村民参与精准扶贫的困境及其对策建议

梁宇睿

摘   要：精准扶贫政策是我国现代化进程中针对不同地区的贫困情况所提出的新举措，有利于促进乡村治理现代化。在精准扶贫政策实施中加强村民参与具有重要现实意义。基于黑龙江省林甸县东兴乡的扶贫实践，通过梳理村民参与精准扶贫的重要性，以有利于优化扶贫治理模式、有利于提高扶贫工作效益、有利于构建长效扶贫机制。通过分析村民参与在精准扶贫工作中的困境发现，在精准识别工作中村民参与不足、在精准帮扶工作中村民参与被弱化、在精准管理工作中村民参与被排斥等问题严重制约精准扶贫工作的开展。研究结果表明，在精准扶贫工作中需要提高村民参与的地位和作用，促进村民参与社会协作，推进村民参与体制机制改革，以推动农村现代化进程。

关键词：精准扶贫；村民参与；精准识别；精准帮扶；精准管理

中图分类号：F323.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）04-0014-04

引言

党的十九大报告首次明确提出了乡村振兴战略，对于农业农村现代化的要求是：产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理高效，生活宽裕。《“十四五”推进农业农村现代化规划》提出，脱贫地区巩固和拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴高效对接。党的二十大报告着重强调要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，扎实推动乡村振兴，巩固脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。

根据中办印发的〔2013〕25号文件，精准扶贫就是要通过精准识别、精准帮扶、精准管理农村贫困人口，协调扶贫资源，配套扶贫供需，以达到有效解决农村贫困问题的目的。但是，总体脱贫摘帽并不等于完全脱贫减贫，目前相对贫困地区贫困问题仍旧存在。在影响精准扶贫政策成功执行的众多障碍中，村民的参与、扶贫主体与扶贫对象的相互关系问题是一个十分重要的影响因素。村民是乡村自治主体，若不能参与精准扶贫进程，就很难发挥主体性优势，激发主体内生动力。基于上述问题，本文以现实背景为切入点，通过对黑龙江省东兴乡精准扶贫过程中村民参与面临的困境进行剖析，结合农村自治和农村现代化现实需求提出对策建议。

一、村民参与精准扶贫的重要性

（一）优化扶贫治理模式

村民参与精准扶贫有利于优化扶贫治理模式，改变传统的政府主导的社会治理模式。首先，村民通过各种渠道了解到国家的法律和有关政策文件，这是村民参与农村自治章程的基础和前提，充分反映村民需要实现民事民议、民事民办、民事民管。其次，加强村民在精准扶贫工作中对于基层政府、扶贫工作小组等扶贫主体的监督，有利于构建公平公正的扶贫治理模式。村民参与监督过程，不仅可以拉近扶贫过程中多元主体合作所需的“行动场域”，而且可以通过协商、合作与互动形成约束彼此共同行动的非正式制度，调和扶贫主体和扶贫对象之间的关系，从而达到优化扶贫治理模式的目的。

（二）提高扶贫工作效益

村民参与精准扶贫有利于提高扶贫工作效益。首先，让村民参与到扶贫的民主决策中，在村民的配合下进行询问和调查，在村民表决后确定贫困户人选，在村民的监督下对贫困户进行进一步审核。充分利用农村熟人关系网，保障精准扶贫工作的对象准确、过程公正和效益提高。其次，村民参与扶贫可以促进扶贫信息的广泛传播和交流，消除村民因对扶贫政策不理解而保持难以打破的政治冷漠，从而降低政策执行成本，避免政府的扶贫决策与村民扶贫需要不匹配和脱节的现象产生，进而达到提高扶贫工作效益的目的。

（三）构建长效扶贫机制

村民参与精准扶贫有利于构建长效扶贫机制。首先，已脱贫的村民借助精准扶贫资源可以提高自己的创造能力和发展能力，能够参与到乡村旅游、“互联网+”和“区块链+”等发展模式中，从而可以为脱贫村民的后续发展创造产业基础和环境基础，激发他们的主动性和积极性，发挥村民内生动力在脱贫工作中的作用。其次，在预防大面积返贫工作中加强村民参与，能够更加细致地掌握脱贫村民的发展状态，由初期的建档立卡制度发展到后期的贫困人口流动监测，及时找到返贫诱因，对于因病、因学返贫的村民及时给予帮助，防止脱贫村民返贫，巩固脱贫攻坚成果，从而达到构建长效扶贫机制的目的。

二、黑龙江省林甸县东兴乡的扶贫实践

东兴乡位于林甸县城东北16公里，面积53.2万亩，有耕地46.5万亩，其中水田面积31.8万亩，占68.4%。辖区内有10个行政村、65个自然屯。截至2022年底，东兴乡户籍9 242户，共计27 171人；常住户数3 925户，共计8 975人。现有脱贫户237户，共计491人；监测户2户，共计4人。上一年农民家庭人均收入超过2万元，全乡10个行政村集体收入共计1 332.5万元，主要经济来源为发包土地和扶贫资产收益。自2016年以来，累计得到14 634万元的帮扶资金，其中5 908.6万元用于产业发展。东兴乡积极开展消费扶贫，通过消费扶贫渠道收入594万元。

（一）全面巩固脱贫成果

坚持把农户尤其是建档立卡脱贫户的“三保障”及饮水安全的动态监测作为一项长期的日常工作來抓，全面开展脱贫成果巩固和问题整改“回头看”工作，在基础设施建设方面建立了住房动态监测和日常巡查机制、人居环境长效管护机制、安全饮水工程乡级设施管理管护机制等多种机制，持续提升“两不愁三保障一安全”成果。在住房安全方面，对脱贫攻坚期内改造的3 675户安全房进行了3次全面检查，及时对32户房屋有安全隐患的进行整改，局部维修加固186户。在医疗保障方面，脱贫人口基本医疗、大病保险、医疗救助、补充医疗保险“四重保障”政策实现脱贫户全覆盖，全面满足群众的基本就医需求。在教育保障方面，落实“雨露计划”“金秋助学”等教育政策15人，义务教育阶段无因贫辍学现象。在安全饮水方面，加大维修维护资金投入力度，全乡22处自来水井房均有专人管护，水质水量全部达标，群众对安全饮水工程满意度百分之百。

（二）扎实开展防范返贫致贫动态监测

坚持将防止返贫监测工作作为衔接期重点工作内容，扎实开展对脱贫不稳定户、低保对象、特困人员、边缘易致贫户、因病因残、因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减户等五类低收入人口动态监测，对存在返贫致贫隐患户及时纳入预警机制，落实好动态管理和精准帮扶，建立了逐级负责、上下联动的防贫监测帮扶组织体系。一是结合部门反馈健全监测档案。2022年1月起至今行业部门共反馈信息3次459条，新增涉及45户，建档38户，7户为外出户。二是全面排查走访，针对性开展帮扶。常态化开展“大走访、大排查”活动3次，通过着重对脱贫户及434个重点户进行了深入排查和分析研判，仅有2户因突发疾病暂时存在致贫风险，但及时纳入监测，已经通过综合采取低保保障、临时救助等措施予以帮扶。三是强化兜底保障，完善响应机制。严格落实各项农村低保、特困供养、残补和临时救助等政策补贴措施，确保应保尽保、应兜尽兜。落实低保政策1 081户1 877人，其中脱贫户192户381人；特困供养护71户75人，其中脱贫户14户15人。参加城乡基本养老保险14 385人，开展临时救助52人，救助金额6 749.35元。通过指导各村设立应急资金等形式，及时对可能存在返贫风险和低收入人口采取有针对性的帮扶措施，坚决守住不发生规模性返贫底线。

（三）持续推进脱贫人口稳岗就业

大力贯彻落实各项稳岗就业政策，通过微信、电话、上门走访等形式，对系统内脱贫人口的务工情况进行常态化摸底，通过多种措施积极促进就业。截至目前，全乡脱贫户中有具备劳动力人口229人。2021年，全乡转移就业劳动力728人，其中贫困户193人，实现户均增收5 000元。2022年以来，脱贫户务工187人，其中省外33人，省内154人，县内132人。依托公益岗实现就地就近就业113人，其中，保洁员37人、护林员76人，实现户均增收3 000元。2021年享受交通补贴33人，享受生产奖补15户，享受扶贫产品收益55户。

三、黑龙江省林甸县东兴乡村民参与精准扶贫的困境

精准扶贫以精准识别、精准帮扶和精准管理为主要工作内容。通过对黑龙江省林甸县东兴乡的政府和部分村民的走访调查，发现在精准扶贫中村民参与存在以下困境。

（一）精准识别中村民参与不足

如今扶贫工作已经取得重大成效。贫困户呈现出不同的贫困特点，因此，精准识别工作尤为重要，工作内容不能局限于从广大村民中发现真正的贫困户，还需要根据不同贫困户致贫原因进行建档立卡，开展分类治理、分类扶贫。但是，通过对东兴乡的实地调研发现，在精准识别的过程中，缺少有效的村民参与主要体现在两个方面。

第一，东兴乡现行贫困户认定方式影响村民参与热情。东兴乡的基层党组织和村委会严格恪守从上到下的分配方式，村民对于政策、法律以及制度缺乏主动理解，往往表现出被动接受或不参与。此外，由于乡政府采取自上而下的办法层层分配贫困户指标，导致村民无权也无心参与贫困户识别，对于精准扶贫工作中不涉及自身利益的事情“作壁上观”。贫困对象无法获得贫困指标，村民对于乡政府的信任度降低，农村向心力形成缓慢，延缓了农村现代化进程。

第二，东兴乡基层民主不健全制约着村民的参与范围。民主制度的激励性作用能够使之从价值观层面上摆脱理论意义，从而独立出来。对于东兴乡的普通村民来说，物质上的刺激、经济上的激励更有吸引力。目前，东兴乡民主制度发展还不充分，村民还不能完全享受到法律所规定的民主权利；村委会虽然作为扶贫的主体，但是很大程度上依赖于乡政府，从而对贫困户建档立卡工作和精准扶贫整体效率造成不利影响。

（二）精准帮扶中村民参与被弱化

精准扶贫工作不应是政府一元主导的，村民的参与在精准帮扶中必不可少。通过实地调研发现，东兴乡的精准帮扶工作中存在着精准帮扶中村民参与被弱化的现象，主要体现在以下两个方面。

第一，东兴乡政府帮扶理念与现代化背景有出入。通过走访发现，东兴乡部分干部认为，村民素质仍然较低，不足以参与扶贫工作，且村民自我发展能力不足，应该听从政府安排。在这种情况下，政府在扶贫中唱“独角戏”，而村民只能被迫接受“被安排”的事实，只能在产业扶贫中以劳动换取报酬，做一个单纯的乡村劳动输出者，而不是乡村管理建设者。

第二，东兴乡基层组织能力较弱，限制村民参与精准帮扶工作。东兴乡的青年劳动力为追求更高收入和更好生存环境选择到城市打工，从而使东兴乡形成了较为严重的“空心化”现象，人口流失严重，导致自治主体数量严重缩水，制度虽有，但却面临着无主体的窘境。另外，东兴乡基层组织人员老化情况严重，对于扶贫的新政策往往理解片面，且不能脱离政府单独向村民提供产品和服务，最终导致东兴乡村民逐渐减少在精准帮扶中的主动参与。

（三）精准管理中村民参与被限制

如何构建机构部门间、部门内部之间的动态监督机制是精准管理的主要内容。精准管理是确保扶贫公开、公正进行的不二法门。但通过调查发现，村民很难参与东兴乡的精准管理工作中，主要體现在以下两个方面。

第一，东兴乡扶贫信息不透明。在精准扶贫工作中，东兴乡政府对于甄别贫困户、选择扶贫项目以及扶贫资金的具体流向没有透明公开，也没有主动接受同级部门和村民们的监督。通过采访部分在职工作人员发现，某些基层干部受官僚主义特权思想影响，认为扶贫信息太过透明将对政府开展扶贫工作产生不利影响，所以对于扶贫信息采取掩盖和掩蔽的方式。

第二，东兴乡政府部分基层组织人员的效率有待提升。在如今扶贫开发力度加大的情况下，东兴乡的产业振兴速度并未实现超速发展，可见对于扶贫项目的选择和扶贫产业的发展并未做到严格把控和全面支持，致使村民不能接收到更具诱惑性的发展选择，由此认为精准扶贫“不过如此”，造成部分村民对于乡政府和基层工作队伍中部分干部的信任危机。

四、加强黑龙江省林甸县东兴乡村民参与精准扶贫的对策建议

目前东兴乡村民们的生活水平虽然得到了快速提高，但是要构建长久的乡村建设和发展机制离不开村民的参与，因此，对加强东兴乡村民参与精准扶贫提出以下对策建议。

（一）提高村民参与的地位和作用

提高村民参与的地位和作用，对于东兴乡解决精准扶贫难题，推动农业农村现代化有着重要意义。

首先，提升村民对精准识别的参与度，扎实开展好动态监测和帮扶工作。进行精细脱贫人口动态管理，对村内低收入人口风险点做到早发现，坚持提前预防与事后帮扶相结合，及时采取有针对性的措施。坚持“发现一户、监测一户、帮扶一户、清零一户”，确保东兴乡不出现因各种原因返贫、致贫现象。

其次，东兴乡村级组织在合理合法的前提下大胆发扬基层民主，改变过去“由上至下”的管理模式，用制度保证村民参与的地位。另外，东兴乡政府应组织村委会，协助村民组织，帮助村民建立民主意识，健全村民自治，激发村民投身东兴乡建设的积极性；要健全村务公开制度，保障村民的知情权。

（二）促进村民参与社会协作

东兴乡的基层社会治理面临着“低组织化”“碎片化”“内卷化”等内生困境，对于精准扶贫工作产生较大的阻碍作用。因此，促进村民参与社会协作，加强协同治理，对于精准扶贫工作的繼续开展有着重要意义。

首先，要充实东兴乡扶贫主体结构。要搞好扶贫最关键的是要整合和动员东兴乡以及其周围乡镇的各方面力量并达成共识。因此，政府在扶贫工作中增强扶贫对象的自身发展能力就显得尤为重要。要从根源上提高收入增加的可能性，减少政府一元主导造成的扶贫对象的过度依赖，充实扶贫主体结构，提高村民参与，促进协同治理与社会协作。

其次，要完善配套机制，规范制度设计。东兴乡政府应加强村务公开，落实任务分责制，形成东兴乡及周边乡村的社会全方位治理合力，构建公平正义的社会治理体系并加以改进，规范扶贫工作考核和监督机制，重建村民信任；加强对政府工作人员和扶贫工作队员的考核激励机制建设，探索村民自主评议机制，以村民满意度作为衡量政府和扶贫工作队伍的工作标准，提高村民对乡政府扶贫的信任度和支持度，促进村民主动参与协作，夯实扶贫基础，推动东兴乡现代化进程。

（三）推进村民参与体制机制改革

推进东兴乡村民参与制度改革，实现东兴乡的村民“自我”治理、积极治理、共同治理，提高村民自我管理、自我教育、自我服务的能力，从而有效促进精准扶贫工作的开展和完善。

首先，实现东兴乡村民自我扶贫，调动村民投身东兴乡扶贫建设的积极性。目前有限的村民参与体现出浓厚的“精英主政”的特征，即精准识别、精准帮扶和精准管理等事务均由村庄“精英”做出决定。针对于此，东兴乡政府可以通过借助精准扶贫政策的落实，加大村民教育扶贫力度，增强对村民的文化扶贫投入，鼓励村民广泛参与村级公共资金的使用，激励村民通过各种途径表达诉求，从各方面入手调动村民对于东兴乡建设的积极性，切实实现村民自我扶贫、自我建设、自我发展。

其次，实现基层组织创新，保证村民治理权威。东兴乡原有的村民自治制度主要体现在村民代表大会和村委会上，在村民代表和村委会干部的选举中，类别上更倾向于热心的常住村户的选拔，数量上可以多选备选，质量上要高于原有水平和平均水平，让村民代表和村委会真正成为村民的发言人。今后要进一步夯实精准扶贫的群众基础，促进村民参与从内生权威向外部赋权过渡，推进村民参与的体制机制改革。

五、结束语

村民参与作为村民自治中的重点内容是国家民主化建设向农村纵深发展的必然结果，是农村基层民主的一种表现形式，更是促进农业农村现代化的群众基础。研究表明，在东兴乡，政府主导的特点尤为明显，虽然扶贫工作取得了显著成效，但是村民在精准扶贫的各部分工作中的参与很少，尤其是精准识别不足、精准帮扶被弱化以及精准管理被排斥。这对于东兴乡的长久发展是不利的，一旦政府确认东兴乡整体达到扶贫目标而减少扶贫投入时，对政府依赖过大的村民将会失去主心骨而无法迈出发展脚步，无法选择发展路径，无法抵御返贫诱因，最终造成大面积返贫现象，延缓东兴乡的现代化进程。因此，如何提高村民参与在精准扶贫工作中的地位，如何处理村民与政府的关系，如何解决村民参与的内生矛盾，是关系到东兴乡现代化进程的重要问题，值得着重思考。

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