对口援疆助力提升南疆地区发展能力：历史性成就、驱动机理与行动策略

2024-03-22彭银春孟大虎孙景兵

兵团党校学报 2024年1期

彭银春孟大虎孙景兵

[摘要]提升南疆地区发展能力是新疆区域协调发展、丝绸之路经济带核心区建设的必然选择，而对口援疆是南疆地区发展能力提升过程中必不可少的推动力。2010年以来，对口援疆在南疆地区取得了经济实力不断增强、民生发生质的改善、特色产业体系初步形成、城乡一体化持续推进、立体交通网络初步形成等历史性成就。但是，还存在人才援疆未达到预期成效、产业援疆面临困境、援疆工作实效有待深化、援疆工作机制有待完善等问题。需要进一步增强对口援疆的理性认识，完善“组团式”和“合作共建”对口援疆模式，实施“飞地经济”援疆模式，助推南疆发展能力进一步提升。

[关键词]对口援疆；南疆地区；发展能力；援疆模式

[中图分类号]D261.41 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2024）01—0086—10

[作者简介]彭银春，男，兵团党委党校（行政学院）副教授，研究方向：產业经济、区域经济；孟大虎，男，《北京师范大学学报（社会科学版）》编审；孙景兵，男，新疆大学经济与管理学院教授。

新疆一盘棋，南疆是“棋眼”。加快南疆发展成为做好新疆工作、解决好新疆问题的关键环节。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视南疆发展。在第二次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记指出：“对南疆发展，要从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策，打破常规，特事特办。”1在第三次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记强调：“要大力推动南疆经济社会发展和民生改善。”2对口援疆是在对口支援基础上为明确援助对象而形成的具体国家政策模式，是指由国家启动，通过组织动员和政策支持，安排和调动国家机关和具有相对优势的各省区市以结对的方式援助新疆经济社会发展进步的一项政策措施。对口援疆政策促进了新疆综合发展水平，改变了新疆整体经济的发展轨迹，提升了受援地区的“造血”能力。[1]我国从20世纪90年代末就开始实行对口援疆政策，重点就在南疆地区。目前，对口援疆已经上升到国家战略高度，其作为常态化政策工具助力南疆发展成为必然。正如习近平总书记所指出的那样，“对口援疆是国家战略，必须长期坚持，把对口援疆工作打造成加强民族团结的工程。”1仅在2014年至2019年，19个对口援疆省市就累计投入援疆资金（含兵团）964亿元，实施援疆项目1万余个，引进援疆省市企业到位资金16840亿元，中央企业投资超过7000亿元。2在新时代背景下，全面总结对口援疆助力提升南疆发展能力的历史性成就，归纳梳理对口援疆之于提升南疆发展能力的作用机理，进而明确对口援疆提升南疆发展能力的未来行动策略，具有重要理论价值和现实意义。

一、对口援疆助力提升南疆地区发展能力的历史性成就

对口支援作为一项具有中国特色的政策模式，产生于20世纪50年代，围绕着不同时期经济社会发展的突出矛盾和任务，由初期的地区内“城乡互助”“厂社挂钩”发展到全国范围“省际支援”“多主体多领域支援”，实施频次越来越高、领域越来越广、责任越来越明确、运行越来越规范、效果越来越显著，成为我国相关部门、相对发达地区支援欠发达地区经济社会发展，或支援遭遇重大灾害地区恢复或弥补不足，或支援具有重大影响的重大项目顺利实施的一项中国特色政策措施。尤其是进入新时代，聚焦脱贫攻坚，创新推进定点扶贫、东西协作、支援边疆民族地区等，成为新时代对口支援的首要任务[2]。新疆南疆地区作为边疆地区、欠发达地区、相对贫困地区、民族地区，成为国家对口支援的重点地区、典型地区。新一轮对口援疆启动以来，南疆地区发展能力不断增强，经济实现快速发展、民生发生质的改善、城乡一体化稳步推进、立体交通网络初步形成，取得了历史性成就。

（一）经济实现快速增长

2010年，新一轮对口援疆启动。2011—2021年新疆南疆地区经济实现了快速增长，由2011年的1901.18亿元增长到4816.95亿元，年均增长9.74%，分别高于同期全疆和全国0.51个和0.48个百分点（如图1所示）；占新疆经济总量由2011年的28.76%上升到2021年的30.14%，提高了1.38个百分点。经济结构不断调整，由25.88∶44.18∶29.94调整为22.99∶33.13∶43.88。南疆地区经济实力不断增强，为对口援疆进一步助力南疆发展增添了物质基础保障。

（二）民生发生质的改善

对口支援南疆重点在民生领域，如就业、教育、卫生、社会保障、公共服务等方面，使南疆民生得到质的改善。

第一，贫困问题历史性消除。南疆四地州是国家14个集中连片特困地区之一，是全国“三区三州”深度贫困地区之一。南疆四地州2011年贫困发生率为38.7%，包括巴音郭楞蒙古自治州共有贫困县26个、贫困村2643个、贫困人口274.67万，在对口支援南疆省市的支持下，到2020年全部脱贫，贫困群众“两不愁三保障”全面实现，生产生活条件得到大幅改善，贫困家庭义务教育阶段孩子因贫失学辍学实现动态清零，基本医疗保险、大病保险参保率均达到100%，南疆绝对贫困问题历史性消除。

第二，城乡居民收入持续增长。2021年，南疆地区城镇人均可支配收入和农村人均可支配收入分别达到33222元和12990元，分别比2011年的14724元和4121元增长了2.26和3.15倍。10年来，南疆城镇人均可支配收入和农村人均可支配收入年均增长分别为8.5%和12.17%，分别高出全国0.41个和1.67个百分点（如表1所示）。

第三，“看病难”得到有效缓解。为切实提高人民群众幸福感、获得感，充分利用援疆资金、各级财政支持，积极推进基层卫生医疗机构标准化建设，使乡镇卫生院、村卫生室标准化率达到100%，各族群众看病难、看病贵问题得到了有效缓解。[3]

第四，适龄人口实现义务教育全覆盖。基础教育力量持续增强，全面实现国家通用语言文字教育教学，学前教育毛入园率、小学净入学率、初中阶段毛入学率、高中阶段毛入学率均达到98%以上，南疆率先在全国实现15年义务教育。

第五，基本社会保障率不断提升。南疆地区基本养老保险和基本医疗保险参保率由2011年的37.12%和18%分别提高到2021年的50.83%和89.6%。尤其是南疆地区基本医疗保险参保率高出全疆9.98个百分点（如图2所示）。

（三）特色产业体系初步形成

近年来，国家和新疆维吾尔自治区高度重视南疆地区发展，专门出台《南疆地区发展规划》《新疆生产建设兵团向南发展规划纲要》《自治区党委、人民政府关于维护南疆社会稳定和实现长治久安的意见》等多项政策措施支持南疆地区发展，为对口援疆助力南疆发展提供了重要机遇。随着一系列政策的实施，加速了对口援疆在南疆各领域深度参与，促进了南疆地区传统产业转型升级，为南疆地区治理能力和治理体系现代化奠定了基础，成为推动南疆地区高速发展的重要力量。南疆地区围绕用好用足中央、自治区特殊优惠政策，借助援疆力量，加快了纺织服装、农副产品加工、农业生产资料、农用化工产品制造、矿产资源开发利用、装备制造等传统产业和生物产业、新能源、新材料、电子信息、节能环保等战略性新兴产业的发展步伐；积极承接东部产业转移，依托南疆优质棉花资源建设形成了纺织产业集群，依托香梨、红枣资源等建设形成了农副产品加工产业集群等，目前各类产业集群效应已逐步显现。

（四）城乡一体化稳步推进1

城市是人类文明的结晶，城镇化率越高，文明进步水平越高。2011—2021年南疆城镇化率由26.68%增长到36.68%，提高了10个百分点。虽然南疆城镇化落后于全疆，有很大的上升空间，但是发展很快，年均发展速度高出全疆0.5个百分点。与此同时，南疆城镇供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别达98.0%、96.9%、97.0%以上，城镇功能不断完善。新农村建设成效显著，农村卫生厕所普及率84.95%，87.15%的行政村生活垃圾得到有效处理。以互联网、5G等为代表的新基础设施在南疆地区与全疆同步推进，所有行政村实现了通硬化路、通客车、通动力电、通光纤宽带，广播电视实现全覆盖，数字政务、数字社会建设在城乡加快推进，电商、直播带货等走在全疆前列，城乡一体化建设稳步推进，人们的思想观念不断更新、现代文明意识不断增强、市场竞争意识持续注入。

（五）立体交通网络初步形成

在新一轮对口援疆初期，新疆缺乏南北疆便捷的公路通道，区内骨架公路网不完善，公路等级偏低，国道、省道干线二级以上公路比例仅为53%，远低于全国70%的平均水平，高速公路里程仅838公里，位列全国倒数第五。[4]具体到南疆地区，南疆五地州没有通高速、铁路，相互联通及对外物流主要靠国道314。10年后，南疆地区打通了一条直接出南疆通道——高速公路、铁路直接沿国道315连通西宁，环塔铁路和高速公路建成，民用通航机场数增至12个，所有地州市迈入高速公路时代，县级辖区二级以上公路全部连通，南疆地区立体交通网络初步形成。随着G0711線乌鲁木齐至尉犁高速公路、伊宁至阿克苏铁路等交通线路贯通，南疆地区立体交通网络将进一步完善。

二、对口援疆提升南疆发展能力的驱动机理

显然，发达地区与欠发达地区之间差距或不平衡无法靠市场这只手来弥补，需要政府采取必要的政策措施来实现经济的均衡发展。对口支援就是“必要的政策措施”，本质上是通过政治权力机制来实现资源再配置，从而解决“区域发展不平衡”“资源供给与需求失衡”问题，推进其不平衡转向动态平衡。[5]

对口援疆提升南疆发展能力就是通过国家或援疆省市支援实现资源再配置，解决地区发展不足、不平衡和供需失衡问题。因此，对口援疆对促进南疆地区经济社会发展和民生改善，实现区域平衡协调发展有重要作用。

（一）弥补生产要素不足，促进南疆经济发展

马克思再生产理论告诉我们：只有两大部类（第I部类和第II部类）的剩余价值部分转化为资本，才有实际的积累，才可能进行扩大再生产。[6]也就是说，没有积累就不会有扩大再生产，生产规模就不会逐年扩大，经济总量就不会增长，经济发展也就无从谈起。从这个意义上说，实际的积累越多，则经济发展能力就越强。马克思把生产规模逐年扩大归因于投入生产要素规模的不断增长和资本使用效率的不断提高。[7]南疆是经济欠发达地区，经济发展能力弱，表明其积累少，制约生产要素投入规模和资本使用效率。因此，要提升南疆经济发展能力，就得在增加其积累上下功夫，对口援疆可谓是“对症下药”。

一是在基础设施短板上支援。通过对口援疆改善经济社会发展的人力资本、交通设施、生产生活环境等基础性条件。完善的基础设施既是经济社会发展的基础，也是经济社会发展的组成部分，补基础设施短板的过程本身就是经济社会发展的过程。

二是在产业发展方面支援，补充生产要素投入。产业援疆是新一轮对口援疆的重点。通过产业援疆，培育地域特色鲜明的产业集群，吸引各种资源要素集聚，促进当地就业和经济可持续发展。同时，也推动沿海、内地省市与南疆地区展开经济合作，实现两地资源互补、共同发展。

三是人才技术支援，提高资本使用效率。人才、技术是经济高质量发展的必备条件，是南疆地区是否具备自我发展能力的重要标志。智力援疆是对口援疆的又一重要内容，通过智力援疆，一方面适时补充南疆地区人力资源的不足，尤其是专业性强的特殊人才资源，带来先进的管理经验和技术；另一方面以“师带徒”的方式培养本地人才资源。同时，教育师资等教育资源支援，改善了办学质量和条件，对地区整体人口素质改善有重要意义，这是南疆地区经济发展产生内生动力的关键。

（二）改善民生条件，促进人的现代化

显然，发展的要义或本质就是民生条件的不断改善。南疆地区发展一个重要标志就是南疆地区人民群众民生条件持续改善。而对口支援在实践中本意是政府间的财政资金援助，更多的是强调民生援助。由经济发达且财政余足的省（市）以结对的形式，对经济欠发达西部地区、落后区域或灾区所实行的一种支援，[8]引进发达地区的物质和智力资源，促进不发达或欠发达地区教育、医疗卫生、民生发展，[9]改善所在地人们的生产生活条件。

马克思认为，人朝什么方向发展、怎样发展、发展到什么程度取决于社会条件，人的发展同其所处的社会生活条件是相联系的，即人的发展与民生条件相联系。民生即民众生存发展的总的概述，其本质是基于人的需要的探索发展[10]。人的需要基于社会生产的发展不断更新，并随着社会生产力的进步不断衍生出新的需要，因时代发展而不断丰富，是建立在一定社会存在基础上的民众生产生活需要。人的发展离不开人的需要；人的需要是人的发展的出发点和归宿点。[11]要促进人的全面发展、人的现代化，就必须不断地充分地满足人们日益增长和扩大的需要。南疆地区通过对口援疆改善民生、推进民生工程建设，改善人民群众生产生活条件，就是为了在满足民众生产生活需要的同时，产生新的现代的需要，促进人的全面发展和现代化，从而实现为南疆地区可持续发展提供持续内生动力。

（三）促进交往交流交融，增强社会融合凝聚力

对口援疆首先体现为一种源于中华民族大家庭、铸牢中华民族共同体意识之上的互助行为。[12]这种基于交往交流交融的互助、互动行为，必将增强各族人民的凝聚力和向心力。交往交流交融是社会融合凝聚力的外在表现，一个地区交往交流交融越充分，社会融合凝聚力越强，凝心聚力求发展的积极性就可能越发强烈。本质上，一个地区发展能力就是组成该地区个体自身对生产、生活的认识和操作能力以及与社会整体的联系和融合能力的总和。[13]因此，社会融合凝聚力是发展能力重要组成部分。

对口援疆通过对南疆地区综合援助，就促进交往交流交融而言，主要体现两点：一是通过干部人才援疆，促进了受援双方人员交往交流交融。各援疆省市在受援地成立援疆指挥部，选派干部人才到受援地任职服务，“传帮带”当地干部人才队伍。同时，选派当地干部人才到内地任职学习培训。另外，通过开办内高班、认亲结对等方式，加强两地人员交往交流交融。二是通过产业援疆，促进了受援双方经济资源要素交往交流交融。通过市场援疆对接内地市场，加强内地与南疆的市场交往；建立“飞地园区”，引入企业，强化两地民间经济交往。以对口援疆为平台，加强南疆与内地的人员、市场、民间经济往来，带来了先进的文化价值尤其是商业文化理念。因此，这种交往交流交融和互助，不但增强了南疆发展的经济基础，还为南疆与各地之间各民族进一步交流交往提供了契机，使得各族人民真切感受到国家发展的实惠、中华民族亲如一家，将更加坚定各族人民在中国共产党领导下走中国特色社会主义道路的信心和决心，也必然坚定各族人民“五个认同”，形成铸牢中华民族共同体意识的有益循环，增强社会融合凝聚力。

（四）促进改革开放，改善发展环境

习近平总书记强调，改革开放是我国经济社会发展动力。[14]同样，改革开放也是南疆地区经济社会发展动力。以开放促改革、促发展，是我国改革发展的成功实践。[15]改革开放成为发展的必要舉措。实践证明，产业援疆促进了新疆社会综合发展水平，提升了受援地区的“造血”能力。[16]产业援助成为促进欠发达地区发展的重要手段。而产业发展需要宽松良好的经济发展环境。这就要求欠发达地区对内推行改革，消除限制或阻碍产业发展的障碍；对外进行开放，发展方便各种生产要素的流动的政策环境，鼓励和支持自由贸易和投资。产业援疆客观上要求南疆地区对内推行改革，完善经济发展环境；对外敞开胸怀，制定优惠政策，进行开放，充分利用地区优势资源，招商引资，发展自由贸易，以增强地区自我发展能力。研究表明，思想观念转变慢、体制机制创新不足是经济欠发达地区重要因素。对口援疆带来先进文化观念尤其是市场观念，以及产业援疆倒逼南疆地区改革开放，促进思想解放、突破传统条条框框约束和破除与欠发达经济发展相适应的制度障碍，建立便于各种经济发展要素自由流动、高效配置的体制机制。

三、对口援疆提升南疆地位发展能力的未来行动策略

南疆是援疆的重点地区，也是最早的受援地之一。虽然取得了瞩目的历史性成就，但是还存人才援疆未达到预期成效、产业援疆面临困境、援疆工作实效有待深化、机制有待完善等挑战。因此，未来提升南疆发展能力，须坚持问题导向原则，创新对口援疆模式。坚持问题导向，是对口援疆助力提升南疆发展能力的重要法宝。强化问题意识、坚持问题导向，是以习近平同志为核心的党中央提出的做决策、抓工作的科学方法。习近平总书记反复强调，要坚持问题导向，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。[17]因此，对口援疆助力提升南疆发展能力，既要把握机遇，也要积极面对挑战，强化问题意识，坚持问题导向，准确把握提升南疆发展能力的未来行动策略。

（一）完善“组团式”援疆模式，夯实南疆经济发展基础

“组团式”援疆模式是破解当前人才援疆面临挑战的重要举措。该模式是一种“输血”与“造血”并重的智力对口援疆模式，来自不同单位、部门、具有不同的技能特长的援疆成员进行组团，针对薄弱环节、瓶颈问题进行援助解决的提升援疆实效的方式。我们知道，现代经济增长起决定作用的是人，是人力资本积累而不是靠自然资源。因此，南疆经济发展基础最关键最重要的是人的知识、技术的积累和人的勤奋努力，即人的发展。人的发展一方面是知识技能和经验的积累；另一方面是适应生活环境的改善及与之相适应的现代文明生产生活方式。“组团式”援疆既能及时提供目前南疆经济社会发展急需的人才资源，又能通过“传帮带”方式提升和增加南疆人力资本积累，尤其是教育组团，提升当地教育水平，改善教育软硬件条件，对南疆人口素质改善、增强经济发展内生动力有十分重要的意义。通过完善或创新“组团式”援疆模式，目的就是要为新疆打造人才流入洼地，既实现“输血”又兼顾“造血”。

一方面，完善“组团式”援疆模式，实现人的跨越式发展。人的跨越式发展就是经济社会发展所必需的人力资源由短缺、不适应发展到充足、适应。人的发展涉及教育和健康两个基本方面。实际上，“组团式”援疆就涉及人的发展问题或人力资本培育问题。“组团式”援疆模式在实践中取得了很好的效果，促进了当地医疗、教育水平提高。但是，还存在一些不足，如顶层设计不够完善，有些地方政府重视程度不够、对援疆工作保障机制不到位等，导致援疆成效差异明显。为了能使“组团式”援疆模式发挥其持久作用，建立标准化体系非常必要，可设立专门针对援疆的决策机构、实施机构、援助管理机构以及制定相应的机制保障措施、业绩评估机制和激励“组团式”援疆标准体系，为援疆干部人才提供施展才华的平台，提高“组团式”援疆综合效益。尤其是在南疆，教育资源和医疗资源严重不足，急需组团式智力支援。一方面，加大对教育和医疗设施的投入，改善人教育、医疗卫生环境，为经济增长提供充足健康的人力资本；另一方面完善“组团式”智力援疆保障机制，不但接受援助的受方要拉出短缺的、必要的需求清单，且为组团提供良好的生产生活环境，而且提供援助的授方要密切结合需求清单选派合适的功能互补的人才组团，根据人才工作性质确定最低援疆年限，确保人才在援疆期间各种补助和待遇，并提高他们的援疆津贴，尤其是特殊南疆津贴，为南疆制造援疆人才流入洼地提供关键保障。受援双方根据工作性质、任务、效果等共同完善对援疆人才的考评机制，使“组团式”援疆综合效益最大化，实现受援地人力资源的跨越式发展。

另一方面，创新“组团式”援疆模式，实现发展环境的跨越式发展。我们知道，心理学中有一个从众心理，即个人受到外界人群行为的影响，而在自己的知觉、判断、认识上表现出符合于公众舆论或多数人的行为方式。一个单位或部门接受一个人才，初衷是改善团体运行效率或为完成目标任务提供新的思路或支持，但是，在实践中，由于从众心理作用，当对口援疆个体置于一个团体中其作为受制于团体习惯性路径依赖，不能很好地发挥作用。基于此，需要借助“组团式”援疆模式，并对其进行一定程度的改良，由医疗和教育组团援疆扩展到其他领域，即跨行业单位组团，这个团体包括各方面专门人才，既包括受援地方面的人才也包括受援方人才，以受援方人才为主导，能够实现原援疆省市單位理念、工作方式方法等整体移植，实现生产生活环境的跨越式发展。这里的生产生活环境跨越式发展或跨行业单位组团，主要起两方面作用，一是起生产生活环境“稳定屋”作用，利于援助提供方（授方）方便工作，实现援疆人才生产生活空间环境的无缝对接，短期内产生援疆实效，避免“从众”而导致援疆人才处处掣肘，因不适应而无法有效贡献或埋没自己的才干；二是发挥现代文明生产生活的“示范岛”作用，利于援助接受方（受方）在家门口学习先进管理理念、先进技术和生活工作方式，带动受援地人文发展环境整体改善。这在宗教意识浓厚的多民族经济欠发达的南疆地区意义非同寻常。

（二）完善“合作共建”援疆模式，打造南疆经济增长极

“合作共建”援疆模式是完善援疆工作机制和深化援疆工作实效的重要举措。该模式是由兵团第三师与广东省东莞市、佛山市、中山市合作共建四十一团草湖镇而开创的对口支援模式，指由发达地区与欠发达地区开展对口合作共建，由发达地区统筹选派行政管理干部，促进结对双方优势互补、互惠互利、共谋发展，支持受援地区巩固拓展脱贫攻坚成果，衔接推进乡村振兴和新型城镇化，激发内生动力和发展活力的援疆模式。就南疆而言，重点是聚焦现代文明生产生活理念、衔接推进乡村振兴和新型城镇化、完善基础设施和基本公共服务、促进生态环境保护和绿色低碳发展、共同建设产业发展平台等，打造受援地区经济增长极。

其一，加强顶层设计，完善“合作共建”援疆模式。对口援疆发展到目前，合作共建援疆应该已经成为主要双方共同理念。因此，强化双方交流形成共识推动对口援疆工作取得实实在在成效显得尤为重要。“合作共建”援疆模式在实践中遇到的问题，实质上就是交流不足、共识不够、顶层设计不到位所致。所以，应在以下三方面着力。

一是建立健全常态化交流协调机制。建立健全援疆省（市）委和新疆区委（兵团党委）对口援疆工作议事机制，援受双方每年召开一次省级层面的工作推进会，研究部署干部选派、政策及重大项目落地、合作方案等工作，明确各层级援受双方牵头负责领导，明确由双方各层级党委组织部、发展改革委等部门负责协调衔接、督促工作落实。

二是实施“一对一”结对关系，创新管理机制。在南疆，对口援疆省市实行针对援助对象特点构建市县对市县、乡镇对乡镇（团）“一对一”为主其他单位为辅的合作共建关系。在此基础上，由受援地赋予合作共建的南疆地州（师）、市县或团镇（乡）上一级直管的部分职能。项目计划方面，合作共建对象的国民经济和社会发展规划、年度计划直接越一级上报相关部门，上一级部门项目计划直接明确到合作共建对象；为优化相关审批程序，提高办事效率，行政审批可采取授权或委托管理等方式，合作共建对象享有上一级的审批权限；合作共建对象为较为特殊的团镇（乡），可以明确合作共建的团镇（乡）的人、财、物等由援助地选派的镇长（乡长、团长）或行政副职主持工作，全盘负责，事关全局性的重大事项及时向团镇（乡）党委书记及上一级党委请示报告。

三是优化人员配置。援疆省市在对“一对一”合作共建干部人才选配时要充分考虑合作共建对象的特点，采取计划内加柔性援疆干部人才相结合的方式，做到专业结构、年龄结构合理，能有效发挥干部人才的能力。选派优秀干部任职领导岗位及机关科室领导岗位，分别负责党政、党建、经济发展、社会事务、财政、工业园区、招商引资等他们熟悉擅长的工作，明确援疆干部不参与工作职权范围无关的其他工作。受援方从系统内选派精英干部人才任职分管领导岗位，要求专业结构合理，干部队伍稳定，挂职时间与援疆工作队轮换时间一致；强化对受援方选派干部的考核，促其积极参与合作共建各项工作，使援受双方心往一处想、劲往一处使，形成共建合力。

其二，在“合作共建”上下功夫，培育经济增长极。南疆是欠发达地区，要想具备自我发展能力、获得长远发展，有必要在南疆地区进行子区域间分散投资，建立一个完整的多层级的增长极体系。这个多层级的增长极体系有机结合既能发挥极化效应和扩散效应，又能发挥着综合效应，最终形成南疆地区经济增长极。增长极体系的空间结构是由点、线、网络和域面等四个基本要素构成的，又以点状扩展、线状蔓延、网络交织进而形成域面状。[18]各子区域的增长极极点可以是产业集群区域（产业园区），也可以是区域性中心城市（特色城镇），构成增长极体系的极点，各交通线或网络形成的经济带（网）构成线（网）状的经济增长轴，各城镇和广大农村地区构成整个地区经济区的面。南疆地区增长极体系包括以喀什市为中心、其他各地州城市以及兵团师所在城市为次中心城市、各县及各团镇为小城市重点镇多层次，“合作共建”援疆模式中受援双方要以培育这个多层级增长极体系为目标，分层合作共建。

（三）实施“飞地经济”援疆模式，打造南疆对外开放高地

“飞地经济”援疆模式是破解产业援疆困境的重要举措。“飞地经济”，是指援疆省市与南疆地区双方政府打破行政区划限制，把援疆省市的资金和项目放到行政上互不隶属但具有土地、资源优势的南疆地区经济园区（在我国，各类经济园区统称为经济开发区），通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，实现互利共赢持续发展的区域经济合作模式。目前，新疆依托19省市援疆工作机制，在全疆20个园区（开发区）开展“飞地园区”试点。[19]19个支援省市与新疆签署了20个冠名支持产业园区建设的合作框架协议，建立了支援省市48家国家级开发区对口支援新疆39家产业聚集园区的结对关系。为尽快形成南疆经济发展能力，调动援疆省市积极性，可在南疆地区实施并推广“飞地经济”援疆模式，充分利用《西部地区鼓励类产业目录》和支持喀什经济开发区发展等国家赋予的一系列支持政策，坚持内外资一体化招商，促进产业集聚发展，把各经济园区打造成南疆对外开放高地。

第一，加强顶层设计，为“飞地经济”援疆模式健康发展提供政策保障。一是建立“飞地经济”推进机制。与对口援疆省市组建“飞地经济”工作协调小组，建立联席会议制度，完善合作双方决策、协调、服务机制，调动双方积极性。根据各地园区情况确定合作共建项目、双方权利义务，明确园区规划、建设、管理和税收分成等合作机制等。具体来说，包括援受双方要明确园区规划建设、运营管理的职责分工，明确飞出地和飞入地利益分享和投入分担，细化双方在园区基础设施建设投入，财税收入和统计指标的分享，节能减排降碳分担，安全生产责任承担等。二是进一步完善自治区、兵团园区体制机制改革相关政策。解除制约“飞地经济”或“飞地园区”要素保障、产业项目落地等方面因素，明确在各园区实施合作共建、产业共育和利益共享的“飞地园区”模式。三是以市场化机制推进“飞地经济”援疆模式。利益共享是“飞地经济”的本质，也是未来对口援疆得以持续的内在要求。因此，以受援双方内在需求为导向，坚持“政府推动、园区支撑、企业运作、项目带动、利益共享”原则，按照市场化的手段运行。

第二，“飞地经济”模式打造南疆经济园区，完善对外开放载体。当前，应选取自治区（兵团）级以上经济园区及口岸为重点实施“飞地经济”援疆模式。这部分园区一般具备了一定的基础条件，在资源禀赋、交通区位、产业承载、投资环境等方面具有资源相对优势，容易实现互利共赢。对援方而言，便于产业转移调整产业结构，为本省市产品出口中亚、南亚、西亚、非洲等地区陆路途中且就近建立了一个“中转站”“保税仓库”；对受援方而言，园区因承接东中部地区产业转移，带动各种要素资源流动集聚，形成经济增长点或增长极，带动整个区域经济发展。

一是以喀什经济开发区为重点，打造南疆对外开放龙头。充分发挥深圳特区经验优势，利用南疆特色资源、喀什区位、国家特殊政策优势，把喀什经济开发区打造成南疆地区产业发展高地、改革创新高地、向西开放高地和人才汇聚高地，引领南疆各园区外向型发展。探索园区运营管理模式创新，引入深圳园区运行方式，大胆创新，先行先试，建成南疆改革创新先行区、试验区；挖掘与丝绸之路经济带沿线国家，尤其是中西亚国家的互补性和合作空间，在经贸、科技、旅游、医疗卫生、教育和人文等方面加强交流，不断提升开放层次和开放水平，成为向西开放的“探路者”“排头兵”，推动形成全方位、多层次、宽领域的内陆向西开放的新格局；全面优化创新人才发展的整体环境，建立人才评价机制、激励机制，努力创造人才“引得进、留得住、流得动、用得好”的良好政策環境，推动形成“引才聚人”、人才集聚带动人口集聚的新格局，引领打造中国西部陆路对外开放新“深圳”，把大喀什市打造成西部特区。

二是以各地州市国家级园区为主，自治区（兵团）级园区为辅，强化外循环，打造南疆对外开放支撑点。随着中巴经济走廊建设进一步完善、中巴铁路、中吉乌铁路的畅通，在可预见的将来，沿G314的库尔勒、铁门关、库车、阿克苏、阿拉尔、图木舒克、阿图什、喀什等城市，沿G315的米兰、若羌、且末、南屯、于田、和田、昆玉、叶城、莎车等城镇必然将成为中欧班列新疆西通道、中国至西亚南亚通道的节点城镇。沿线城镇完全可以与对口援疆省市进行“飞地园区”合作，搭建对口援疆省（市）向西开放的平台，提升对外开放层次，打造面向中亚、南亚、西亚、欧洲、非洲的外向型经济平台。针对丝绸之路经济带沿线国家需要，根据援疆省市和受援地方的资源禀赋，承接援疆省市转移产业，组装加工业，大力发展外贸出口产业，打造南疆对外开放支撑点，形成以喀什经济开发区为龙头的环塔里木经济增长圈。

三是以各地州自治区、兵团级园区为主，强化内循环，打造南疆对外开放保障基点。各地州、兵团级及以下培育园区，强化与对口援疆省市合作，引进先进技术和先进管理经验，重点发展当地特色资源加工业、零部件加工业和现代服务业，为外向型园区提供必要生产资料和服务保障、为国内市场提供具有地方特色的产品和服务。围绕区域商贸物流、金融服务、医疗保障、文旅以及进口资源加工、粮食安全、应急物品保障、安防设施设备制造等基地（或中心）建设发展相关产业或提供相关服务。

第三，“飞地经济”模式打造南疆口岸经济带，打通对外开放通道。目前，南疆口岸经济整体水平低、管理制度落后、服务效率低下、基础设施薄弱等，处于起步阶段，基本属于经济通道，而且大多离具有一定规模城镇较远。只有喀什机场（空运）口岸在喀什市，规模较大，其他的口岸距离县城较远、人口规模在25万人以下，需要以“飞地经济”模式实现南疆口岸经济“弯道超车”。根据南疆的实际情况，把口岸经济区建设成为我国对中亚、西亚、南亚、欧洲国家，尤其是巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗等国家的重要陆路通道之一，成为辐射带动功能强和富有竞争力的陆路口岸，国内外知名的以商贸物流、进出口加工、旅游为一体的沿边经济区。当前，应以完善口岸基础设施、提升特色口岸功能、培育集聚进出口产业为重点，推动实现口岸就地生产加工出口，推动“经济通道”向“产业经济”“口岸经济”转变。[20]

首先，完善口岸基础设施。聚焦各口岸通关、物流、产业发展配套设施建设，有效提高“集货、建园、聚产业”能力；进一步完善口岸通关检验检疫基础设施条件，提高通关能力和效率。按照国家级口岸标准进行基础设施建设，完善口岸间、口岸与腹地间的快速交通网络建设，推进中巴铁路、中吉乌铁路项目建设。近期重点拓展喀什机场（空运）口岸经济功能和服务功能，努力在短时间内，完成沟通口岸内外的交通通道建设。

其次，提升特色口岸功能。明确口岸功能和发展定位，引导口岸错位发展。喀什机场（空运）口岸，以喀什市为依托，大力发展进出口加工业及商贸物流、商务会展、金融、旅游等现代服务业。依托塔什库尔干塔吉克自治县“一县通三国，两口通两亚，两路连东西”的独特区位优势，境内丰富的矿产资源和旅游资源以及帕米尔机场通航等，积极谋划建设塔什库尔干边境经济合作区，发挥边民互市的优势，大力发展进出口和转口贸易。境内红其拉甫陆运（公路）口岸，重点深化与巴基斯坦的合作关系，主要发展农副产品加工、商贸旅游、消费电子；卡拉苏陆运（公路）口岸，深化与塔吉克斯坦的合作关系，主要发展能源资源加工、商贸旅游、消费电子。依托乌恰县丰富的矿产资源和口岸资源优势及自然资源特点，把伊尔克什坦陆运（公路）口岸和吐尔尕特陆运（公路）口岸打造成集进出口贸易、矿产品加工、仓储物流中转于一体，国际性常年开放的国家一类陆路口岸。伊尔克什坦陆运（公路）口岸和吐尔尕特陆运（公路）口岸为贸易型，前者主要发展商贸和能源资源加工业，后者主要发展物流和农副产品加工业，与通道型乌什别迭里陆运（公路）口岸一起深化与吉尔吉斯斯坦的合作关系。依托阿克苏地区、库尔勒、阿拉尔等地区的产业园区及乌什县“塞外江南”“中国西部生态明珠”美誉，到吉尔吉斯斯坦物流集散中心、到哈萨克斯坦比从吐尔尕特陆运（公路）口岸距离近的优势，以通道经济为主，大力发展旅游业打造乌什别迭里陆运（公路）口岸。

再次，加快构建面向中亚、西亚、南亚和欧洲的特色产业集群。总体来说，在边境口岸经济区产业结构以第三产业为主、第二产业为辅，以通关服务为基础、旅游为主导，发展贸易加工、物流配送等产业。南疆各口岸通过跨境合作或贸易互市等方式延伸国内市场，面向巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国家，形成以喀什经济开发区（含兵团分区）、喀什综合保税区、各地州师市产业园区为支撑平台，以喀什机场（空运）口岸、红其拉甫陆运（公路）口岸、伊尔克什坦陆运（公路）口岸、吐尔尕特陆运（公路）口岸、卡拉苏陆运（公路）口岸、乌什别迭里陆运（公路）口岸为门户枢纽，培育本地特色产业和承接外来产业转移，发展口岸进出口加工制造业，形成特色产业集群，推进并形成南疆沿边口岸经济带。

最后，加快构建有效促进口岸经济发展的体制机制。主要是通过双方建立常态化沟通体制机制，根据双方需要，放宽或解除口岸双方对各种要素的管制政策，包括跨境合作机制，深化边境社会事务和劳务合作，方便双方人员流动；通关监管模式，推行“单一窗口”“两国一检”“一站式”和“预约式”等通关模式，[21]提升通关便利化水平；签证制度，提供方便快速的签证，延长居留时间，合作区内居民可以自由进行生产、经商、生活等活动，等等。在南疆口岸，通过飞地园区建设，在南疆形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局，增强口岸与喀什经济开发区以及巴州、阿克苏、和田（包括南疆兵团师市）等地区工业园区的技（术）贸（易）工（业）联系，构建南疆对中亚、南亚的开放大通道，形成中巴、中塔、中吉口岸经济区。

总之，要全面加强与对口援疆省市各领域合作，创新对口援疆模式，加大招商引资力度，加快形成南北疆及疆内外双向互济、陆海内外联动的开放格局，打造南疆对外开放新高地，培育经济增长极，实现南疆经济跨越式发展。

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