为生的“药农”群体，如此才能保障草原地区生态环境的全面保护。在补偿标准层面，仍需要解决生态补偿标准过低的问题，这样才能有效弥补当地居民在放弃利用资源发展而损失的个人利益。因此，草原生态补偿制度应当将野生药材资源生态补偿涵盖其中，如此才能形成对草原的全方位的保护。

3.3 促进草原地区野生药材资源法律保护相关制度衔接

综上可知，草原地区野生药材资源法律制度之间仍然存在矛盾和冲突问题。因此，需要通过统一的法律概念、规则、原则来促进相关制度的衔接。

法律不统一和不连贯的因素之一便是法律滞后[18]。除了固有的法律弊端外，立法制度、执法制度和司法制度在运行过程当中在一定程度上可以消解固有弊端所带来的不利影响。各级立法机关可以通过及时清理落后法律法规，根据社会发展适时修订相关立法。执法机关要适当运用自身的自由裁量权，司法机关要合理解释和适用法律，将社会发展的新现象纳入到法律体系当中。但是法律当中具有确定性法律规范，例如野生药材资源采狩许可制度里的许可机关、野生药材级别都是确定性概念，无法通过法律解释来弥补其滞后性，因此只能通过立法更新来加强保护。我国草原保护制度、民族区域制度、国家公园制度等相关野生药材保护法律制度需要有共同的概念衔接法律制度，将所涉“野生动植物保护”条款添加“野生动植物合理使用”内容，并且必要情况下，在条款后再添加“野生药材资源保护”的相关内容，可提高立法的体系性。换言之，以“野生动植物保护”为轴，将“野生药材资源保护”囊括在野生动植物保护当中。并且野生动植物保护名录更新时，要将野生药材资源名录包括在内。如此，才能有效解决各项法律制度衔接不当、立法抄袭和碎片化问题。加强立法人员素质，并且反复论证立法的科学性至关重要[19]。草原民族地区省份也应当考虑到制度衔接问题，通过“核心”法律概念衔接不同法律制度，实现法律体系的整体性。

3.4 加强草原地区野生药材遗传资源保护法律机制建设

根据相关立法可知，我国草原民族地区对野生药材遗传资源的保护力度远远不够，对地方传统医药知识的保护力度也不足。现代医学以西药作为主导，对中医药行业产生影响。目前来看，我国政策逐步对中医药进行倾斜，中医药市场规模和海内外市场逐步扩大，都显示了我国中医药较好的发展潜力[20]。而野生药材遗传资源具有稀缺性，合理利用可以造福社会，甚至促进人类的进步和发展。

对于野生药材所涉及的传统医药知识的知识产权的法律保护至关重要，加强道地药材的地理标志保护可促进野生药材资源的保护[21]。并且加强执法，优化中医药行业的营商环境，可促进野生药材资源的保护。可是我国目前对野生药材遗传资源的法律保护缺乏明确的法律规定，虽然我国已加入《生物多样性公约》，并且国际上也倡导遗传资源交换和惠益分享，但是其中只是框架性协议，我国生物物种资源流失依然严峻，发达国家通过“生物海盗”行为窃取发展中国家的遗传资源，尤其是传统医药知识体系下的生物遗传资源，通过药物研发注册专利，进行注册获取高额的利润。草原民族地区本就资金匮乏和人才欠缺，在这种情况下，无力通过自身努力来开发野生药材遗传资源。

因此，本文认为政府应当作为野生药材遗传资源的开发和保护主体，法律应当为政府设立相应的职责，要求当地政府建立“药用植物遗传资源库”[22]。引入社会资本促进当地野生药材资源的开发，草原民族地区缺乏研发能力，可通过东部沿海地区进行合作，建立省级合作模式，共同开发民族医药产业。细化遗传资源惠益分享机制、合理利用野生药材资源，要保障草原地区少数民族的基本利益，政府要作为主导来参与到谈判当中，并且建立许可、监督和救济制度[23]。如此，既能引进技术和人才开发野生药材资源，又能从野生药材资源的开发当中获益。总之，可通过保护草原生境促进野生动植物保护，进一步保护野生药材资源，传承民族医药知识，回馈社区居民，形成良性循环。