晚清新式官报发行费用的变迁

程河清

【摘要】基于新史料的发现，文章探讨了晚清新式官报的发行费用变迁及其背后复杂的权力关系。创办初期，新式官报享有发行免邮优待，官方邮政也因此得以推广。执行了长达四年的免邮政策后，因经费浩繁，难以支撑，新式官报的发行费用由免费调整为收费七成。其后，中央政府创办了《政治官报》《内阁官报》，报费金额随着清廷态度而松动，中央官报再一次享受了部分免邮政策。新式官报发行费用从无到有的反复改变表明，报刊活动不仅事关媒介自身，而且往往处于动态平衡的权力关系中，应将其置于经济、政治、外交等多因素环环相扣的整体网络中加以审视。

【关键词】新式官报 报纸发行 邮费

【中图分类号】G230 【文献标识码】Ａ 【文章编号】1003-6687（2024）2-081-06

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2024.2.012

近代報刊的发行流通，向来是报刊史、邮政史、发行史的研究重点，既有研究从不同角度展现了发行之于近代报刊发展的意义。武志勇指出，清政府开办国家邮政后，邮政区域的扩大及邮政网点的布设，为邮政经营和促进报刊发行奠定了基础。[1]张天星认为，近代化邮政推动了报刊发行业务，引领一个开放的文学公共空间开始建立起来。[2]杜恺健表示，《申报》《上海新报》在印刷发行上的区别，意味着报纸在物质上开始深度嵌入中国社会。[3]上述研究对于理解报刊发行具有重要启发，但这些论述或关注邮政事业对报刊的整体影响，或关注报纸在技术层面形塑的印刷与发行网络，而较少从官方的视角来讨论报刊发行，尤其是官方报纸的运行过程及统治者内部对于报刊发行的态度、决策等。

目前，与报刊发行相关的研究可在史料和视角两方面继续拓展。第一，前述研究运用的史料以报刊为主，较少涉及档案资料，导致研究者未能透彻理解报刊发行问题。晚清官方邮政由海关控制，海关税务司须撰写、上报表格，因此留下了大量与报刊发行相关的档案。这些史料揭示了彼时官方发行机构是如何考量、决定报纸价格与发行成本的，为理解报刊活动提供了新的洞见。第二，前述研究忽略了近代报刊发行与海关制度之间千丝万缕的联系，以及海关内部洋员与清廷间复杂的权力制衡。海关统领了近代中国很长一段时间的邮政权，但总理衙门对于海关的较大事项保留着最终审核权。这种权力分野的独特格局，使得报刊发行不仅涉及物质层面的运输，更夹杂了华洋关系的多重介入。此外，官方邮政兴起后，盈利成为报刊发行必须考虑的一项重要问题，经济关系与政治关系纠缠起来。

因此，本文试图在新史料、新视角的基础上，重新审视近代官方报刊发行图景，以晚清新式官报发行费用的变迁为重点，揭示其背后的政治、经济考量。如官方、民间报刊如何考虑报刊发行问题？官方发行机构能在邮费上提供何种优惠？政治上受限于清廷的总税务司署，如何在权力与经济间平衡报刊发行？研究这些问题有助于跳出报刊本身，从发行角度思考近代报刊史，尤其是不同行事主体对报刊施加的影响，进而以关系作为标尺，理解报刊史背后的复杂性。

一、新闻纸与官方邮政的早期合作

19世纪60年代前后，新闻纸主要依托民信局、客邮和大清邮政发行，民信局、客邮由民间和外国承办，大清邮政为官方主导的报刊发行系统。近代新闻纸与官方邮政的合作可追溯到海关试办邮政时期，但官方邮政因价格较高无法广泛推行，难以与民信局竞争。

1. 新闻纸与官方发行渠道的首次合作

1866年开始，总理衙门同意由海关试办邮政，总税务司署设立邮务办事处办理邮递事务，官方邮政从此与近代报刊产生联系。总税务司署是统辖中国近代海关的领导机构，管理海关征税、海务、检疫等事项。总理衙门颁布新规后，各地海关统归总税务司署负责。[4]一年后，海关总税务司赫德发布了邮政通告，规定“新闻纸每件收银两分”。[5]

1896年，清廷批准海关开办国家邮政，总税务司兼任总邮政司，成立大清邮政官局，官方发行渠道正式开通。该局公布了邮寄章程和各类印刷物的收寄件情况。中国境内，新闻纸与书籍、明信片一样，均按照第二资类按件收费，无口岸、内地、水路、旱路之分，[6]（328-329）中文每张收洋银一分、洋文收洋银两分。[7]

外文报纸最先与官方邮政建立合作关系，主要在当时海关发达的天津。据津海关代理税务司安格联统计，1896年通过津海关邮局投送的本埠报纸有：天津报馆发行的大部分《快报》，按专门安排每年固定收报馆投送费75元；每周出版一期的《京津时报》，邮件每天投送三次。[8]（327）

2. 商业报刊与官方邮政展开部分合作

尽管官方邮政在开办之初已承办新闻纸寄递业务，但报馆仍选择与民信局、客邮合作，原因在于二者邮费便宜且发行迅速。海关调查报告书指出，官办邮政出现后，“民信局仍继续担负报纸发行的职务，并且以接受订单，发送报纸，征收订户作为其正式工作的一部分”。[8]（79）

非官方邮政在价格和效率上占据优势，被彼时报馆广为沿用。以上海地区为例，五口通商后，各民信局争设总局于此，还有英国、德国、法国、俄国，美国、日本的邮局。这些民信局、客邮大多提供寄递新闻纸业务。价格上，非官方邮政较为低廉。1899年，在天津邮局邮寄重11磅的包裹需付邮费1.10元，而在德国邮局邮寄同样的包裹则只需付四角钱。[9]效率上，非官方邮政较为迅速。时人曾比较了官方邮局与民信局的效率，称“收下之邮件送交邮局者，未能如全泰盛之迅速”。[10]因此，各大商业报刊很少使用官方发行机构运送报纸。尽管《申报》1897年宣布与大清邮政局合作，[11]但主要还是依靠民信局运报。

19世纪中后期，新闻纸已借助官方发行渠道进行传播，双方开展部分合作。尽管官邮在价格与效率方面略逊于民信局与客邮，未能广泛走进中国报刊市场，但政府力量一经介入，便为后来新式官报的大规模发行埋下了伏笔。

二、新式官报兴起与发行优惠政策

清末新政后，各地政府、官员积极筹办地方官报，作为政治宣传的重要途径。官报局与官方邮局的官员有意开展合作，实行官报免邮政策，希望既能大规模发行官报，也能引起社会各界对官邮的重视。与此同时，民间报刊也享受了一些邮费优惠政策，推动了报纸广泛覆盖和高效传播。

1. 新式官报的发行优惠政策

新式官报与大清邮政的合作，始于《北洋官报》。一方面，官报的主事官员希望通过邮政确保报刊发行效率；另一方面，邮政领导者意在借此推动官方邮政在当地发展。1903年，北洋官报局与天津邮政正式签署互惠协议，申明邮政局免费承寄官报局各报，邮政局如在官报内登各项告白、示谕，官报局亦不收费。[12]同年4月，各地邮政局纷纷接到免费接受和分发《北洋官报》的指示。[13]（53-54）

官报局与邮政局展开合作后，官员们高度重视报刊运输一事，尤其是《北洋官报》的主办者袁世凯，其希望借助邮政资源在全国范围内大规模、高效率地发行官报。1903年6月2日，袁世凯致函总税务司赫德，先表扬了邮政在报刊发行方面的功绩，称《北洋官报》能在各省逐渐流通，尤其是山东、四川、湖南三省发行近两千份，“全赖邮递迅速”。[14]随后，其又在函电中指出，四川地区所订《北洋官报》屡有迟误，希望赫德整顿邮务，让各省邮政局接到官报后尽快运送，不再延误。[14]由此可见，主办者对邮政发行官报有很高的期待和要求。

对大清邮政主政者赫德而言，与地方官员建立良好的关系是其行事根基，他必须谨慎妥善处理官报发行的诸多事项，并根据官员要求及时改进。四天后，赫德回复袁世凯，指出官报遗漏与邮政局无关，而是取决于交通因素。首先，交通方式决定了报刊运输效率。使用轮船运输的沿海沿江、通商口岸之地，向来未闻邮局寄件迟延遗失。内地水路采用民船，陆路则由本地转寄，这导致其效率和寄件数远远低于轮船轮车。其次，交通水平决定了报刊运输效率。邮局发件时区分寄递件轻重缓急，新闻纸三日一发，包裹五日一发，无轮船、铁路之地无法照此办理，因而各地发报效率不一。[14]在澄清邮政与官报遗失无关后，为表明合作态度，赫德随即发布了总税务通令，申明《北洋官报》的重要性，要求特别注意报纸的延误和损失。[15]

免邮政策并不是大清邮政提供的“免费午餐”，他们希望凭借运输官报，让地方政府、官员认识到维护、推广官办邮政的重要性。在致外务部的呈文中，赫德提出借派送官报之机，改变中国人对官办邮政的看法。各地虽奉旨推广邮政，但民间、官员亦多视为“外人之举，非中国之事”，这些都阻塞了邮务发展，大清邮政意在通过与官报合作让民众对其重新认识。[16]（526）在给袁世凯的回函中，赫德进一步指出，正因官场不重视邮政发展，民间百姓多加阻挠，导致其发展缓慢，困难重重。[15]

因《北洋官报》领衔，其他官报皆得到免邮优待。1904年，税务司雷乐石下令，《南洋官报》与《北洋官报》享同等待遇。[13]（59）此后，新创办的官报接连向读者承诺免邮，各省各埠邮政总局和分局均代派官报。[17]直到1907年，大清邮政一直采取官报免邮政策，既推动了新式官报在全国范围内的覆盖，也促进了官邮发展，如1907年邮政事务情形总论所言，“不但局数增多，即所有邮务亦均较往年畅旺”。[6]（601）

2. 民间报刊的邮费优惠政策

除了新式官报，民间报刊亦享受了官邮的邮费优惠政策，由此推动了近代报刊发行效率的提高与覆盖范围的扩大。首先，1902年，总税务司赫德颁布了酌减邮税新规，称“各口岸……其他各地刷印书籍报纸之类，亦一律减收”，一定程度上减轻了各报馆的经济压力。[18]

1905年4月，邮政总局再次颁布规定，规范了不同种类寄件的标准，予以运费优惠，促进了报刊发行与邮政事业的双向发展。该规定将新闻纸分为第一类新闻纸类（平常）、第二类新闻纸类（立券）、第三类新闻纸类（总包）三类管理。第一类新闻纸，即单次邮寄的平常新闻纸。第二类新闻纸，每次交寄在500份以上，对其加盖“立券邮资”戳记，按总称重量计费，每月总结总付。第三类新闻纸，每捆交寄50份以上，按总重量记账纳费。[19]价格方面，立券新闻纸享有折扣优惠，总包新闻纸按照每张两文结算，办理简易，各报馆“无不乐从”。[6]（546）大清邮政将各印刷件予以区分并重新核定书籍和报刊的寄费标准后，“报馆遂无不挂号”，[6]（546）推动了报刊发行业务的发展。同月，《申报》《新闻报》《时报》《同文沪报》《中外日报》等上海本地报纸与邮局签订协议，作为总包新闻纸寄递。[20]通过立券、总包的形式，邮局降低了运费，业务逐年递增。《光绪三十一年大清邮政事务通报》称，“是年邮务情形，确有兴旺之据”，原因与“改订寄费所关匪浅”。[6]（535-536）岳州处邮局1909年的资料显示，“《时报》《神州日报》《中外日报》《申报》被上海邮政局作为总包新闻纸传送至常德”，[21]可见报纸的发行范围深入腹地。

新政前后，新式官报与民间报刊在不同程度上都享受了官方邮政带来的邮费优惠政策，减少了报刊发行成本，提升了发行效率，扩大了发行区域范围。当然，大清邮政凭此优惠之机，得到了地方政府的支持，逐步在报刊市场上占据领先地位。

三、报刊发行成本与官报邮费优惠政策的收回

尽管优惠政策推动了新式官报的发展，但给官方发行机构带来了人力、物力损耗，形成一项巨大的额外支出，甚至阻碍了邮政事业的发展。基于成本考虑，与税务处商量并得到同意后，大清邮政收回了官报优惠政策，改为收费七成。

1. 官报发行带来的成本消耗

从成本的角度考虑，官报免邮政策消耗了大量财力，或会拖垮正处于发展阶段的邮政事业，不是长久之计。邮政总局曾专门分析官报免邮政策的影响，称这一优惠“正在构成邮政困难，且愈发强烈”。[22]

新式官报的发行需要邮政局不断投入人力，带来了成本消耗。据南京邮局呈报，《南洋官报》改版为日报后，发行量大增。南京邮局每日寄递《南洋官报》的总重约为90磅，报纸除在江苏境内发行，还分发至安徽各府州，数量庞大，带来了诸多困难。首先，当冬天水运停止时，邮局需要增加差夫，保障报纸发行。其次，差夫在運报过程中，可能面临被盗窃的风险。邮局官员了解到，新式官报不关注世界大事，致使读者寥寥，其认为，这样一份无人阅看的刊物不值得花费人力物力，免邮之举严重阻碍了邮政发展。[22]

总体来看，新式官报大部分是日刊，兼有旬刊，每月发行量高达二十多万份，这意味着该地邮政局至少要处理8 000多磅的邮件（见表1），成本消耗较大。各地邮局陆续反馈后，总税务司署开始重视官报发行的成本消耗，要求下属及时计算，定期汇报。1905年11月3日，邮政总办帛黎致函金陵关税务司柯尔乐，要求其尽快计算邮政总局在运输《南洋官报》过程中投入的时间和物力，[23]可见高级官员已意识到这项免费服务产生的巨大损耗。21天后，柯尔乐回复指出：南京邮政局配备了一名汉文供事、五名送报差夫、一名差童，每天工作三小时，专为《南洋官报》发行。[24]

2. 取消官报免邮待遇

随着官报发行网络的不断扩大，报纸数量逐年增加，各地邮政官员已意识到了免邮的严重性。邮政司托福森曾费尽笔墨计算了《政治官报》的运输成本，奉劝高层官员停止免邮政策。他在信中提醒邮政总局，应注意为了免邮而开展的工作，以及相关开支和损失，并细数了该政策的隐患。第一，由于《政治官报》经常控诉报纸遭到延迟遗漏，所以各邮局不得不保存北京和其他目的地所有办事处收发、重量、包裹、副本和地址的记录。该报每天发行量达7 500份，给各地邮局带来了大量文书工作。第二，在山西、甘肃两地，邮局每天须运输20捆报纸，约30磅重。为传递这些官报，邮局不得不添加更多的人手。第三，如果出于中国政府的利益提供免邮优惠，那么情有可原。但在他看来，免邮实为读者提供便利，而不是为中国政府服务，邮政总局不值得为读者每年支出6 000美元。[26]

出于经济考量，邮政部门的高层官员最终与税务处协商，停止了免邮政策。1906年12月，赫德致税务处的函件中称《北洋官报》《南洋官报》《商务官报》等成立之初，享受免邮待遇。因此项支出经费浩繁，难以支撑，希望改免费之法，暂将官报按照立券邮件办法核定额费。税务处同意了此提议，并规定新式官报均按照立券邮件处理，以三年为期。[27]1907年1月12日，官报免邮待遇正式取消，改为收费七成。新通令规定，1907年2月3日起，《北洋官报》《南洋官报》《商务官报》不再免邮，须按规定支付全额邮费的十分之七，其他官报与之一样。这些邮费按季度支付，视情况每三年修订一次。

由于报刊发行产生了巨大消耗，坚持近四年后，新式官报的免邮优惠政策最终取消。可以看到，作为一项营利性事业，不论面对官报还是民间报刊，官方发行机构最先考虑的是成本损耗。如1910年前后，大清邮政因《申报》“添加纸张，分量过重”，向其增加邮费。[28]可见，当既有资源无法支撑下去时，免邮政策只能全面取消。

四、政治因素影响下中央级官报的特殊优待

尽管经济因素是影响报刊发行的重要动因，但政治影响有时凌驾于经营成本之上，《政治官报》《内阁官报》的部分免邮政策即为例证。根据1907年税务处新规，大部分新式官报已无法免邮。然而，中央政府创办的官报却打破规章，获得了部分免邮优待，海关总税务司署不得不在与清廷的交涉中让步。

1.《政治官报》从免邮到收费之变迁

1907年，中央政府筹办的《政治官报》正式出版，作为历史上第一份由中枢部门主办且公开发行的新式官报，标志性意义显著。围绕《政治官报》是否收费，税务处、宪政馆、总税务司三方曾多番周旋，最后以各自让步告终，决定为通铁路处发行的官报免邮。1907年9月18日，税务处致函总税务司，希望能免收《政治官报》邮费。六日后，总税务司回复，拟于轮船火车通处，每张报纸取费二文；非轮船火车通处，取费七成，试办一年再议。[29]九天后，宪政馆再次致函总税务司，希望考虑《政治官报》作为中国政治机关报的特殊性，免其邮费。[30]同年10月，税务处再次提议，《政治官报》于轮路通处发行时免邮费，非通处收费二文。最后，总税务司同意暂照税务处所拟办法先行试办一年。由此次交锋可见，尽管地方官报已全部收取邮费，但总税务司署迫于政治压力，为中央政府创办的《政治官报》在发行费用上“开了绿灯”。

两年后，邮政总办帛黎宣布，因《政治官报》每月寄递二十余万件，数量庞大，如果继续免费，会令其他官报滋生借口。因此，将该报与其他官报一律办理，以昭平允。[31]税务处遂默许此事，同意所有官报收费七成。[32]

2.《内阁官报》的部分免邮政策

当《政治官报》改为《内阁官报》后，情形再次发生改变，大清邮政又一次对其施行优惠。1911年，清廷颁布内阁官制，改《政治官报》为《内阁官报》，规定该报是“公布法律命令之机关”，[33]报纸开始具备行政属性，外报因此称其为“政府喉舌”。[34]

《内阁官报》创办后，清廷要求大清邮政将寄往各地将军、都统、守护大臣、办事大臣、参赞、边务大臣、总督、巡抚、印铸局的官报免邮。[35]大清邮政随即照办，并根据清政府指令，一些寄给各省级官方机构的《内阁官报》必须支付邮资。邮务总办德发禄让邮政司申玛思格外注意，称只有在《内阁官报》单独包装并亲自发送给一省最高官员时，才能免费发送交付。[36]

《政治官报》与《内阁官报》邮费的反复变迁，说明成本固然是报刊发行的重要考量，但政治关系仍是一个不可小觑的因素。作为外务部的下属部门，海关总税务司署依靠拨款生存，总税务司署多次向外务部申请经费用以推广邮政，所以必须听命于清廷，为中央官报的发行提供便利。如1904年，赫德因入不敷出向外务部请求拨款，后获每年拨款72万两发展邮政。[16]（525）他曾向各税务司强调，他们都是中国政府的雇员。[37]

综上所述，近代官报发行深受成本、政治双重因素制约，既深受官方邮政利益最大化考量的影响，又受到清廷政治权力庇护。出于盈利需求，官报免邮政策无法一直延续，最终改为收费七成，以维持邮局正常运转。但鉴于总税务司署与清廷的权属关系，前者在邮费方面向后者做出让步，给予中央官报部分免邮待遇。

结语

新式官报的发行看似是政策制定與交通运输相结合的简单议题，实则颇为独特复杂。不同于商业报刊以经济利益为考量的发行模式，官方报纸的发行流通交织着政治、经济、对外关系等多重因素，这一点在新闻史上多被忽视。

邮费的反复变化表明，新式官报发行不仅关系运输成本等经济问题，而且被连带置于更深层次的权力网络之中。从经济成本的角度来看，由于官报的政治特殊性，发行机构必须与之合作，给予邮费优惠，但邮政必须考虑营运成本，无法为官报持续免邮。这种矛盾一直贯穿报刊发行始终，并以报刊、邮局、政府等主管部门互相让步而告终。从政治关系的角度看，来自清廷的政治权力有时具有压倒性力量，可用行政手段干预报刊发行，形成一些非经济性的制度化因素。

沟口雄三曾指出，“对中国，整体不应理解为国家、社会等，而应理解为关系的拓展”，[38]这一观点在官方报刊发行活动中再次得到验证。以发行视角重新审视近代中国报刊变迁，不难发现，其本质上是在与各方势力的协调斡旋中曲折前行，时常要面对政治与经济力量的双重夹击。

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The Changes of Issuing Cost for New Style Official Newspaper in Late Qing Dynasty： Based on Customs and Postal Archives

CHENG He-qing（College of Media and Art， Nanjing University of Post and Telecommunications， Nanjing 210023， China）

Abstract： Based on the new historical data， this paper discusses the changes of the issuing cost of the new style official newspaper in the late Qing Dynasty and the complicated power interaction relationship behind it. In the early days， because the Imperial Post Office expected to use the official power to promote and establish a good relationship with the upper echelons of the Qing court， the new style official newspaper enjoyed the preferential treatment of free mail. After four years of free mail policy， Imperial Post Office ended this preferential policy and changed it to a 70 percent fee due to the high cost. However， when the central government founded the Cheng Chin Kuan Pao and the Nei Ko Kuan Pao， the charging policy was loosened again with the changing attitude of the Qing government， and some postal exemption policies were provided for the central official newspaper. The publishing activities of newspapers are not only related to the media itself， but also are often in the dynamic balance of power relations， which should be examined in the whole network of economic， political， diplomatic and other interlocking factors.

Keywords： the new style official newspaper; newspaper issuing; postage

（責任编辑：介子平）

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国近代邮政史料整理与研究”（21&ZD229）

作者信息：程河清（1993— ），女，安徽合肥人，博士，南京邮电大学传媒与艺术学院讲师，主要研究方向：中国新闻传播史。