合肥市政府投资基金创新模式及对甘肃的启示

赵 伟 王希宁 何 倩

一、引言

为缓冲政策退坡压力和经济下行压力，补齐产业领域资金供给短板，形成多元化、中长期资金供给体系，各地政府从土地、厂房、税收等优惠政策的“老三样”招商，逐渐过渡到设立产业基金、导入产业集群、开启资本招商的“新样板”招商，通过科学决策投资项目、审慎选择投资合作对象、规范参与项目运营管理、形成投资良性循环，推动了经济的快速发展（金琳，2020）。其中，合肥市创新政府投资基金模式，以“投行思维”做产业导入，把“投行思维”与“招商引资”相结合，出资设立基金平台，整合国企平台，引进京东方生产线，重点发展半导体产业，接洽引入科大讯飞，蔚来和大众落地生根，大力投资维信诺等优势产业，实现了“一笔投资换一个产业”，打通了“原始创新—技术创新—产业创新”关键环节，构建起双龙头引领、多节点支撑的“芯屏汽合、集终生智”（即：芯片、集成电路、新型显示、新能源汽车、安全应急、智能终端、生命健康、人工智能领域）城市八大新兴产业链矩阵，促使合肥市实现了地方经济结构的转型升级，形成了极具发展潜力和发展动力的“合肥模式”。从名声不显到全国知名的“新一线”城市，合肥仅用了十余年便实现了经济水平的跨越式发展，其过程中的经验做法，值得认真总结和参考学习。

二、“合肥模式”的经验及做法

“合肥模式”的底层逻辑在于政府引导资金，实施“国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”的产业运作模式（罗云峰，2021），即以资本、股权等具有产权关系纽带的金融工具为突破口和切入点，通过市级财政资金增资或市属国企战略重组整合打造介于政策性引导性和市场化法治化并重的国资平台，通过国资平台设立产业基金，对优势企业与产业链进行投资，带动社会形成投资运作动力和产业培育合力，助推合肥产业升级。

目前合肥基金类型主要有两个体系，一个是由合肥市国资委主管的国有企业投资基金，一个是由合肥市财政主管的政府引导母基金。从扶持单一地方国资投资机构，到设立单只产业基金，再到如今发展基金群，合肥对产业培育和资本运作呈现出基金招商“矩阵化”“集群化”发展态势。这背后反映了合肥招商引资上向专业化、市场化方向的快速转变。

（一）瞄准产业薄弱点，积极延链补链

合肥在家电和汽车的配套生产方面颇有实力，尤其在家电产业方面已形成了较为成熟的产业链条。但合肥市在进一步拓展家电产业链条时发现，当地冰箱、洗衣机和空调等家电比较好做，产业配套能达到60-70%；而电视则在液晶显示屏生产方面能力较弱，需要从外地大量购置，其产业配套水平仅有30%。因此，合肥市瞄准家电生产链薄弱点，积极引进该类型的优势企业，弥补扩展产业链。经市场调研后，合肥市发现京东方的液晶屏制造水平位居全国前列，但因前期研发亏损，在第六代生产线建设方面存在着巨大的投资缺口，需要外部大额投资，这正好与合肥市产业发展需求薄弱处形成互补，合肥市迅速把握住了机会，通过已组建形成的产业基金投资京东方，将京东方第六代产业链落到合肥，不仅弥补了合肥当地产业链条的薄弱点，还为当地经济快速发展奠定了产业基础。由此，合肥的家电产业迅速扩大，规模突破1000亿元，超过青岛、顺德，成为全国最大的家电生产基地（朱克江，2021）。

（二）建设专业投资平台，科学管理基金

合肥市秉持“专业的人干专业的事”，提出基金管理团队人员要有高度的职业水准和专业的运营能力。因此，合肥市在组建基金的同时培育了三大投资平台，分别是合肥产投、合肥建设和合肥兴泰，通过三大投资平台来调查筛选优势企业，“选准赛道，投中企业”，实现“用好产业基金，看懂产业未来”的投资目标。三大投资平台自组建以来，实现了企业专业化管理运作，组建了专业人才团队，为合肥找到并引进了多个真正有技术和市场潜力的好项目好产业，有效地保证了合肥项目投资的成功。

（三）灵活运用产业投融资模式，扩宽融资渠道

合肥以市场化方式参与产业和项目投资，利用股权投资、定向增发、基金入股等多种投融资模式实施了资金的杠杆撬动，形成了独具特色的产业投融资“合肥模式”。一是直接股权投资项目；二是参与企业定向增发，将募集资金全部投入项目建设；三是进行投资托管，对优质项目进行投资，遵循企业发展规律，不过度参与具体经营管理；四是成立产业投资基金，吸引社会资本参与其中，以基金化的管理运作方式共同投资产业项目（戚帅华，2021）。通过“合肥模式”，合肥市实现了产业发展的市场化运营，扩宽了企业的融资渠道，使企业获得了快速成长壮大的空间。

（四）保障人才与政策支撑，优化营商环境

合肥市通过研究国内先进省市的发展经验发现，高科技企业的发展离不开两大要素：一个是创新环境，另一个是政策支撑。在创新环境方面，合肥市具有良好的创新环境和雄厚的人才基础，中国科学院合肥物质科学研究院和中国科技大学在科技创新方面卓有成效，数百家创新企业由此发源，其中包括括科大讯飞、国仪量子等优势企业；在人才支撑方面，中国科技大学成为了合肥市快速发展的“人才摇篮”，为合肥市的发展贡献了大批量高精尖技术人才，有力支撑起了合肥市芯片、集成电路、和智能终端等产业的成长成熟、发展壮大。实际上，合肥最成功的一次投资不是京东方，也不是长鑫、蔚来，而是让中国科技大学落地合肥（朱克江，2021）。合肥也拥有开放友好的营商环境，合肥市党政机构服务经济发展真正做到“换人不换方向”，合肥市快速发展的这二十年间，虽然领导干部任命发生过多次调整，但合肥市产业发展规划始终保持方向不变，企业发展政策始终做到了“一张蓝图绘到底”，而正是这种尽责守信、矢志不渝的营商环境氛围，让合肥吸引了无数优势企业入驻，成为了“全国十大经商成本最低城市”。

（五）坚持产业链和价值链协同共生，促进产业集聚发展

合肥市聚焦国内外发展热点项目，积极引进和培育战略性高科技产业，在生产链、价值链等方面持续发力，促进合肥市产业逐渐实现集聚发展。一是深耕生产链。合肥在重点产业链上建立了领导负责的“链长制”，由市领导分别担任各产业链的“链长”，把生产链条的运行责任落实到具体负责人身上，保证生产链上的每个环节都能做到运行高效，实现产业“强链”。二是提升价值链。合肥以科技为产业发展的核心发展点，在培育和服务上下功夫，打造“孵化、支撑、助力”于一体的产业科技建设体系，通过中间体孵化产业、政策人才支撑产业、金融服务助力产业，为合肥市深耕产业价值链打好基础着力提升产业科技水平和创新能力，将合肥打造成全国知名的战略性高科技产业聚集地。

三、“合肥模式”取得的成效

“合肥模式”的成功，从产业发展和投资逻辑来看，不是盲目的资金投入，而是合肥市委、市政府以及市政府投资基金、市属国有企业在精准把握自身定位、发展阶段、科教优势、产业基础、机会判断的形势下找准产业发展方向、精准研究产业招商内容、致力打造“政府投行队伍”、设置严谨的论证程序、建立科学决策制度，从而作出的科学判断和专业运作，并且高效率地落到了实处，让财政政策资金能够切实解决企业融资、发展过程中的痛点，为产业发展服务，为地方经济发展赋能。

（一）实现了较高的投资回报和资产增值

合肥市政府充当产业投资人，直接投资那些对当地有战略价值、协同效应、预期收益的产业，由此吸引和带动更多项目落地扎根。这种“资本招商”的创新方式，让合肥市政府成为企业发展的股东，不仅为当地创造了更多的就业机会，增加了更多的收入，还通过基金平台，让政府作为投资者，收获了企业发展壮大的投资回报和资产效益，提高了合肥市政府财力和资源配置能力，为政府的下一步产业投资计划奠定良好的物质基础。

（二）培育了一大批高科技产业和科创型企业

合肥市投资京东方、维信诺等一批龙头企业，带动了70 多家配套企业落地，形成了从原材料到核心器件再到终端应用的新型显示产业集群，推动了科创行企业在当地的发展壮大（朱克江，2021）。2021年合肥市新型显示器件、集成电路、人工智能产业入选首批国家战略性新兴产业集群，入选数量居全国城市第四，新型显示器件整体规模居国内第一（朱克江，2021）。在合肥市的重点投资和关注下，京东方在合肥投资已超过1000亿元，构建起数条生产线，为当地创造了数万个工作岗位，为合肥经济的腾飞奠定了坚实的产业基础。

（三）带动了省市经济快速发展壮大

如图1 所示，2022 年合肥市生产总值超过12000亿元，比2002年增长了17.64倍，全国排名跃升至20位。2020年合肥市新增上市公司数居全国省会城市首位，如图2所示，2020年合肥市高新技术企业数已达8559家，较2010年增长了18.5倍，战略性新兴产业飞速发展，当地经济实现了“量质齐升”。

图1 2002-2022年合肥市生产总值（GDP）变化情况（单位：亿元）

图2 2010-2020年合肥市高新技术企业数量（单位：户）

（四）构建了地方政府本土招投人才体系

合肥市在引进头部企业、扩展产业链条的过程中，通过培养本土招投团队、借助外部人才力量构建了强大的招投人才体系（孟宪平，2022）。目前，合肥市政府的招商团队实现了投行化、专业化，基层的招商员都具备全产业链知识，合肥市政府招商团队在精准把握产业发展方向、确定有价值的投资项目、选择懂行靠谱的合作企业等方面做出了巨大的贡献。同时，合肥还大量聘请知名企业家作为招商顾问，为合肥市招商投资工作提供更加专业的意见建议，建立起更加专业、更有活力、更具特色的合肥招商模式。

四、对甘肃基金招商工作的启示

自2012 年以来，根据国家有关政策和甘肃省政府工作安排，甘肃省级财政先后设立了12 支政府投资基金，重点支持了战略性新兴产业、绿色生态产业、科技创新、乡村振兴、生物医药、制造业、服务业、旅游业等领域产业发展。甘肃省基金总设计规模为2185.5亿元，截止目前实缴到位资金109.25亿元，其中省级财政出资55.22亿元，市县及社会资本出资54.03亿元，累计实际投资金额共计64.33亿元。这些基金对推动兰白试验区科技创新、相关产业发展和优质中小企业上市融资起到了积极作用。但由于部分投资基金在管理运营中存在着基金杠杆比例较高、社会资本到位率较低、政府出资代持机构较多、投资决策流程较长、专业管理人才较为匮乏、基金产品同质化较为突出、项目投资进展较为缓慢等问题，致使甘肃投资基金在基金实效与招商潜能挖掘方面尚未达到预期目标。

政府投资基金的“合肥模式”备受好评，其发展经验可以为甘肃省统筹整合政府投资基金探索形成基金招商“甘肃模式”等方面提供宝贵经验。

（一）选准优势产业，引进发展强劲的优势企业

甘肃省应充分借鉴合肥发展经验，深入市场掌握甘肃产业发展情况，瞄准产业链薄弱点，在挖掘产业优势的基础上引进相关企业，积极延链补链，推动甘肃形成完整高效的产业链条。经前期调研，甘肃省确立了动力电池、生物医药、新能源及装备制造、电子信息、有色冶金、石油化工等六大产业培育方向，并以其所涵盖的项目（项目库）为主线，以尊重市场规则和产业发展规律为前提，以资本纽带统揽全局作为资本招商和产业链招商的切入点，按照“头部企业+重大项目→产业链条→产业集群”的发展思路和“一条产业链条配套一支产业基金”、“一位产业链链长+一个资本招商专班+一户产业链链主企业+一家金融机构”的运作思路，直接投资或组建各类产业投资基金参与产业集群和重大项目建设，将投行思维、投行工具、投行人才、投行机制等运用于政府资本招商全过程，以基金模式遴选国内A 股上市的上述六大产业领域头部企业定增后募投项目，以项目来导入相关产业招引落地（主要以动力电池、生物医药、新能源及装备制造、电子信息产业为主）和500强企业（主要以有色冶金、石油化工为主）产业链延伸，并在项目投资建成投产后阶段性退出，实现基金募投管退的闭环循环和滚动发展，吸引行业龙头企业持续加大投入、产业链关键节点企业加快落地，提振企业家和市场主体信心，提升资本价值，形成产业培育合力。

（二）瞄准短板弱项，打造竞争能力强的产业集群

充分挖掘当地的资源特色、产业结构、基础条件，围绕“风口”产业和产业链关键环节，锚定六大产业方向精准招商精准投资，在补齐补强产业链短板和弱项上下功夫，补出新功能、延出附加值，培育新业态、实现新增量。加快推动传统产业向“风口”产业转型，改变传统的招商策略，接轨资本市场，找准并培育扶持一批高成长性中小微企业、高新技术企业，并通过统筹整合省级政府投资基金导入优势产业和未来产业，促进企业加强合作与协同，形成产业链上下游的紧密联系，打造具有吸引力和竞争力的产业集群。

（三）健全投资机制，营造良好的招商环境

健全科学、规范的基金招商决策机制，建立产业扶持政策体系和招引项目投资决策体系，完善省级政府投资基金直接投资与参股子基金投入实施细则，完善政府招商人才培育计划等一揽子政策措施，根据未来将重点发展的六大产业编制全省14条重点产业链基金精准招商引资目录或产业链图谱等。构建政府、专家、市场主体、金融机构共同参与的招引项目论证和投资决策机制，完善基金募投项目跟进机制和僵尸基金出清机制，定期开展基金所投项目绩效评价。充分运用“财政+金融”工具，以财政为核心，灵活运用基金、担保、股权投资等金融工具，推动财政资金发挥二次放大作用，为市场主体提供全方位投融资服务。

（四）转变思维模式，提高投资基金使用效率

首先，政府相关职能部门和监管机构以及投资平台要切实解放思想转变观念，改变行政化指令性思维方式，充分学习借鉴合肥、深圳、苏州等发达地区先进城市在财政资金投入创新、政府投资基金创新等领域的做法，把“整体思维”“投行思维”与“招商引资”相结合，充分运用市场化机制和法治化思维来运营发展产业。比如，改变国有资本投融资模式，从“土地优惠、税收减免”为主向“资本运作、基金支持”为主转变。其次，政府投资基金的管理运作要突出专业管理和市场运作，通过学习借鉴，不断更新甘肃的基金管理运用理念，引入市场化专业基金机构共同组建基金管理团队，优化基金运用方式，创新竞争性和规范化的基金管理机制，提高基金运营效率实现资源最优配置、收益最大分配，打造符合全省资源禀赋和产业发展实际的投行化招商模式。

（五）规范管理方式，增强基金平台运营专业性

省级政府投资基金应按照“所有权、管理权、托管权相分离”的原则进行管理，坚持“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的管理运作原则，重点打造省级财政资金“蓄水池”实现滚动发展，确保基金政策性目标如期实现。省级政府层面应出资组建政府投资基金管理机构，统一扎口管理省级政府投资基金，对2012 年以来所设立的各类政府投资基金进行统筹整合和归口管理。省级政府投资基金“募投管退”全业务流程均通过市场化运作及实现“滚动式”发展和“闭合”循环。原则上，省级政府出资不再作为省属企业资本金进行使用，亦不再委托相关省属国有企业进行代持，而仅以出资方的身份，按照“利益共享，风险共担”的原则享受利益分配、承担经营亏损。

（六）调整出资比例，建立健全基金投资体系

为吸引和撬动更多社会资本，建议省级政府投资基金投资符合甘肃省定制化投资机会清单、产业链招商图谱和招商引资政策清单的企业以及国家、省级“专精特新”小巨人企业，省级政府投资基金在子基金的出资比例由目前的30%增加到40%，其中对落户甘肃境内的国际国内500 强企业或上市公司募投项目的子基金投资，省级政府投资基金出资比例增加到45%。完善基金投资体系建设，整合政策、资金、产业、项目、人才、团队等已有的优势资源，健全政府投资基金和国企投资平台领先投资、政府投资基金参股子基金和国资体系相关上市公司跟进投资、产业链上下游企业和市场化投资机构选择性参股投资的投资体系，借力省级政府投资基金，引大引强引头部，引进一批高质量、高科技、高端化的企业，推动产业高质量发展。

（七）培育专业团队，提高招商工作能力

面对恢复经济内生动力的压力和政府“引大引强引头部”的决心，甘肃省政府投资基金管理机构要以高水平的管理能力来应对投资风险的不确定性，不断加强政府内部团队与外部专业机构的交流沟通，积极招聘具有财务、法律、投行、产业、金融等从业背景的专业人才，努力提升招商工作人员的项目信息挖掘、服务和跟踪能力，按照“学习借鉴经验+招引目标遴选+招商洽谈+项目尽调论证+投资决策+落地实施+投后管理+投资退出”的资本招商工作程序，把“投行思维”“产业链思维”与“招商引资”“招商引智”相结合，努力打造一支“懂产业、懂项目、懂资本、懂企业”的投行化、专业化的招商队伍。

（八）增强沟通交流，优化招商引资模式

优化全省一盘棋的招商引资工作机制，与外部专业机构建立合作机制，加强省级政府投资基金、产业主管部门、国有企业、各类开发区和重点产业园区等不同层面政府内部资源的协调配合，完善投行化专业化招商体系。同时，充分借鉴安徽、广东、江苏、深圳等省市资本招商的项目遴选、评判和决策机制，建立分级分类投资决策体系，加强投资风险管理，提升项目与城市发展的匹配性，通过资本招商等方式做大政府投资基金“朋友圈”，加强与发达地区国有企业的投资合作，通过资源整合与互换，促进甘肃省招商引资工作快速发展。