“伪技术治理”的国家审计再治理：现实缘起、逻辑基础与治理路径

朱哲茹 徐京平

一、引言

在国家治理现代化背景下，“大智移物云”等数智科技与治理领域的结合日益紧密，技术治理已然成为国家治理、政府治理与社会治理的重要模式。然而关于“技术治理”的概念内涵，学界尚无统一定论。刘永谋（2022）认为，技术治理是在政治、经济领域中，治理主体为提高社会运行效率，系统使用现代科技而展开的系列治理活动。袁方成等（2023）则认为技术治理既是政府利用技术工具构建治理机制、实施治理行为的过程，也是政府组织特性与技术工具特性的交融过程。在技术治理中，作为技术所有者的企业亦将是治理主体之一。

国内关于技术治理的爆发式应用集中于新冠肺炎疫情暴发之后。疫情期间，技术治理对社会运行产生了极大影响。但并非所有以数智科技应用为名的管制手段均为技术治理，诸如“苏州文明码”“河南红码”等事件则归属于伪技术治理。技治社会同样需要治技社会（刘永谋，2022）。为防范伪技术治理乱象，国家审计须对伪技术治理进行再治理。一方面，国家审计是国家治理的产物，其具有显著的工具属性——为统治者的治理活动而服务（冯均科，2020）；另一方面，国家审计又是国家监督体系的重要构成，监督权力运行是其基本职能。由此可见，国家审计对伪技术治理进行再治理，既是其职责所在，又是其职能发挥的重要表现。

基于此，本文以“苏州文明码”事件和“河南红码”事件等伪技术治理乱象为切入点，引出国家审计对伪技术治理进行再治理的现实缘起。以“监管俘获”为理论基础，阐述权力异化是伪技术治理乱象的生成本质，并引入国家审计规范权力运行。以国家审计的抵御、预防、揭露功能对标治理权力运行的授予、行使、终止三大阶段，为国家审计规范伪技术治理乱象提供再治理路径。

二、现实缘起：伪技术治理乱象频发

技术治理的快速兴起是技术在自权力驱动下的惯性使然。在技术自权力驱动下，“苏州文明码”事件和“河南红码”事件等伪技术治理乱象频发。由此引发的对伪技术治理的“再治理”之需，便是本文研究的现实缘起。

（一）伪技术治理的内涵表征

“伪技术治理”概念最早由刘永谋（2018）提出，是指掌权专家违背“专业技能实施科学管理”原则，打着“科学”名号行“非理性专制”之实。随着研究深入，刘永谋（2022）对“伪技术治理”内涵更新为“自称应用新科技成果，事实却违背科学原理和技术方法的治理活动”。本文综合前人研究成果，认为伪技术治理是指推行主体通过掌权专家发声，或以“高效治理”为噱头，用“技术治理”之名行“技术操控”之实，以谋求公权或私利的行为。该推行主体既可为政府公职人员，亦可为技术所有者的企业。

伪技术治理的显著特征有三：其一，于推行主体而言，伪技术治理以“谋求公权或私利”为目标。伪技术治理的推行主体在技术庇护下，或企图对原有职权进行扩张，或企图利用原有职权谋求私利，或二者兼求。“公权”和“私利”是伪技术治理活动开展的潜藏目标。其二，于活动开展而言，伪技术治理以“技术治理”为名号。伪技术治理是非技术治理的一种，“自称技术治理开展活动”是其区别于其他非技术治理的最基本特征。伪技术治理只有伪装成技术治理，才能利用群众对科技的信任实现潜藏目标。其三，于承受对象而言，伪技术治理具备强制性特征。基于政府背书、掌权专家发声和高效治理噱头，伪技术治理活动通常不容拒绝。作为活动开展的承受对象，群众拒绝伪技术治理便会被扣上“反政府”“反权威”“反高效”帽子。故对群众而言，伪技术治理具有强制性。

（二）伪技术治理的两个典型

码治理是基层治理借助二维码技术实现广泛运作、有效执行的治理创新。码治理乱象是近年来伪技术治理乱象的典型。故本文将以“苏州文明码”和“河南红码”事件为例，说明伪技术治理的具体表现。同时，二者也分别对应了伪技术治理背后权力异化的两种类型——权力扩张和权力腐败。

1.“苏州文明码”事件。2020 年9 月3 日“苏州文明码”上线，是全国首个标示市民文明程度的二维码技术治理。“苏州文明码”由“文明交通指数”“文明志愿指数”“其他文明指数”三部分构成，前两者是已开放功能，“其他文明指数”尚未开发。“文明交通指数”聚焦个人的不文明交通行为，“文明志愿指数”则为个人提供志愿服务窗口。“苏州文明码”上线仅三天，批评声便纷至沓来，苏州市政府紧急发布文明码暂停公告，这场伪技术治理就此落幕。“苏州文明码”是所谓“技术治理”与“治理简约化”动机的叠加产物（郭春镇，2021）。其中权力扩张主要表现在两个方面：一方面，文明码用看似公正的方式搜集个人文明信息并进行文明评判。凭借文明指数为“文明”之人提供便利与优先，对“不文明”之人予以警示和惩处，这本质上是利用技术扩张公权、损害私利的行为。另一方面，文明码是“技术治理”将其应用场景从“疫情防控”扩张到“文明建设”的具体表现。技术治理的应用范围若不加限制，技术将重构整个社会治理领域的权力图谱。

2.“河南红码”事件。2022 年6 月14 日、15 日，第一财经频道连篇报道了河南部分村镇银行储户、烂尾楼业主被“天降红码”事件。该事件经多日发酵，郑州市纪检委启动调查问责程序。6月22日调查结果发布，通报了村镇银行储户被赋红码的事件始末和对涉案人员的处分信息（石青川和张宇轩，2022）。随着处分结果公布，“河南红码”事件告一段落。7 月7 日，又有身在山东、辽宁、江苏等地的河南村镇银行储户发现自己的健康码再次被莫名赋红，事件经广泛报道后，“红码”又离奇恢复正常。人民网对此锐评：此次赋红性质严重，是河南有关部门“违背中央政令”，“顶风作案、蔑视民意”，“毫不珍视河南形象”的恶劣事件。“河南红码”事件的本质就是技术治理背后的权力腐败。伪技术治理中，技术为权力腐败创造条件。在本次“河南红码”事件中，相关公职人员一个技术操作便可限制上千名村镇银行储户的人身自由，由此可见，技术可使权力腐败变得更为容易且危害巨大。

三、逻辑基础：国家审计是权力规范的治理工具

权力具备天然的扩张性和易腐性，伪技术治理是由技术背后的权力异化造成的治理乱象。国家审计因国家治理而生，是规范权力运行的重要工具。权力作为国家审计与伪技术治理的契合点，也是本文行文逻辑分析的基础要素。

（一）权力异化：伪技术治理之根本

扩张性和易腐性是权力的天然属性，但权力异化也需后天诱因催动才能形成。方兴东等（2020）曾提出“被动监管俘获”是技术治理的风险隐患之一。Peltzman（1976）是最早提出“监管俘获”理论的学者之一，该理论认为，监管者在长期博弈中会被“被监管者”的利益让渡所俘获。传统“监管俘获”通常主动发生，而方兴东等（2020）则基于技术治理特性，首次提出“被动监管俘获”概念。本文将从“被动”和“主动”两个视角，阐释伪技术治理中的权力异化本质。

1.伪技术治理中的权力扩张。伪技术治理中权力扩张的两个方面：一是技术权力向其他治理领域扩张；二是公权力通过侵犯私权利，实现权力扩张。前者是伪技术治理中权力扩张的主要形式，且后者常以前者的衍生物形式存在。故本文主要对权力扩张的第一种形式进行分析。由前文可知，技术治理通常有政府和企业（技术所有者）双治理主体。由于政府具有国家权威，故政府身兼技术治理的监管者。政府和企业在技术治理中，既是合作关系，又是监管者与被监管者的对立关系。企业凭借自身技术优势参与技术治理，客观上取得了治理功绩，但不改变企业的“被监管者”身份。作为治理主体之一，企业为巩固自身市场地位，其与政府的权力博弈不可避免。而政府作为“监管者”，却由于技术因素处于这场权力博弈的弱势地位。

政府以让渡治理权力和牺牲公民权利为代价，换取企业技术支持。而企业作为技术所有者，自然也是技术治理中的权力所有者。由于权力可以带来直接或间接的控制力，产生客观或主观的收益，故权力所有者具有扩张权力的天然动机。伪技术治理中，政府虽为监管者，却处于权力博弈的弱势地位。在企业的技术优势面前，政府不图私利、没有主观恶意地将特定治理领域中的技术手段应用到其他治理领域，这实质上完成了监管的被动式俘获。伪技术治理中，权力向不同治理领域中的扩张过程（如“苏州文明码”），即监管的被动俘获过程。综上，伪技术治理中权力扩张的诱因可简单概括为两个方面，一是权力自身的易扩张属性，二是企业成为治理主体的目的不纯粹性。

2.伪技术治理中的权力腐败。权力腐败是指政府公职人员借助职位之便以权谋私的行为。伪技术治理中的权力腐败主要表现为：公职人员以开展治理活动为由，借助技术便利滥用权力，以此实现谋私目的。权力腐败的内在前提是权力腐败收益大于权力腐败成本。权力腐败成本大致分为两类：一是行使成本，即腐败者为达到私欲所需付出的人、财、物等资源代价。二是违规成本，即腐败行为一旦被揭露，腐败者所需承担的政治风险和刑事责任。数智科技极大降低了权力腐败的行使成本。以“河南红码”事件为例，腐败者为阻碍储户维权，只需通过健康码赋红的技术操作，便可限制数千人的行动自由。在非技术治理情境下，权力腐败者为实现此目的，可能需要花费大量的人、财、物力。

然而，数智科技却不能有效降低权力腐败的违规成本。在技术治理中，政府既是代表国家权威的监管者，又是权力行使的被监管者。政府公职人员根据职位不同，分别行使监督权和治理权。相对于被监管者，监管者产生私欲时，权力腐败现象更易发生。监管者大多来自技术治理中权力行使者的上级主管部门或本级监管部门。故当监管者产生私欲，其既可指使权力行使者滥用权力，又可直接放弃对治理的监管权，由此便完成了伪技术治理中的主动式监管俘获。而被监管者即便产生私欲，也会被巨额违规成本约束行为，从而对权力腐败望而却步。只有当腐败者作为监管者时，其才可在一定程度上降低权力腐败的违规成本，故主动式监管俘获具有腐败主体的限定特征。综上，伪技术治理中权力腐败的诱因除权力天然的易腐性外，可简单概括为两个方面：一是技术降低了权力腐败的行使成本；二是政府公职人员的双重身份，降低了权力腐败的违规成本。

（二）国家审计：权力运行规范手段

国家审计能对伪技术治理开展再治理工作，无外乎两点理由：一是国家审计作为统治者的治理工具，对伪技术治理乱象有治理职责。二是国家审计作为宪法规定的审计监督制度，对伪技术治理乱象能发挥监督职能。

1.工具属性：国家审计服务治理现代化。十八大以后，党和国家越来越重视国家审计对国家治理的“服务”作用，习近平总书记亲自谋划、部署、推动审计领域的工作规划，为国家审计的发展提供“服务国家治理”的根本遵循。作为国家治理的重要构成，促成国家善政良治，是国家审计的首要目标和重要任务。冯素坤（2017）认为“受托责任”是政府良治的四项基本要素之首，而国家审计正是基于政府公共受托责任而产生。政府履行公共受托责任分为“执行”和“报告”两个层面，政府依托公共权力，“执行”对社会公共事务的管理（治理）职能；同时依托国家审计，向公众“报告”政府公共受托责任的执行情况。可见国家审计是政府履行公共受托责任、促成善政良治的重要工具。

进入新发展阶段，推进国家治理现代化成为国家审计的新使命。国家治理现代化内涵丰富，现代化治理领域备受瞩目。吴汉利和朱哲茹（2023）基于“创新”发展理念和数字中国建设背景，指出“技术治理”和“数字治理”是国家治理现代化的重要内容。而数字治理本质上也是技术治理的一种。可见，技术治理在国家治理现代化中的重要地位。一定程度上，技术治理由于其现代化特征，已然成为国家审计服务国家治理现代化的重要把手。技术治理是系统性工作，审计机关应以系统思维立足全局视野，发挥其对技术治理的宏观管理作用。国家审计须及时阻断伪技术治理乱象对政府公信力和科学权威的损害，保障人民权益和社会稳定，制约伪技术治理中权力异化。

2.治理手段：审计监督规范权力运行。审计监督职能对权力运行的规范作用可从“政府内部权力制衡”和“国家监督体系构成”两个角度来阐释。从政府内部权力制衡的角度来看：我国政府改革的实质是政府公共权力下放的过程，政府为防止权力下沉过程中发生权力异化，故需在政府行政体系内部设置权力制衡机制。问责机制是政府内部权力制衡机制的重要构成，国家审计则是政府问责机制的重要组成。从国家监督体系构成的角度来看：审计监督体系由我国《宪法》和《审计法》明确规定，是我国“党内监督”“人大监督”“司法监督”等八大监督手段的重要构成。系统化、网络化的审计监督体系是串联我国其他监督手段的桥梁（赵兴楣和田金美，2021）。我国自推行审计监督全覆盖战略以来，审计监督在规范权力运行方面也同样发挥重要作用。

审计监督规范权力运行，不仅是国家审计作为治理工具的法定职责，更是国家审计的三大职能之一。审计监督多指审计对具体“行为”的经济监督，其监督维度从“行为”到“权力”的转变，本质是审计监督职能从经济监督向政治监督的转变。审计署发布的历年审计工作报告显示，审计机关在审计实践中对以下公共权力具有监督职责，包括但不限于：政府预算执行权和财政收支权、重大项目的招标代理权和重点民生补助的资金管理权、经济政策的制定权和执行权以及国有资产、资源的经营管理权等，这其中也自然涵盖技术治理实践中所涉及的权力类型。国家审计可通过审计监督，对已发生的伪技术治理乱象进行权力异化揭露，并惩治相关涉事人员，也能针对造成权力异化的制度、机制、体制缺陷提出优化建议，以防止权力进一步异化。

四、治理路径：权力运行是审计监督的主要抓手

上文论述了国家审计对伪技术治理进行再治理的逻辑基础，简而概之，国家审计作为治理工具可通过发挥其监督职能，规范权力运行，揭露并防范伪技术治理中的权力异化。由此可见，“权力运行”是国家审计对伪技术治理进行再治理的重要抓手。

（一）抵御于治理权力的授予阶段

权力授予是权力运行的起始阶段，也是技术治理活动开展的前提。在技术治理中，治理主体的权力来源并不相同，政府的治理权力来自正当程序下的人民授予，而企业的治理权力则来源于行政应急下的治理权力让渡。由上文可知，伪技术治理中，权力以被动式监管俘获方式得到扩张，其诱因有二：权力自身的易扩张属性以及企业成为治理主体的目的不纯粹性。权力天然的扩张性并不以治理主体的变更而消失，故针对伪技术治理中的被动式监管俘获，更应从遏制企业成为治理主体的目的不纯粹性入手。除技术优势加持外，企业在伪技术治理中促成权力扩张的根本原因是行政应急状态下治理权力的授予机制尚不完善，故健全治理权力的授予机制，严格审批企业参与社会治理的目的正当性和程序合法性，是政府摆脱伪技术治理中被动式监管俘获的关键所在。

审计抵御功能，是指国家审计发现被审计单位就既定审计主题存在的制度漏洞、机制缺陷以及体制障碍，并提出健全制度、完善机制、优化体制的政策建议，以此增强相关制度、机制、体制的风险抵御能力的功能。审计监督不但要求国家审计能够通过审计程序发现问题，还要求国家审计对现有问题展开从现象到本质的深层次分析。在针对伪技术治理的再治理过程中，国家审计可基于其抵御功能，为治理权力的授予环节营造良好的制度环境，从源头上遏制权力扩张。由于伪技术治理多面向社会公众，故其治理主体和监管者多为地方基层公职人员。基于政府行政改革背景，上层组织对权力代理方的制衡方式可分为事前的权力授予控制和事后的审计监督威慑（杨平波等，2021）。因此国家审计遏制伪技术治理中权力扩张的再治理路径应为：在权力授予阶段，国家审计通过发挥抵御功能，完善技术治理中的权力授予机制，以此确保治理权力让渡的合法合规。

关于国家审计发挥防御功能，遏制权力扩张的具体措施如下：一是基层审计机关应在上级审计机关的指导下，创建政策审计系统，避免“数智科技滥用”背后的权力扩张。在国家审计对伪技术治理的再治理过程中，政策审计系统应围绕两个层面展开，一方面应重点关注国家在现代化建设和基层治理方面的目标任务，关注地方政府在推进相关政策体系构建时是否存在政策解读有误，在相关政策的制定和修改时是否公开透明、必要合理。另一方面，基层审计机关应重点关注地方政府对相关政策措施的具体落实，关注其执行程序是否合法合规。二是基层审计机关应优化审计工作协同机制，形成监督合力，确保基层审计机关在权力授予机制中得到权威支持。一方面，审计可通过事前、事中、事后的全过程监督，协同党内监督、行政监督等其他不同层级的监督手段形成强有力的监督合力。基层审计机关便更能权威有力地制止、纠正伪技术治理中的权力授予违规的行为。另一方面，《审计法》中明确规定审计具有建议权和提请相关机关协助权，但相较于机制优化而言，审计建议缺乏权威性和威慑力，故基层审计机关对伪技术治理乱象进行再治理时，可提请技术治理的监管者协助，审计机关可与监管者协同优化治理权力的授予机制。

（二）预防于治理权力的行使阶段

权力行使是权力运行的核心阶段，同时，权力行使离不开权力互动。权力互动关系能直接影响权力的行使状况。在伪技术治理乱象中，治理主体多是基层公职人员。基层公职人员拥有权力的执行权，但如何执行却受到权力互动关系的影响。治理权力向上的互动对象多为权力运行的监管者，权力向下的互动对象则是社会公众。监管者作为权力运行的向上互动对象，能更大程度影响权力行使。由上文分析可知，权力腐败成本是主动式监管俘获的重要影响因素：技术降低了权力腐败的行使成本，权力腐败的违规成本则是审计阻断权力腐败的重要抓手。提高权力腐败的违规成本离不开健全的权力异化问责机制。在技术治理实践中，现有问责机制主要聚焦于基层公职人员的不作为，对伪技术治理中权力腐败现象关注较少（姜晓萍和杨舒雯，2022）。因此，必须以完善的权力异化问责机制为依托，提高权力腐败的违规成本，阻断监管者对治理权力的主动式监管俘获。

审计预防功能，是指国家审计作为经常性的、具有独立性和威慑性的监督制度安排，能通过审计程序揭示并查处被审计单位就特定审计主题的相关问题，并通过发布审计公告将苗头性的违法乱纪行为阻断在摇篮里。审计机关具备独立特征，故国家审计可以成为政府问责机制的重要抓手。作为问责机制，国家审计能在治理权力的行使阶段，防范权力腐败于未然。国家审计的威慑力来自审计结果的可预期性，即治理权力的监管者和基层公职人员在权力行使之前，便能洞悉权力腐败引发的巨大代价。由“经济人”假设可知，若主动式监管俘获的涉事主体能预知权力腐败的潜在成本远大于预期收益，便能恪尽职守、自觉阻断贪腐妄念。国家审计阻断伪技术治理中权力腐败的再治理路径应为：在治理权力的行使阶段，国家审计通过发挥预防功能，健全政府问责机制，实现对权力腐败的阻断目的。

关于国家审计发挥预防功能，阻断权力腐败的具体措施如下：一是基层审计机关应充分利用经济责任审计，强化经济责任审计的“查责”功能，明确国家审计、政府问责与腐败治理之间“治理先问责，问责先查责”的固有关系。一方面，审计人员要广泛关注社会热点，从群体事件、公众舆论等反常现象中创建出由“事”到“人”的责任落实途径；另一方面，审计人员可利用职业敏锐度，从政府公职人员的会议纪要、述职报告等细节之处辨别腐败责任由“物”到“人”的落实途径（李笑雪，2016）。二是基层审计机关要统筹其他审计类型与经济责任审计相协同，多角度丰富审计问责范围，以此发现伪技术治理中权力腐败的多种形式。技术治理内容丰富，仅以经济责任审计参与伪技术治理乱象的再治理活动，难免会对伪技术治理中的权力腐败现象有所遗漏。故国家审计可先通过经济责任审计，发现领导干部的权力腐败事实，再借助财务审计、绩效审计、合规审计和制度审计等四大常规审计类型，深挖权力腐败造成的衍生危害。反之，国家审计也可通过其他常规审计类型，率先发现经济社会中的权力腐败现象，再通过经济责任审计将腐败责任落实到个人。

（三）揭露于治理权力的终止阶段

权力终止是权力运行的最后阶段，却是国家审计规范权力运行的初始阶段。审计揭露功能，是指国家审计通过审计公告制度揭露个人或组织铺张浪费、违法乱纪、破坏公共资源与自然环境、损害人民利益与国家安全等各种不法行为，发现我国制度、机制、体制层面已有缺陷的功能。基于审计揭露功能的具体内涵，则不难发现，审计抵御功能和审计预防功能均依托于审计揭露功能而存在。其依托关系表现为：抵御功能基于审计报告提出对策建议；预防功能基于审计报告对违法乱纪行为产生威慑。可见，审计揭露功能是其他审计功能发挥的前提。审计报告是审计发挥揭露功能的物质呈现，其凝结着关于权力运行状况的相关信息。完善健全的审计信息反馈机制是国家审计服务国家治理、实现行政机关权力制衡的先决条件（马志娟等，2015）。故针对伪技术治理中的权力异化而言，应充分重视审计信息反馈机制的建设优化。国家审计对伪技术治理中权力运行的基本路径应为：在治理权力的终止阶段，国家审计通过发挥揭露功能，优化审计信息反馈机制，以此实现对权力异化的规范目的。审计信息反馈机制内在涵盖了审计信息的公开阶段和反馈阶段。

关于国家审计发挥揭露功能，规范权力运行的具体措施如下：一是审计机关应结合技术治理的权力异化特点，完善审计公告制度，提高治理权力运行的透明度，从而消除公众对个人权利在伪技术治理情境中受到二次侵害的担忧。我国现有关于审计公告制度的法律体系中，缺乏对审计公告数量的强制要求以及结果公告质量的刚性规范，这导致我国审计公告在数量上远不符合社会预期，在质量上掺杂较多形式主义（张立民和崔雯雯，2014）。针对制度现状，一方面，国家审计须从法律法规层面，对涉及社会公众利益的特定审计结果作出公开强制要求，并注重对“特定审计结果”的详细界定。另一方面，审计署应按照《国家审计准则》规定，引导基层审计机关逐步完善审计公告的形式、程序、内容，对重大审计事项进行阶段性公开，以提高审计信息公开的质量水平。关于伪技术治理中权力异化的特点，基层审计机关要在审计报告中重点披露权力异化的如下信息：针对权力扩张，审计报告应重点披露企业参与技术治理的主体资格、技术治理实践中的政企分工、个人数据的采集程度以及应用范围等信息；针对权力腐败，审计报告应重点披露伪技术治理中的权力互动关系、权力腐败中的权钱交易细节以及腐败的深层次目的等信息。

二是基层审计机关应根据审计信息特点，优化审计信息反馈机制，促进审计信息“一果多用”。审计信息反馈机制要求审计信息的双向互动。审计信息需求者可大致分为行政机关和社会公众两类。对于行政机关而言，其又可细分为监督机关、决策机关和执行机关。监督机关借助审计信息能更好地行使监督权，决策机关和执行机关也能基于审计信息优化决策并高效执行。而对于社会公众而言，其在审计报告中知悉权力异化详情便可通过媒体发声，维护自身应有权益。上述不同主体可从以下方面对审计信息反馈机制进行优化：第一，基层审计机关不仅要公告权力运行现状，还要根据查出问题形成问题清单，方便有关部门整改，并积极开展后续跟踪审计。第二，被审计机关应根据审计披露内容及时叫停权力异化行为，积极落实审计整改要求，降低因权力异化造成的负面影响和潜在危害。第三，监督机关可凭借审计公告解决公共权力授予的信息不对称问题，凭借审计报告对被审计单位问责、追责；对伪技术治理中干预权力有序运行的公职人员予以惩戒，对审计整改意见开展督查指导。第四，决策机关和执行机关可根据审计公告正确评估政策措施的效益和价值，提高地方政府的政策推行效率。第五，社会公众可基于审计公告制度参与技术治理，通过舆论施压，监督基层政府合理有序行使治理权力，亦可通过公开平台建言献策，防范伪技术治理乱象。