以公平促精准：农村贫困对象识别和帮扶的关键

吕菊俊+熊友华+沈钰晶

[摘 要] 精准扶贫是当前党和国家扶贫工作的精髓和亮点。对农村贫困对象识别和帮扶过程的公平、公开、公正是群众信任组织、建立脱贫致富信心的基础，也是政府脱贫攻坚战略得以精准实施的根本保障。认清扶贫工作中“公平”与“精准”的内在联系，关注扶贫过程中农村群众的真实心理和诉求，运用科学有效的程序从制度公平、管理公平、服务公平的角度对农村贫困人口实施精确识别、精确帮扶、精确管理，把识别权交给基层群众，让贫困对象在脱贫“造血”的扶贫项目中有更多的知情权、选择权、参与权和监督权，是巩固扶贫成果、形成长效脱贫、建成小康社会的可行之道。

[关键词] 精准扶贫；精准识别；精准帮扶；农村工作；公平性

[中图分类号] F126 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）02-0059-09

扶贫政策作为一种制度或是结构，其政策效应是要与乡村社会结构发生频繁互动的，这种互动既是结构之间的对接或碰撞，也具有结构与行动之间的相互塑造。一个政策的实施，不仅需要在制度层面上进行好的设计和管理，而且也需要政策实施的对象有基本的认同。而这种认同的前提则在于关联主体对政策及其执行的公平性判断[1]。纵观中国的扶贫历程，虽然扶贫工作取得了举世瞩目的成就，但是扶贫资源瞄准偏离问题一直未得到很好的解决。一方面国家在扶贫方面的投入逐年加大，而另一方面真正的贫困群体并没有得到更多的扶贫资源，扶贫实施过程中的“走形变样”是中国贫困治理中所面临的问题与困境。2006年印度国家抽样组织（INSSO）调查发现，农村20%最富有的人中18%持有扶贫配给卡（Banerjee，Duflo等，2007）[2]。其他发展中国家也存在着扶贫项目和资金被非贫困人口捕获的现象。从这个意义上讲，扶贫的公平问题在理论和实践上，都是一个很值得研究和破解的问题。

我国自1986年就开始实施大规模、有计划、有组织的扶贫开发。30年来，为了提高扶贫开发成效和财政扶贫资金使用效率，对贫困的定位经历了阶段性的变化[3]。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫工作，精准扶贫的理念逐步成型。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求做到“六个精准”，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。说到底，就是要在力求“精准”的过程中，实现乡村治理的公平认同。在具体实施中，如何做到精准识别和帮扶贫困对象？是否真正做到了应扶尽扶、精准无误？是否达到了政策制定的预期？如何在扶贫过程中增强村民的公平认同感，真正将扶贫这一最大民生工程做成民心工程？如何破解“乡村扶贫资源分配中的精英俘获”这一世界性难题？如何破除农村熟人社会中“平均主义”的千年痼疾？这些都是我们在当前精准扶贫理论和实践研究中需要深入思考的问题。从贫困人口对精准扶贫公平性认同感的角度，就当前我国农村在精准扶贫中的问题展开研究，分析精准之难、公平之困，对我国农村识别和帮扶贫困对象，实现2020年如期脱贫、全面建成小康社会具有现实意义。

一、扶贫中的精准与公平之关系

（一）公平原则是扶贫工作精准实施的基本前提

公平理论又称社会比较理论，由美国心理学家约翰·斯塔希·亚当斯（John Stacy Adams）于1965年提出。扶贫的公平原则是指对不同贫困地区和贫困人口进行扶贫资源分配时，分配的数量多少必须与贫困程度成正比，越贫困的地区分配的扶贫资源应该越多[4]。但由于扶贫资源的无偿性，造成供给有限而需求很大，供求严重失衡，在这种情况下难免出现资源分配的多寡与贫困程度不成正比，甚至背道而驰。违背扶贫资源分配公平原则的一个重要原因是贫困对象的信息失真。贫困程度是扶贫资源分配的重要依据，只有全面准确地掌握贫困程度方面的信息，才能做到分配的公平。“精准扶贫”理念的提出，标志着我国扶贫思路及举措的重大转变。随着发展的深入，扶贫的难度愈来愈大，扶贫的标准越来越高，谁应当得到这份额外的照顾？评判的标准是什么？这些都需要依靠以公平为前提、精准为手段的瞄准机制来实现。然而只有通过实地入户调查，科学合理地制定“贫困”标准和评选政策，以公开、公平、公正为原则，进行群众评议、公告公示、抽查检验，使扶贫工作阳光操作、透明运行、公平筛选、有效监督，才能保证扶贫工作的精准识别、精准管理、精准帮扶、精准考核。

（二）扶贫工作的精准能促进社会发展的和谐公平

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，其中“共享发展”契合了人民群众对幸福美好生活和公平正义的迫切追求，也体现了中国共产党人对人民群众这一追求的真诚回应[5]。实现和推进“共享发展”，当前最迫切的任务之一就是解决好贫困地区和贫困人口的脱贫致富问题。过去的扶贫指标是按照国家统计局抽样调查的结果推测出来再层层分解的，底数不清，多扶、少扶、错扶、漏扶难以避免，对象管理不公开透明，动态管理不足，群众参与不充分，错扶现象时有发生，部分扶贫措施不切合实际需要，资金分散使用，脱贫效率不高，甚至越扶越贫，养成“扶贫依赖”，甘当贫困户、争当贫困县等事例屡见不鲜，造成了严重的福利化和平均化倾向。而且扶贫工作中的“形式主义泛滥”“权力寻租行为”等种种乱象导致部分扶贫措施偏离了工作目标，使政府投入的扶贫资金流失严重，甚至诞生了不少“面子工程”。一些地方还出现了在贫困农户收入数据上做文章、玩数字游戏、靠数字脱贫的不良现象，这种“大水漫灌、走形变样”的扶贫方式使扶贫工作的公平性受到了极大的损害，也使许多群众对国家的扶贫政策失去了信心。只有真正精准识贫、精准帮扶，才能做到“扶真贫、真扶贫、贫真扶”，才能在2020年实现“两个一百年”的宏偉目标[6]，使社会主义发展成果更多更公平地惠及全体人民，以促进社会公平正义、增进人民福祉。

二、农村精准扶贫工作中公平性认同状况

由于我国贫困地域广、差异性大、原因复杂等多重因素，以往的扶贫研究多是对中西部地区和集中连片特困地区贫困成因、扶贫模式等问题进行宏观层面的解读，鲜有对扶贫工作程序、过程管理、资源分配公平性认同的研究，要深入、真实地了解农村人口对扶贫工作程序和环节的公平性认同状况，就需要以某个特定农村地区（村庄）的整个政策实施全过程为对象，全面分析村民对整个扶贫工作的看法和判断。因此，笔者选取了我国中部地区有一定代表性的湖北省咸宁市汀泗桥古塘村作为调查对象并进行麻雀式剖析，这对其他农村地区的扶贫工作也有一定的借鉴作用。

（一）精准扶贫政策宣传落实的公平性认同状况

中央政策在农村的宣传途径一般是通过张贴公告或口头传播，这其实并不能使村民很好地了解精准扶贫与传统扶贫的内容差异。在调查中发现，村民通过村委会宣传了解扶贫政策的比例达到了38.7%，通过邻居口头传话了解扶贫政策的比例达到了32.4%，有22.3%的村民是通过电视、网络了解到扶贫政策，有5.1%的村民是通过报纸、杂志了解到扶贫政策，还有1.5%的村民是通过其他渠道获知（见图1）。在与村民访谈过程中得知，村民对国家正在实施的扶贫政策的知晓率比较高，但是在对扶贫政策的内容理解上存在偏差，村民们通过电视、广播等渠道了解到的精准扶贫政策与当地政府宣传的实际情况有出入。由于从两端接收的信息不一致，所以在实际执行过程中部分村民会有“国家政策是好的，一到下面就变了”“是不是村干部在执行的过程中故意把我排除在名单之外”的疑虑，由此生出了对扶贫工作的不公平感判断。这种信息的不对称会使村民在扶贫政策实施和落实工作中产生不公平性假想和思维导入，容易对农村精准扶贫工作的推进产生负面影响，进而影响精准扶贫的成效。

（二）识别贫困对象程序的公平性认同状况

通过访谈和调查得知，村民认为入户调查和公示程序都比较规范。在对村民认为精准识别贫困户的程序是否公平公正的调查中，48.35%的村民认为村委会评选贫困户的工作程序非常公正，认为评选程序比较公正的占到了39.75%，对识别贫困户程序不太清楚的占到了9.10%，另有2.80%的村民认为程序不公正（见图2）。在对村民认为古塘村贫困标准和范围划分的合理性调查中，28.31%的村民认为划分非常合理，39.16%的村民认为划分比较合理，24.95%的村民表示不清楚划分贫苦户的标准是否合理，另有7.58%的村民认为贫困户划分标准不合理（见图3）。可见，还是有部分“临界农户”对贫困对象划分标准和认定存在不认同的状况。对于被筛选出不能直接享受扶贫政策名单的村民，虽然从直观上看一些闹访农户是为了争取贫困指标，然而其背后还有追求公平的意愿，因为新的名单在规模控制之下，确实有一部分“临界农户”被排除在扶贫名单之外，同时也存在一部分与“临界农户”情况相当的农户保留在扶贫名单之中，这就使得部分排除在外的农户心生不公平之感。

（三）精准帮扶措施的公平性认同状况

在对扶贫项目是否与古塘村产业发展状况实际相符的认同感调查中，有24.8%的村民认为扶贫项目和村里的产业发展实际相符，38.7%的村民认为基本相符，26.3%的村民认为还需要时间检验，还有10.2%的村民认为扶贫项目脱离了村里产业发展实际（见图4）。由于部分村民认为自己并不在贫困对象之列，但是用村集体的资源来开发扶贫项目，自己又没有得到实惠和利益，所以存在一定的情绪。在村民对精准帮扶措施落实情况的认同感调查中，46.19%的村民认为对贫困户的帮扶措施落實完全到位，37.24%的村民认为基本到位，14.08%的村民表示自己不是贫困对象，对帮扶物质发放情况不太清楚，还有2.49%的村民认为落实不到位（见图5）。由此可见，村民对于精准帮扶中产业扶贫项目的选择权、知情权、参与权和监督权都比较重视。有些村民认为精准扶贫的对象可以是村，也可以是贫困户，选择合适的扶贫项目带动所有村民致富比送几头牛、几头猪、几只鸡等给贫困户作为扶持的手段更重要。还有些村民认为直接为贫困户输送利益的做法是对非贫困人口的社会排斥，剥夺了非贫困户参与农村经济建设的机会，会产生新的社会不公平。

（四）精准扶贫管理过程公平性认同分析

通过调研发现，村民普遍认为中央扶贫政策的出发点是非常好的，希望通过精准扶贫对有需求的农户真正“扶到点上”，古塘村的扶贫工作从入户调查到评议再到公示，从扶贫项目选定到具体实施都规范有序，但是在具体的操作过程中仍然存在一些问题。比如，由于精准扶贫的规模有限导致部分原本在扶贫名单里的村民被排除在名单以外，于是部分村民通过上访甚至闹事来争取名额，这些举动严重影响了政策的实施，并且迫使政策执行者不得不对闹事村民有所妥协，将部分已经排除在外的村民又加入扶贫名单，政策执行者的这一行为表面上安抚了民心，实际上造成了政策的随意性，会严重损害基层政府组织的威信，引发村干部在工作上的诸多不顺。

三、增强农村精准识别与精准帮扶公平性的对策

（一）发挥基层政府主导作用，以政策公平促落实精准

政府主导是扶贫开发的关键，农村精准扶贫工作的顺利推进，需要村干部宣传好党的政策，在工作思路的把握和扶贫途径的选择上找准重点、加强引导，切忌“变形走样”。在扶贫、脱贫规划中，村干部和上级政府部门要结合当地实际，因地制宜、统筹安排，注重扶贫资源的针对性集中配置，重视通过产业扶贫加强村民的造血能力，并着力构建贫困人口参与分享的合理机制，建立顺畅的诉求表达渠道和及时的信息反馈机制等。在实际工作过程中，困难群体往往有更多更强烈的诉求，需要给予更多的关注和扶持。由于受时代的局限，过去的扶贫制度设计存在缺陷，不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，扶贫中的低质、低效等社会不公问题普遍存在。因此，必须结合当前精准扶贫的政策、结合农村贫困对象的家庭实际情况，运用科学有效的程序，修补和完善扶贫体制机制，解决政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题，做到国家综合扶贫的各类资金、政策用准用足，用在贫困群众身上，用在正确的方向上，扶到最需要扶持的群众，扶到群众最需要扶持的地方。进一步增强精准扶贫的公平性，真正将扶贫这一民生工程办成广大村民普遍认同的民心工程。

（二）增强公共服务的普惠性，以管理公平促服务精准

增加公共服务供给是坚持共享发展、促进社会公平正义、增进人民福祉的重要途径。由于基本公共服务的供给并不排斥非贫困人口，它是利益共享的，符合实现公平的本意。因此，加强对贫困地区乡村尤其是贫困村的基本公共服务供给是有益贫困人口和增强村民公平感的一项重要扶贫措施。对村民而言，公共服务的主要产品就是农村公用基础设施。目前，我国贫困农村公用基础设施建设滞后，这不但严重地制约着扶贫工作的开展和扶贫效率的提高，更为关键的是，它无法适应农村经济发展和农民生活水平提高的需要，成为制约农业和农村经济发展的一个“瓶颈”。基层农村在扶贫的过程中，应加强基础设施建设，在修建通村公路、改善基础教育条件、建设乡村幼儿园、建设乡村卫生院、建设乡村电视互联网、危房改造等方面加大投入，通过增加公共服务供给，解决群众最关心最直接最现实的基本生产、生活问题，促进基本公共服务均等化，缩小收入差距，提高共享水平，促进社会公平正义。

（三）构建贫困精准识别机制，以程序公平促管理精准

构建精准识别机制，制定标准是前提，规范操作是基础，透明运行是关键。在识别贫困户的工作程序上，一方面，要严标准、紧流程，确保公平。自扶贫攻坚以来，各地、各部门制定了精准识别、精准帮扶的系列流程和标准。从初选对象的村民代表大会评议到乡镇审核再到县级复审，一个一个步骤接着来，一个一个流程跟着走。可以说，为“精准”两字提供了最大的制度保障。然而，还是会有人冒天下之大不韪而剑走偏锋，寻求“变通”。因此，对于“标准”的把握、流程的管理还需要进一步抓严、打实、扎紧。另一方面，要常巡察、多暗访，促进公平。明察暗访作为推进各项工作进展的重要手段，在精准扶贫工作中理应一以贯之。不仅要建立、完善相关的脱贫攻坚明察暗访工作方案，更要在真查实查上下工夫，一户一户查，一家一家问。对于查出的不符合条件、虚假冒领的要坚决退出，对于村干部搞“人情保”“关系保”的坚决问责。只有做到该保的坚决保，不该保的坚决不保，才能在扶贫攻坚中，确保公平、赢得民心、取得胜利。

（四）加强产业扶贫造血能力，以布局公平促项目精准

产业扶贫是当前比较普遍的扶贫形式，也是加快脱贫致富的金钥匙。过去的产业扶贫大多是政府主导、大水漫灌，不仅导致跑冒滴漏、贪腐现象严重，而且还容易造成政府鼓励引导的产业后来因为市场迅速饱和导致“谷贱伤农”。未来的产业扶贫，一定要在充分调研并与扶贫对象反复协商的基础上，积极引入市场主体参与扶贫项目，而不能由政府大包大揽，这样不仅能保证市场经济条件下老百姓的稳定收益，还能厘清政府和项目主体的关系，增强监督实效，促进扶贫项目在公正、健康的环境下运行。此外，地方政府在引导、扶持产业发展的过程中，一定要与贫困地区的实际情况相结合。因为产业发展以扶贫为目的，所以产业一定要根据扶贫地区的地理环境需求和帮扶困难群众的实际需求进行布局。扶贫项目的选择在考虑当地实际的同时，也要多听听群众的建议，贫困群众致贫原因不尽相同，扶贫的举措也要“辨证施治”，让扶贫对象全程参与，让他们在发展什么产业、怎样发展产业的决策过程中有更多的知情权、选择权、参与权和监督权，让扶贫对象从被动受益者真正转变成为积极的建设者。

（五）健全农村社会保障体系，以制度公平促实施精准

更科学、更便利、更公平、更可持续的社会保障制度是精准扶贫的兜底工程，是全面建成小康社会的有力保障。完善农村社会保障是关系农村精准扶贫的一件大事，是确保广大农民与全国人民同步实现全面小康的一个重要步骤。农村村干部和精准扶贫驻村干部要积极和相关部门协调，实现动态监测管理和工作机制的有效衔接，实现低保标准和扶贫标准“两线合一”，实现扶贫同农村低保、新农保、医疗救助、危房改造、家庭经济困难学生资助等政策的无缝衔接，在制度层面要出台能扶尽扶、应保尽保的有效设计。实行低保对象长期公示制度，把符合农村低保条件的及時纳入农村低保，不符合农村低保条件的及时退出，做到低保对象能进能出，补差标准能升能降，实现动态管理下的应保尽保、应退尽退。要清楚认识社会保障的刚性特征，确保低保退出机制的科学、严谨和公平，实现信息共享。

（六）调动贫困户脱贫积极性，以参与公平促脱贫精准

在精准扶贫工作中，村干部除了根据中央政策和当地实际情况实施扶贫行动外，一个至关重要的工作，就是要积极动员贫困农户主动参与扶贫。首先，贫困农户既是扶贫主体又是受益对象，扶贫工作中要使贫困农户变被动扶贫为主动参与脱贫，提高贫困主体的自我发展能力。在制定扶贫规划、安排扶贫项目时要倾听贫困对象的想法和意愿，提高他们的知情度和参与度，不搞“拉郎配”、不搞“一刀切”，让村民主动参与当地扶贫规划的制定。村民参与其中，自然会对村干部的精准扶贫工作予以支持与肯定，在理解政策精神和扶贫工作人员良苦用心的过程中，增强对于精准扶贫的公平感认同。其次，农村地区的村干部应鼓励贫困户利用政府、市场、社会、社区提供的扶贫渠道和途径，表达自身脱贫意愿和实际需求，主动参与扶贫项目的具体施行，同时还要积极发动村民监督、反馈扶贫情况，帮助、动员他人帮扶仍未脱贫的群众脱贫，充分发挥力量，与政府、市场、社会、社区等扶贫主体建立“多位一体扶贫体制”，共同营造持续良好的贫困治理氛围。

[参考文献]

[1]熊友华.弱势群体的政治经济学分析[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[2]Banerjee A，Duflo E，et al.Targeting Efficiency：How Well Can We Identify the Poor？.Institute for Financial Management and Research.Working Paper Senies NO.21.2007.

[3]张 磊.中国扶贫开发政策演变（19

49-2005年）[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

[4]赵海东.论扶贫的公平原则[J].老区建设，1996，（12）.

[5]刘佳义.关于创新、协调、绿色、开放、共享五大发展——学习党的十八大五中全会关于“十三五”规划建议[J].中国政协，2016，（3）.

[6]习近平.确保农村贫困人口到20

20年如期脱贫[EB/OL].新华网.http：//news.xinhuanet.com/politics/

2015-06/19/c1115674737.htm

[责任编辑：肖偲偲]