黑龙江省临时救助问题研究

夏宁

摘   要：临时救助是我国社会救助体系的组成部分之一，为了使其能够充分发挥在社会救助体系中救急解难、拾遗补阙、托底保障的重要作用，在深入分析黑龙江省临时救助现存问题的基础上，提出通过确保临时救助资金充足、拓展临时救助方式和内容、壮大临时救助队伍建设、规范社会力量积极参与、建立临时救助紧急应对预案、建立临时救助信息共享平台和加强临时救助政策宣传等方式，提高黑龙江省临时救助服务质量，使临时救助能够更好保障人们的生活。

关键词：社会救助；临时救助；救助方式

中图分类号：C913.7       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）04-0098-04

一、黑龙江省临时救助政策的特点

（一）救助方式多样化

随着对社会救助要求的提高，黑龙江省不断创新完善临时救助方式，实行“现金+物质+服务”的一体化救助模式，为生活临时遇到困难的群众提供“一对一”的救助服务，通过电话、微信等方式及时掌握群众的需要，及时采取必要的救助措施。此外，对居住在外地、生活困难的人群，可以给予及时的临时救助。

（二）救助主体多元化

通过对社会力量的积极引导和动员，让人们主动参与到救助工作中来，运用这些资源，在筹集资金、提供专业服务、获取资源等各方面，都有效地提升临时救助的工作效率，并有效地缓解人力不足问题。汇集各地爱心企业和社会各界的援助，2022年全省累计接收捐赠款物7.2亿元。

（三）救助途径技术化

实行网上临时救助办理，简化审批程序。随着信息化、大数据时代的来临，借助临时救助服务平台，实现了网上申请、审批、管理、查询、反馈。通过建立临时救助对象电子信息档案，实现信息多流通，方便群众办事，及时回应困难群众诉求，提升了困难群众认同度和临时救助效率。

（四）审批流程简洁化

申请临时救助的一般流程是：申请人向其居住地、常住地或紧急事件发生地的城市（街道）提出申请，受申请人委托时，村（居）民委员会或其他单位、个人代为提出临时救助申请，并提供材料。该过程一般在15天之内完成。在发生紧急事件时，如果符合临时救助条件，家庭财务状况、民主评估、公共关系和其他关系都不需要进行审查，可由申请人或其代办人签订承诺书后，采取“先行救助，后补手续”的方式直接予以救助；对于急难型救助对象在急难发生地的申请，急难发生地的乡镇人民政府（街道办事处）可在核实人员基本信息和临时遇困原因后直接予以救助。紧急程序的审核确认流程应在3日内完成。审批时间的缩短突出了临时救助救急难的作用。

二、黑龙江省临时救助存在的问题

（一）临时救助对象认定难度大

政策文件把救助对象按困难情况分为急难型救助对象、支出型救助对象和因灾型救助对象。这主要是根据困难的性质、紧迫性和困难程度划分的，但是对象的划分并没有一个确切的量化标准。在实施临时救助政策的过程中，更普遍的情况是把现行的社会救助体系所确认的受救助者看做接受临时救助的对象，把低收入、贫穷和低收入边缘家庭看做临时救助的一个条件[2]。比如，有其他需求的人、生活陷入困境的人和家庭也可以申请临时救助。但是，在实践中会遇到家庭经济情况核查、救助标准确定、发放形式等事宜，又因遇急难的个人或者家庭在困境程度、性质上各不相同，因此认定起来有一定的困难。

（二）临时救助效果不明显

首先，目前的临时救助标准缺乏科学性。建立一个科学的标准是实现有效临时救助的前提。科学的临时救助标准可以帮助政府识别出哪些是真正需要救助的对象，从而达到救助目的。然而，目前大部分的救助项目都没有明确的救助标准，难以准确反映出救助工作的实际状况以满足困难人群的需要。目前临时救助项目的衡量标准不够科学和具体，随意性较大。而不科学的救助标准会造成区域间的贫富差距和不公平现象的出现，从而产生劣币驱逐良币的现象，使得“应保尽保”目标的实现变得很困难，并且使经济形势较差地区的临时救助标准出现不升反降的不良现象。另外，现在临时救助的标准比较单一，不能完全顾及到受助者的个人差异，也不能很好地顾及到贫困程度与贫穷的成因对临时救助效果产生的影响。在现实临时救助的实施中，需要被救助的群众的状况很不一样，他们需要的救助类型也很不一样。即使是同一位受助者，其生活发生困难的成因、贫困状况以及在不同阶段的现实需要也会随时改变。现有的“一刀切”标准在现在的时代背景下是不合适的。另外，救助效果不好反过来会制约所筹集的救助资金效率的最大化，造成资源的浪费和失衡，无法达到最佳的救助效果。[4]现在由于客观原因无法大幅度地提升临时救助的水平，这取决于当地的经济发展水平、经济发展的速度，现在黑龙江省临时救助的水平还是低于经济更为发达的地区。

（三）临时救助难以应对大规模群体性急难事件

首先，从受助者的角度来看，当发生大规模群体性急难事件时，人人都有可能成为受害者。其次，就救助的目的而言，当发生大规模群体性急难事件时，最重要的问题是人的生存问题。在援助的内容和方式方面，发生自然灾害时提供的救助，一般包括现金、食品和物资等。实际上，应对大规模群体性急难事件不仅需要经济上的救助，还需要大量服务类救助和心理救助；不仅需要不同于常规的救助方式，而且还需要更大范围的资源调动。因此，我们现在的临时救助制度需要根据现实的状况进行调整，以适应现实的需求。

（四）监督机制不健全

只有建立起一套行之有效的监督与问责制度，才能确保临时救助制度的高效运转，使其“救急难”职能真正发挥出来。但目前我国对临时救助工作的监督和管理还不够完善，致使其工作效率不高。首先，一些临时救助工作者对弱势群体的生活状况表现出一种“事不关己”的心态，工作中存在着不作为现象，往往因提供临时救助方自身职责的缺位，使部分弱勢群体无法得到有效的帮助。其次，缺乏有效的监管、问责机制，导致工作人员与申请人勾结、“人情保”等现象屡见不鲜，部分本不应被救助的人反而被救助了。这种现象极大浪费了救助资源。在我国目前的社会救助资源并不充足的条件下，对社会救助资源的不当使用，很可能会造成社会救助资源的短缺，从而影响到社会救助体系的正常运行。通过媒体、网络和信访等多种渠道，可以对临时救助实施情况进行有效监督。但是，在实际生活中，社会大众的监督意识比较弱，很多人都觉得临时救助和自己没有什么关系，这就造成了大众参与监督的热情不高，很难对救助工作进行有效的监督。政府部门作为重要的监督力量，目前其监督分工不清，对临时救助工作的行政事务运作和财物运行状况等存在监管漏洞，容易造成“人情保、关系保”现象的发生。必须依据对工作人员工作成果的评估结果，决定其受到奖励或是惩罚。当前，大部分地区的临时救助制度只是对工作人员的处罚进行了规定，而没有对工作人员的工作评估制定专门的规章制度。与其他民政工作人员相比，临时救助工作人员在工作上有着自己的特殊性，如果采用同样的评估制度，就会导致对临时救助工作人员评估工作出现遗漏。所以很难对临时救助工作人员展开全面的评估，而考核不全面会对临时救助工作人员的工作效果产生直接的影响。

（五）群众知晓程度低

通过研究发现，大部分居民对临时救助政策知之甚少，在其生活发生困难向社区寻求帮助时，一些工作人员对临时救助制度了解也不深刻，于是就不会提出让他们申请临时救助的建议[5]。也有些人向民政局的低保中心寻求帮助，但是本来就不知晓不了解的情况会让人们心中充满疑惑，这样许多困难群众就会陷入困惑，不知如何是好。

三、完善黑龙江省临时救助的对策建议

（一）确保临时救助的资金充足

政府预算中包括临时救援项目资金，大部分资金应该由政府承担。省政府把临时基金列为专项计划，用于最大限度提高财政开支。如果最低限度的救济金超过了一定数额，就可以把部分资金用于临时救济金。确保及时、稳定地建立各种措施，保障资金的支持。其次，要积极调动社会力量，如慈善机构，扩大筹资渠道，加强紧急救助。

（二）拓展临时救助的方式和内容

在不同的经济社会发展阶段，人们对基本兜底保障需要是不同的。在建立社会保障体系之初，政策的制定往往是针对基本生存问题，如食品、服装等，以适应那时候的經济与社会发展程度。在我国全面发展的今天，困难群众对最低生活保障的需求越来越高，不但要有吃、穿、住、学、医，还要有幸福感、安全感；除基本生活需要之外，还有对精神、人格、电话、网络、交通、休闲、体育、卫生以及其他方面的需要。因此，在临时救助确定救助方式和内容时，也要对群众以上需求加以考虑。

（三）壮大临时救助的队伍建设

在突出临时救助执行效果方面，专业的核心人员是不能缺少的。因此需要拓展人才队伍，提升全体工作人员的综合素质。人员数量的分配应该按照实际情况进行决定，比如，每1万人配置不少于1名工作人员，这样有助于增强和稳固临时救助的基层力量。应加强对临时救助工作人员的管理，以减少工作人员流动的随意性，确保临时救助工作的连续性和有效性。与此同时，社区和基层干部的作用应该更好发挥出来。例如，他们应该肩负起民主评议、入户调查等责任，不能把自己的责任推卸给群众，不然就难以最大限度保障严谨、规范地执行临时救助制度。为了提高行政工作人员的专业度，需要对其开展有效的培训活动，培训是提高员工综合素质的重要手段，但要改革传统的、说教的训练方法[3]。同时，根据实际情况和需要，适当增加对基层工作的投资，有利于相关工作的顺利进行。对于临时救助基金来说，政府提供的资金是足够的，各级地方政府都会提供相应的资金，以解决一些突发的、临时性的问题。不过，临时援助工作人员的工资却没有涉及。如果没有足够的资金支持和保证，势必会影响工作人员的工作热情，所以应该采取一系列措施在经济上支持临时救助岗位上的工作人员。

（四）规范社会力量积极参与

目前国内外学者普遍认为，社会福利多元化是一种必然的发展趋势。基于这一点，我们认为，社会救助机构不能只依赖于政府，诸如社区、慈善机构和义工组织等非政府机构也可以提供临时救助，来弥补政府部门在临时救助上的不足。政府可以通过制定各种政策和制度来引导社会各界积极参与进来。我们认为，社会救助的首要责任主体是政府。政府承担着向公众提供大量临时救助的任务，而非政府组织则可以承担起临时救助的一部分职责，这些非政府组织参与社会救助的主要形式就是社会互助[1]。这样的参与虽然仅仅是一种补充，但是发挥的作用是巨大的。比如，韩红基金会在2020年新冠疫情中进行了捐赠和救助起到了很大的作用，在韩红的带头作用下，许多基金会也积极参与到了捐赠和救助活动中来。

（五）建立临时救助紧急应对预案

在社会高速发展的同时，发生的各类风险因素也日渐复杂，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的各类突发事件。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》明确提出，要“善于在危机中育先机、于变局中开新局”。这是我们党推进中国特色社会主义伟大事业的重大战略要求，充分展现了我党“乱云飞渡仍从容”的战略定力和“无限风光在险峰”的战略视野。我们必须学习和贯彻“善于在危机中育先机、于变局中开新局”的精神，重视培养对突发性公共卫生事件的预防意识，体现在临时救助处理突发性公共卫生事件的方方面面。所以，我们必须制订有效的、互动的公共管理方案，预先准备好装备和人员，并预先进行演练。

（六）建立临时救助信息共享平台

随着计算机技术的飞速发展，网络、信息设备、技术终端在人们生活、学习、工作、娱乐等各个方面发挥着越来越大的作用。“互联网+”无疑是提升人们在各个方面的技术水平的最主要方式，也是最主要的技术支持方式。“互联网+临时救助”可以整合、优化和简化申请、审批流程，还具有快速、简便地发现救助对象、快速整合救助信息、能够快速调配救助资源等优势，并根据临时救助工作人员的特性，快速连接线上信息和线下资源，从而增强了临时救助的效率。在互联网环境下，为充分发挥临时救助的效能，迫切需要加速推进应急救援信息化的建设，提升应急救援信息技术水平，实现信息共享、线上优化和线下整合，增强应急救援信息化水平。

（七）完善监督机制

首先，要构建两位一体的监管体系。一是要确定有关部门的监管责任，即民政部门的监管责任，以及审计和财政部门的监管职责。二是要加强引导社会监督，设立社会救助检查举报热线，为社会救助工作的考察提供依据，并将监督工作的进展及时告知给社会公众。其次，要健全临时救助工作人员的评价体系，建立合适的奖励与惩罚机制。一是要对临时救助工作人员进行全面考核。基层救助工作是救助工作最直接的一环，要注重对其承担责任的考核，包括宣传、救助主动性、工作是否有效率、救助是否精确等等，都要作为临时救助工作人员工作考核的重要组成部分。二是要明确处罚规定，加大对工作效果不达标工作人员的处罚力度。对未通过评估的人员，要从严追究其责任；对情节严重到足以构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。同时，还应坚持罪责相适应的原则，将客观错误与主观错误区分开来。对于因客观错误而导致的工作损害，应予以从轻处罚；对主观恶意犯错的人，要从重处罚。三是要建立激励机制，对通过评估的工作人员给予适当的激励，以激励他们继续负责地工作，提高其工作积极性。

（八）加强临时救助的政策宣传

首先，可以通过网络进行推广。网络推广有媒体报道、微信群、广播等多种渠道。线下推广有口头传播、海报、横幅等多种形式。落实推广工作就需要有专门的经费，比如制作宣传品、给那些优秀的宣传员一些形式多样的奖励，还有为临时救助投放广告等都需要经费。多种宣传方式，如采用双语进行宣传，利用媒体、网络、横幅等渠道进行宣传。宣传工作要加强，主管宣传工作的领导要高度重视，要注重新闻报道的角度、高度和意义，以增强宣传的效果；要加强与其他部门的联系，使收集资料、汇总资料等工作更为方便；要加强负责宣传的工作人员对政策的解读和了解，加强宣传教育，提高宣传工作的质量和效率。政策宣传是实施临时救助政策的关键，只有全面、及时、准确地将政策信息传达到各方，让各都能方了解政策的意图和具体措施，從而提高政策的知晓率，减少公众对政策的误解，才能增强各方参与的积极性，降低救援的“盲区”。

参考文献：

[1]   张晓玥.我国突发公共卫生事件中社会救助作用机制研究[D].长春：吉林大学，2021.

[2]   赵川芳．浅议当前我国临时救助的特点、问题与应对策略[J]．社会福利（理论版），2021（4）：25-29.

[3]   王思南.加强临时救助制度执行力度的研究[J].办公室业务，2020（22）：39-40.

[4]   张琳.全面建成小康社会与社会救助水平的提升[J].行政管理改革，2020（2）：52-59.

[5]   李娜.临时社会救助制度的实践与展望：基于Y市的调查分析[J].社会福利（理论版），2015（6）.

Research on Temporary Assistance in Heilongjiang Province

Xia Ning

（Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： Temporary assistance is one of the components of Chinas social assistance system， in order to give full play to the important role of emergency relief， filling up for gaps and supporting the guarantee in the social assistance system. By analyzing the current situation of temporary assistance in Heilongjiang Province， recommendations are made to ensure adequate funding for temporary assistance; expanding the modalities and content of temporary assistance; strengthening the contingent of temporary assistance; regulate the active participation of social forces; establish emergency response plans for temporary assistance; establish a temporary assistance information sharing platform and strengthen the policy publicity of temporary assistance to improve the quality of temporary assistance services in Heilongjiang Province， so that temporary assistance can better protect peoples lives.

Key words： social assistance; temporary relief; rescue methods

[责任编辑   兴   华]