耕地“非粮化”治理的实践困境及法治进路

曹 振

(海南大学 法学院,海口 570228)

一、问题的提出

粮食安全是治国理政的头等大事,党中央多次强调“牢牢把住粮食安全主动权”,指出“守好‘三农’基本盘至关重要、不容有失”[1]。然而,我国耕地“非粮化”日趋严重,总体粮食安全形势不容乐观。目前,学界关于耕地“非粮化”的研究主要呈现出如下特点:一是研究视角基本集中在经济学、管理学领域并聚焦于“非粮化”问题的实证研究与政策分析,仅有个别学者讨论了耕地“非粮化”法律规制问题却未关注“非粮化”的法理基础;二是现有研究对耕地“非粮化”的概念界定不全面,普遍将“非粮化”视为农户将原本用于种植粮食作物的耕地转为种植经济作物或其他非粮作物的行为[2]并涵盖农林牧副渔业[3],且对“非粮化”概念作了狭义的水果、花卉种植和广义上一切非粮作物的区分[4];三是部分研究混淆了耕地“非粮化”和耕地“非农化”概念,将一些“非农化”现象也纳入“非粮化”的范畴[5]。

明确研究对象与范畴是开展研究的基础性工作,因此耕地“非粮化”内涵需要合理界定与廓清。一般认为,耕地“非粮化”是农民或市场主体为获取更高经济利益种植经济作物而放弃谷类、豆类、薯芋类等传统粮食作物的行为,但上述观点忽视了土地闲置、撂荒这类完全不考虑农业经济利益的现象。中国自21世纪以来的耕地撂荒率一直在5.86%左右波动[6],这说明耕地撂荒形势严峻。同时,耕地“非粮化”也区别于耕地“非农化”。前者是不改变耕地用途的农业生产选择,后者则是完全改变耕地用途的非农业建设行为,比如将耕地用于乡村旅游设施、乡村产业设施、宅基地建设等。本文研究的耕地“非粮化”不包括耕地“非农化”、耕地撂荒等广义上的“非粮化”行为,而是指在耕地性质不变的前提下耕地不用于传统粮食作物种植的土地利用现象,属于狭义上的耕地“非粮化”。

基于上述界定,本文将分析当前耕地“非粮化”治理中存在的法治与政策困境,阐释耕地“非粮化”应当遵循的法治逻辑,提出耕地“非粮化”治理法治化的完善方案,为耕地“非粮化”的有效整治提供参考。

二、耕地“非粮化”治理的实践之困

(一)互为冲突的耕地利用立法理念

从历史维度看,以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度改革开启了中国农业农村领域市场取向的渐进式改革[7]。但是,由于耕地“非农化”以及“非粮化”持续过度发展,引发粮食生产和供给安全担忧,当下则更强调耕地保护与耕地“非粮化”治理。历史上便形成了鼓励与限制耕地“非粮化”的双重价值取向(见表1)。然而,要实现两者平衡谈何容易。事实上,二者之间的张力在实践中则愈发明显。

表1 耕地保护与“非粮化”治理的立法理念比较

总体来看,在涉农法律规范之中,《农业法》和《乡村振兴促进法》坚持促进农业经济效益的立法思路,通过调整和优化农业生产结构、发展优势特色产业、鼓励发展多种农业生产经营主体,促进乡村经济繁荣、产业振兴。其中,《农业法》第16条明确了鼓励“非粮化”的法律依据,即“国家引导和支持农民和农业生产经营组织结合本地实际按照市场需求,调整和优化农业生产结构,协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业,发展优质、高产、高效益的农业,提高农产品国际竞争力”。当然,两部法律的个别条款也涉及耕地保护和管制制度,但其规范的重点则是确认和保障了农民追求经济富裕的权利。

而以《土地管理法》为中心的耕地管制法律规范体系则坚持“严格保护”的基本立场。《土地管理法》第3条明确将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确认为基本国策,进而规定了土地用途管制制度、占用耕地补偿制度、永久基本农田保护制度,形成了耕地保护规范框架。2021年修订的《土地管理法实施条例》更是将耕地严格保护的立法指向进行了细化解释,但其规范内容主要在于土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等重点问题。在更早的《基本农田保护条例》中,国务院将耕地行政监管作为立法逻辑起点,强化了耕地“非粮化”的治理与权利义务分配。值得一提是,2023年公布的《粮食安全保障法》更是以专章形式加强耕地保护与限制“非粮化”,但条文内容尚未超越上述管制逻辑。

本质上,上述两种治理思路突显了耕地立法上“效益”与“安全”两个法律价值的冲突与紧张关系,也是公民耕地权利与公共安全利益之间紧张关系的具体表达。换言之,以《农业法》《乡村振兴促进法》等综合性法律重在调整土地承包经营权的民事法律关系;耕地管制法律规范则体现了鲜明的公法管制特征,以强行性法律规范介入土地权利的私法疆域。因此,由于秉持不同的法律价值定位,同一法律文本之中出现两种立法理念,但未能达成协调一致,更缺乏理念冲突的解决机制。具体而言,基于促进城乡共同富裕的政策目标,近年来中央以“一号文件”形式多次强调了“确保坚决守牢确保粮食安全、防止规模性返贫”的底线思维,要求构建多元化食物供给体系,合理保障农民种粮收益等,根本上在于促进农民增收。尤其是在推动消除贫困过程中,各地以“规划”“计划”“方案”等形式鼓励发展现代高附加值的特色农业,允许农民将耕地用于种植蔬菜、林果、花卉以及发展畜牧、养殖等特色农产品,成为帮助农民农村摆脱贫困的最主要方式。由此来看,如果简单以保障粮食安全生产为由铲除或清退因多种原因形成的“非粮化”农业,一定会在不同程度上减损脱贫效果。事实上,粮食生产受制于内外部生产经营条件的多重因素制约,农业科技在各国生产效益的贡献上逐年提高,因此,从立法理念和立法价值层面来看,如何妥善处理好农民增收的效益意愿与国家粮食安全之间的平衡,是国家立法者应当妥善处理的棘手问题。

(二)语义模糊的“非粮化”法律禁令

目前,有关耕地“非粮化”的法律禁令集中在以《土地管理法》为核心的耕地管制法律制度中,总体上形成“规范管控+行为禁止+违法制裁”的框架性约束机制(见表2)。在制度管控方面,要求建立(永久)基本农田保护制度和耕地用途管控制度;在行为禁止方面,明确非法占用和破坏耕地、狭义上发展林果业、挖塘养鱼等非粮化以及闲置土地三种违法行为;在行为制裁上,设定了责令限制改正、罚款以及严重者追究刑事责任三种方式。然而,上述规范结构并非全面,对于一些重要问题尚未形成社会认知,存留许多空缺之处。

1.耕地“非粮化”行为的法律定性不明。迄今为止,尚未有涉农法律规范对耕地“非粮化”进行实证法层面的性质界定,这与互相冲突的立法理念与价值有关,进而致使在政策层面上,国务院和部分省级政府发布的耕地“非粮化”治理规范性意见都将“防止耕地‘非粮化’”作为标题(1)例如:《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(以下简称《防止耕地“非粮化”意见》)《浙江省人民政府办公厅关于坚决制止耕地“非农化”防止耕地“非粮化”稳定发展粮食生产的意见》《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案的通知》《河南省人民政府办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的实施意见》等20余件规范性文件。。如此表述容易产生对耕地“非粮化”的误解,导致行政执法的乱象。因此,亟需在法律层面明确耕地“非粮化”的行为性质,指引行政执法的正当开展。

2.耕地“非粮化”禁令过于宽泛。按照现行耕地保护法律规范,我国耕地被分为永久基本农田(2)现行法律规范当中存在基本农田和永久基本农田两种表述,后者的提出源自2020年修改的《土地管理法》,意在强化对基本农田的持久保护力度;前者见于2020年之前有关耕地保护的立法文件。因此,二者并无本质差异。本文采用永久基本农田这一最新表述。和其他农用地。对于永久基本农田,根据《土地管理法》第33条,其占比要达到耕地面积的80%以上,包含粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地,蔬菜生产基地,农业科研、教学试验田;除此之外即为非永久基本农田。由于永久基本农田具有种植粮食的基础性地位,《土地管理法》第37条、《土地管理法实施条例》第12条、《基本农田保护条例》第17条都“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。从法律适用角度而言,该条款以确定性的规范表达列举了上述两类“非粮化”禁止情形。依照法无禁止即可为的理念,行政机关对于其他“非粮化”行为应当无权干预。但在此轮耕地“非粮化”治理中,行政机关机械执法,禁止耕地上种植任何非粮食作物,甚至指定耕地的粮食种植品种,造成一些种植户遭受严重损失[8]。

3.还有下位法禁令缺乏上位法依据的情况。比如《土地管理法实施条例》第12条第3款明确了“耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产”的法律义务。但这一规定与《土地管理法》的相关表述并不一致。对法律条文的理解,不单要从文意出发,还要结合规范等级的体系思维视角阐释法律条文涵义。申言之,《土地管理法》从未明确耕地应当种植作物类型,仅仅明确了永久基本农田用于粮、棉、油、糖、蔬菜种植以及科研教学用途。但是,《土地管理法实施条例》却将《土地管理法》第33条确定的永久基本农田等同于耕地,进而不适当地扩大了《土地管理法》“永久基本农田”这一法律概念的内涵,限缩了耕地农户或农民的权利。此外,有关“非粮化”政策也将“园地”作为整治对象,但园地与耕地具体类型的界定不清,也影响了农民园地“非粮化”的利益。

(三)缺乏规范的“非粮化”执法程序

耕地“非粮化”并非都是违法行为。对农户来说,“非粮化”也许是其追求幸福的基本权利。然而,在“非粮化”政策剧烈转向的过程中,行政执法难以做到以农民利益为中心,由此导致全国各地农业执法领域的乱象频发。

1.“非粮化”执法主体资格存疑。依据2018年《党和国家机构改革方案》(以下简称《2018机构改革方案》)要求,农业执法为农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等事项,没有“非粮化”执法事项。而《土地管理法》和《土地管理法实施条例》均赋予了农业农村部门“非粮化”执法权限;《农业农村部关于农业综合行政执法服务种子和耕地两个要害的指导意见》(农法发〔2021〕8号)也将耕地“非粮化”执法作为职责之一。《2018机构改革方案》与法律规定之间产生冲突,应当依法修改或完善相关法律。但在此之前,“非粮化”执法主体资格仍然存在一定疑问。

2.“非粮化”执法权限分配冲突。依据现行耕地保护法律规范,“非粮化”违法行为主要由县级以上自然资源部门查处(3)参见《土地管理法实施条例》第51条、《基本农田保护条例》第33条。,但《土地管理法》第75条以及《土地管理法实施条例》第51条明确自然资源部门以及农业农村部门对“非粮化”、违规占用耕地并破坏种植条件,开发土地造成荒漠化、盐渍化两类行为享有共同的处罚权限(4)参见《土地管理法》第75条。。但两个部门被赋予同一个执法权力,不仅会出现怠于履职问题,还会导致执法冲突,不利于“非粮化”治理。

3.“非粮化”行政强制措施偏离农业生长与节令规律。目前,自然资源和农业执法部门以行政命令方式划定有限的非粮食作物处理时间,没有考量农作物的生长规律与节令变化。比如福建漳州基层政府及自然资源部门、农业局联合整治“非粮化”执法过程中,将农户培育数年之久、马上进入收获期的数十亩水仙花全部强制清除[9];浙江安吉县制定了“非粮化”整治优化百日攻坚行动方案,明确提出要在6-7月进行“非粮化”清理腾退工作,并确保年度内必须种植一季粮食作物[10]。实际上,对于花卉这类时令性很强的经济作物来说,尚且可以低价促销挽回一定成本;但对于药材、林果等需要多年生经济类作物,无法在短期内变现,如果不顾生长期、成熟期而一律铲除,必将极大损害农户的经济利益。

(四)多重隐忧的“非粮化”政策机制

政策与法治作为当代国家两种不同的治理手段,可以起到不同的功效。总体来说,政策因灵活而显得更具适应性、多变性,法治因稳定而具有预期性、正当性。在耕地“非粮化”治理中,中央通过宏观耕地政策与具体政策实践,结合现行耕地法律规范,形成了“以政策为主、法律为辅”的中国特色“非粮化”治理机制。目前,耕地“非粮化”政策治理同时存在两种途径:政策的法律化实施、政策的行政化执行。比如,有关粮食安全和耕地保护的政策,已经通过近年来的法律立、改、废实现了国家意志化,例如刚刚颁布的《粮食安全保障法》即是对2023年中央一号文件的具体落实[11]。此外,耕地保护政策也可以直接转化为中央及地方行政机关的行政方案。尽管政策治理“非粮化”有效率和执行上的优势,但政策治理存在合法性、稳定性、执行性等诸多隐忧。

1.“非粮化”治理政策引发合法性隐忧。由于耕地“非粮化”法律规范的笼统性与多重冲突原因,“非粮化”政策以非正式规范的形态游离于实证法之外,常常“突破”现行法律框架,对相对人的权利义务产生实质影响。比如,《防止耕地“非粮化”意见》第4条就在《土地管理法》基础上,突破性规定了永久基本农田和一般耕地的用途;《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》更是将永久基本农田的“非粮化”禁止情形扩大至种植苗木、草皮,挖湖造景、建设绿化带,建设畜禽养殖设施、水产养殖设施等行为。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“禁止地方制发带有立法性质的文件”,意旨地方政府不能制定带有限制权利或扩大义务的规范性文件。因此,当前“非粮化”的政策治理应当符合合法性要求。

2.“非粮化”治理政策引发稳定性隐忧。政策治理“非粮化”的显著特性是灵活性、便易性,但正是这种特性决定了政策治理容易发生偏离法律规范的稳定性担忧。稳定性缺失有悖于包括粮食在内的农作物种植的时节性和周期性,进而产生政策的信赖性质疑。加之各地不同程度存在的地方“非粮化”冲动与中央“非粮化”治理之间的冲突,致使农民的可期待利益严重受损。

3.“非粮化”治理政策引发执行性隐忧。政策治理作为中国行政管理体制中的重要内容,以其指导性、非确定性的表达释放了充分的执法裁量空间。尽管我国地方差异明显,贸然以统一标准治理“非粮化”会出现政策“水土不服”现象,但“非粮化”政策治理的巨大空间常常导致农户或农民无所适从,加之各地执法机构与执法人员对“非粮化”政策的个性化理解和解读,导致中央统一的“非粮化”政策落实到地方“非粮化”执行时宽严不一、朝令夕改。

三、耕地“非粮化”治理的法治之理

随着城乡二元结构弱化、生产要素自由流动及市场交易规则不断完善,市场机制成为人们经济行为选择的重要根据。就耕地“非粮化”而言,其内生动因是市场经济主导下的经济社会变迁,本质上属于农业农民对市场机制的自发回应。市场经济是以法律规则为核心的资源配置模式,由此决定“非粮化”治理应当遵循法治逻辑。

(一)耕地的用益物权属性

产权制度是市场经济的核心内容,土地产权是最基础的产权形式,是创设国家制度的逻辑前提。从历史脉络看,重建财产权是改革开放后我国土地制度改革的主线[12]。我国实行社会主义公有制,《宪法》第9条和第10条就土地分别规定了国家所有和集体所有的土地制度,农民仅享有土地承包经营权。《民法典》第330条、第331条及第339条确定了土地所有权、承包权、经营权三权分置的权利构造。具体来说,土地承包经营权被确定为用益物权,权利人依法占有、使用、流转等权能;土地经营权基于土地流转事由予以独立,本集体经济组织的内外部人员和组织均可获得该项权利。土地承包经营权和土地经营权出现了权能重合,但二者实质上是同一权利[13]。不过,由于政策文件的语言修辞与行文表述具有原则性与非法律性特点,导致理论上对土地经营权的性质仍有争议。

第一种观点认为,土地经营权属于当然的物权,是设定土地承包经营权之上的用益物权[14],属于“次级用益物权”[15]。同时,依据中央关于土地经营权的转让、抵押要求,其应当被认定为物权[16]。第二种观点认为,土地经营权的生成不符合物权逻辑,土地所有权无法同时派生土地承包经营权和土地经营权两种物权,违背“权能分离”理论[17],因此土地经营权实质上基于土地租赁等债权而产生,具有债权性质[18]。第三种观点认为,土地经营权具有物权和债权双重性质。二重性说提出,除设定用益物权外,尚可成立债权的利用权(尤其是土地租赁)而发生土地利用二元体系[19]。据此,土地经营权分为物权性土地经营权与债权性土地经营权两种[20]。

事实上,厘清土地经营权性质不仅有利于明确其在民事体系中的定位,也有利于具体案件事实涵摄与规范使用[21]。但是,在我国土地公有制前提下,农村集体土地权属变更只能通过国有土地征收的唯一通道,致使土地承包经营权和土地经营权实践效果的差异并不明显。

其一,在权利生成上,土地经营权乃是从土地承包经营权之中剥离的权能,虽然经营权的“社员属性”被淡化,但这并不足以构成否定经营权物权性质的理由。况且,二者实际存在内生关联,经营权当然具有物权性质,因而可以实现抵押、融资功能。

其二,在权利效果上,两种权利均是农民获取财产收益的方式,二者目的均在于提升农业生产效率,是在不同时期下对土地用益物权的再认识,进而推动土地经营权向产业化、规模化方向变革。在此需要指出的是,《民法典》与《农村土地承包法》明确流转期限五年以上的土地经营权采取登记对抗主义,登记具有明确的物权指向,这也成为土地经营权物权特性的佐证。

其三,在权利救济上,土地经营权与土地承包经营权最终都需要通过司法途径予以恢复,土地经营权物权化不仅有利于确保经营主体的权利预期,还有利于权利人独立起诉、应诉[22],消解利己主义或者资本驱动下的土地滥用倾向。

私法规则的产生是基于市民社会的自生自发行为,民事法律规范是对社会交往规则的提炼而非纯粹逻辑创造[23],单纯从形而上的逻辑思辨试图严格区分土地经营权和土地承包经营权性质,始终有力有不逮的感觉。将土地经营权适当独立,是因为其自身就有土地承包经营权的物权基因,更是对应然土地物权的现实确认。据此,土地承包人的耕地撂荒与直接种植经济作物行为,以及土地经营权人的“非粮化”种植行为,均是用益物权行为,在不违背法律禁止性规定的情形下,应当对权利人合理预期收益给予高强度的法律保护。同时,与此直接相关的禁止性规定也应当结合社会情势合理设置,而非根据便宜原则随意设立与执行。

(二)耕地经营主体公共义务应当法定化

无论绝对权,抑或包括法益在内的广义权利,都是限定性保护,并非绝对均等保护[24]。特别是工业化时代以来,私有财产权的绝对保护在持续减弱,财产权被附加了道德义务,服务于社会发展目标[25]。但基于财产权的绝对权性质,现代法治国家对财产权的限制及社会义务常常体现在宪法或法律规范体系之中。从我国宪法文本看,“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”是私有财产的约束条件。有学者提出,作为国家政策的土地集体所有服务于公共目标,即农民社会保障、国家城市化和粮食安全[26];耕地的数量和质量还关系到公共卫生利益[27]。虽然从区域发展角度而言,耕地“非粮化”具有带动城市第一、第二、第三产业协同发展的作用,使农民获得超额土地增值收益,但可能损害粮食安全、资源安全、生态安全、生计安全等多重公共安全法益[28]。

然而,如同公共利益概念一样,“安全”是一个不确定法律概念。“从法治主义的角度来看,确定性法律概念能准确地传递出法律的意旨,确保法律意旨能得到有效实现;而不确定法律概念因暗藏着种种可能性,被认为具有破坏法治国家的危险。”[29]不过,现代社会弱化了人类的实践理性,立法者因此广泛使用无固定内容的标准,制定以治理目的为导向的法律规范,无法对某些调整事项给出理想型解释,法院和行政机关被迫“从事着排斥普遍规则推导具体利益平衡的活动”[30]。由于不确定法律概念具有较强的自由裁量特性,应当接受法院司法审查以求规范内涵的确定性。但法院解释规范的认知独立性往往受到公共政策调整的影响,只能在公共利益与私人利益之间试图寻求微妙平衡。因此,不确定法律概念这一立法技术虽然能够增加法律的适应性与前瞻性,但执法者与司法者仍然肩负着阐释“安全”的规范意涵及细化标准任务。

事实上,耕地“非粮化”治理的重点在于区分其“度量”界限,而非笼统地认定“非粮化”的违法性和干预的必要性。目前,我国已经由“吃不饱”的饥饿型、“吃得饱”的温饱型以及“吃得放心”的小康型粮食安全逐步向“吃得好”的富裕型粮食安全变迁[31],国家要求构建多元食物供给体系,使耕地“非粮化”获得发展空间。而基于目标与手段之间的合比例性原则,耕地“非粮化”治理除了制裁违法“非粮化”行为之外,还可以采取开垦新地、占补平衡等多种方式。因此,耕地经营主体公共义务的法定化是立法重心之一。

(三)“非粮化”监管职权授权应当明确

在法治国家原则之下,任何建制皆以保障人民权益为最终目的,也是各种建制不可缺的功能[32]。为了防止政府以“公共善”之名对公民合法权益造成损害,有必要将公权力装进制度的笼子,规范政府公共政策制定与执行行为。我国实行党政统筹体制,执政党的政策一方面通过立法程序转化为国家法律,进而由行政机关、监察机关以及司法机关执行适用;另一方面,党政联合发文的工作机制使党的政策直接转化为各级行政机关的工作指引及具体政策。但是,由于政策具有权力扩张天性及其对公民权利侵害性高的特性,行政法往往被赋予担保行政机关合法行使行政权的预防性制裁功能[33]。由此,法律保留原则被确立为审查政策合法性的基本工具,更为精细化的权力控制审查标准则由比例原则予以实现,但基本理念仍是任何行政职权配置都必须有法律依据。

回到耕地“非粮化”议题,由于我国长期坚持耕地“非粮化”治理的政策化倾向,因而有必要对耕地“非粮化”政策实施合法性审查。在全面推进依法治国背景下,各级各类行政规范性文件都需要进行备案审查,力争构建一个以宪法为统领的统一法律规范体系。在《民法典》构建了一个从财产到人身、从物质到精神、从生前到身后全方位保护的民事权利体系下[34],“各级政府要以保证《民法典》有效实施为重要抓手推进法治政府建设,把《民法典》作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定”[35]。事实上,《农业法》也特别指出,“国家保护农民和农业生产经营组织的财产及其他合法权益不受侵犯”。结合全面推进乡村振兴背景,只有给予农民主体充分的经济自由,才能促进其财富增殖,进而增强“三农”的基础性地位。因此,在重申《民法典》时代公民权利的本位基础上,耕地“非粮化”治理不仅要遵循既有的行政法治原则,更要依据法治理念划定权力边界,确保“非粮化”治理始终在法治轨道上推进。

四、耕地“非粮化”治理的法治之路

自改革开放以来,农业农村一直是中国式现代化的稳定器和蓄水池[36],但农村农民却一直处于社会财富分配的弱势地位。近年来,乡村振兴与共同富裕再次成为社会共识。耕地“非粮化”治理不能采取全然禁止的态度,而应将国家“粮食安全”与农民经济自由适当衡平,即一方面通过法治化路径实施“非粮化”治理,另一方面依法保障种地农民的合法权益。

(一)“非粮化”法律约束机制的优化

市场经济体制下,权利存在的前提是他人义务的设定。就耕地“非粮化”而言,农业经营主体享有宪法法律保护的经济自由权,虽然现代社会需要对这些权利作出适当限制,但应当采取明确的法定禁令路径,以保护种地农户或农民的稳定预期。

1.“非粮化”的权利属性。一切权利与利益之规范性效果都要由规范领域进入事实领域[37],为此应当以良法引领善治。随着农业市场化改革进程的不断推进,包含主要粮食作物在内的农作物结构朝着多元化方向发展。因此耕地“非粮化”治理首先应当在《粮食安全保障法》中确认农民的“非粮化”权利,重申国家保障该项权利正当行使的立法精神。同时,保障种地农户或农民的“非粮化”权利应当取消“非粮化”治理的政策化倾向,加强耕地保护法律的立、改、废,尤其要通过《粮食安全保障法》将大量重复性、宣誓性规定转化为可操作的技术性规则,实现“非粮化”治理的法治化。

2.合理平衡“效益”与“安全”价值。耕地立法存在“效益”与“安全”价值的冲突。在法治经济下,土地效益是耕地人的应然追求,“非粮化”是耕地种植者的法权诉求;粮食安全在权利基础上考量才有意义,因而属于第二性法律关系。耕地立法必须尊重耕地“非粮化”的民事权利基础,对“安全”价值与法益的考量应当有明确的法律理由。为了衡平二者关系,建议在《粮食安全保障法》中确立二者价值冲突的解决机制。

首先,安全法益作为耕地“非粮化”治理的终极目的,还关涉粮食质量安全、食品安全、公共卫生安全等,应当视为首要价值,而效益价值应当统摄在安全利益之下。据此,应当建立粮食安全分类治理机制[38]。其次,由于规范层面的价值判断带有形而上特征,还应当在耕地“非粮化”个案处理中赋予执法者一定自由裁量权,以充分考虑可能出现的特定情形和相关因素,实现法律效果和社会效果的统一。最后,为了防止农业执法领域的裁量权滥用,有必要借助比例原则规范“非粮化”治理,最大限度保障农民合法权益。

3.构建法定化的“非粮化”禁令。尽管应当承认耕地用途管制对保障粮食安全的国家利益具有重要意义,但如果以国家利益或者公共利益为由完全禁止农民个人利益并不具有实践理性。现行耕地保护法律对“非粮化”禁令的表述非常笼统,不能反应农民的多元化种植实际,需要进一步优化“非粮化”禁令。

首先,要统一耕地保护与“非粮化”治理的法律概念与适用标准。比如要明确永久基本农田、其他农用地以及耕地之间的区别;明确永久基本农田和其他农用地、园地之间的区别,为禁止性规定的实施奠定法制基础。其次,由于现行耕地“非粮化”政策治理存在合法性等诸多隐忧,立法者应当吸纳现有禁令的合理成分,系统阐述“非粮化”的禁止情形。再次,确定“非粮化”的禁止情形还应结合生态环境保护、粮食安全等特定利益,明确禁止永久基本农田“非粮化”的区域样态:如依据气候分布,对湿润地区、半湿润区、半干旱区、干旱区以及高寒地区的“非粮化”作出适当限制;依据地形地貌分布,对平原、丘陵与山地等区域作出耕地种植引导与禁止性规定。最后,还应完善永久基本农田种植用途变更行政审批制度,允许粮、棉、油、糖、蔬菜等种植用途的合理转换,对其他农用地则不作限制,为国家合理调整粮食生产结构奠定程序保障。

(二)强化粮食种植法律激励机制

除了为耕地“非粮化”权利人设定法治约束机制以外,还要构建完善的法治激励机制,以保障种粮农户或农民的稳定预期与收益。

1.完善粮食种植综合补偿机制。耕地“非粮化”产生的主要原因是粮食种植效益不高,成本收益不成比例,为此需要政府完善粮食种植的利益补偿机制。具体说,应当在如下方面入手。(1)加大粮食种植的直接补贴力度,提高单位面积补偿标准,扩大农资农机补贴范围,提高粮食生产效益。加强粮食主产区利益补偿机制,缩小不同产区之间的收益差距,弥补粮食主产区定位造成的潜在经济损失。(2)由于农民对农药、化肥等刚需物资的价格具有高度敏感性,应当进一步完善粮食最低收购价的动态调整机制,将粮食最低收购价与物价指数(CPI)挂钩,减少物价上涨对最低收购价的消解。(3)调整种粮补贴的利益主体格局,明确土地承包权利人、土地经营权利人、农村集体经济组织的补贴权益范围。具体来说,基于农村土地闲置、流转的实践逻辑,建立土地承包与流转信息平台,录入耕地实际利用人信息,严格区分和界定耕地的实际种植主体,避免补贴错位现象。对于积极引导土地粮食规模化、产业化种植且取得成效的农村集体经济组织予以一定资金奖励,提升乡村基层治理能力。

2.强化种粮税收减免,要利用税收增加种粮农民的收益补偿标准。(1)扩大对农民和承包经营主体的直接税收减免。现有涉农税收优惠政策的享受主体基本上是农业企业、农资经营者等非农民主体,比如种子、农药等重要农资免征(进口环节)增值税,直接减轻了销售者的税款缴纳义务,但国家让渡的税收收益没有真正惠及农民,故涉农税收优惠应当以直接补贴农民或涉农企业为主要方向。要继续坚持涉农领域从事种植业、养殖业、饲养业和捕捞业的个人暂缓征收个人所得税,以及涉农领域房产税、企业所得税减免、缓征优惠政策。同时,要完善增值税税收返还或者凭票抵扣规则,直接补贴农民和承包经营主体,而不是简单的免征应纳税额。(2)理顺纳税环节的关联性,构建全链条式的免税政策。现有的涉农增值税优惠政策多关注生产环节的初级农产品,对加工、运输、仓储等环节的税收激励不足,与农业产业化、规模化发展目标略显偏差。(3)构建符合农、林、牧、渔业发展实际的衍生物税收优惠政策,允许农业经营者对秸秆、腐殖、动物粪便等附属物的销售行为,实行与初始产品税收优惠政策,提升农民粮食生产的积极性。(4)禁止法外涉农收费。当下一些农村地区仍然存在违法摊派、违法征收现象,为此应当建立地方政府财政违法监督举报机制,对涉农领域违法税费征收给予党纪、政务处分。

3.构建农业科技投资奖励机制。科技的迅猛发展为农业生产提供了无限可能,但直接取资于土地的农业在很大程度上受到气候、土壤等自然地理条件限制[39],因而“要更加重视藏粮于技,突破耕地等自然条件对农业生产的限制”[40]。由于科技投入及其利益分配依赖市场机制调节,社会资本往往以利益偏好决定对农业科技的投入规模,因此要以农业科技创新与成果应用为导向,创设农业科技投资奖励机制。(1)加大良种培育奖励力度。(2)加大农业种植技术奖励,特别要加大对间作套种、节能灌溉、病虫害防治、数字化管理等先进技术的支持力度。(3)对土壤修复与改造技术进行奖励,为建设高标准农田奠定技术基础。(4)增强农业机械的科技奖励,重视大数据和人工智能赋能农业管理的技术优势,提升种植效率。

总之,应当建立市场调节和政府规制并行的双层激励机制,既要以市场需求为导向对种粮农户或农民进行奖励,又要通过公共财政支持农业科技的开发与利用,全方位消解粮食生产的“低效益”。

(三)完善“非粮化”行政执法机制

1.优化“非粮化”执法主体与权限。行政执法权是行政权能的主要内容之一。随着全面依法治国的推进,“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”成为各级政府依法行政的基本要求。事实上,《2018机构改革方案》并未赋予农业农村执法部门耕地“非粮化”执法权力,各级机构编制委员会也未在同级农业农村部门关于职能配置的“三定方案”中明确“非粮化”执法职责。由于《2018机构改革方案》是全国人大依据《宪法》作出的职权行为,对党和国家机构的职责配置具有当然的法律效力。而“三定方案”尽管并非全国人大作出,在党政合署背景下亦非纯粹的行政法规或行政规范性文件,但已经被官方认定为各部门职责履行的法律依据,具有确定力、拘束力[41]。因此,《2018机构改革方案》和“三定方案”分别在宏观和微观两个层面起到了组织法效力,应当获得各部门及其工作人员的遵从。据此,农业农村执法部门不能掌握《土地管理法》第75条以及《土地管理法实施条例》第51条确定的“非粮化”处罚权限。如果各地自主设立的综合行政执法部门集中行使了农业农村部门的上述“非粮化”处罚权,应当尽快取消,将此类执法权限全部集中授予县级以上自然资源部门,以解决两部门共同行使此类处罚权而可能存在的职权争议。当然,明确“非粮化”行政执法主体范围及其权限,更重要的意义在于确定“非粮化”治理不作为、乱作为的法律责任,实现执法主体的权责一致。

2.构建“非粮化”行政执法暂停机制。耕地“非粮化”的有效治理要建立在充分尊重农户或农民的合法权益与预期收益基础之上,为此“非粮化”执法应当充分考量农户或农民的季节性收益,尊重农作物的自然生长规律,尝试构建“暂停执行”制度。具体来说,第一步要履行告知义务,听取相对人的陈述和申辩;第二步,要依据作物类型确定合理的非粮作物的“处置期限”,构建一定期限内“暂停执行”程序,在指定期限经过后再采取行政强制措施;第三步,对于因上述执法活动而产生的纠纷,应当构建“非粮化”行政速裁机制。

3.构建“非粮化”行政速裁程序。耕地“非粮化”执法事关农作物正常生长、农民生存与财产权利,因而“非粮化”行政纠纷具有突发性、季节性特征。耕地“非粮化”纠纷主要源于政府行政农业执法行为,传统解决思路是允许农民提起行政复议或者行政诉讼。然而,行政复议因公信力不足长期面临功能退化的尴尬境地,行政诉讼又因裁判周期过长、成本较高,所以现有两种救济手段似乎都不能有效保障耕地农户或农民的合法权益。就上述两种救济路径比较来说,行政裁决不仅具有中立性和亲历性的司法特征,还具有专业性、便捷性和成本低的优势。同时,耕地“非粮化”实际上是一个关于农业生产与耕地保护的系统性、技术性问题,核心要求在于确认违法、填补损失,法院在此类事项上并不具有专业优势,因此由行政机关承担快速裁决职能,显然比复杂而漫长的行政诉讼救济机制更能保障农户或农民的合法权益。更何况,当前《行政复议法》已经完成修订,其主要目的就是要把行政复议制度打造为行政纠纷解决的主渠道。有鉴于此,有必要在《行政复议法》修订完善的基础上,针对农业“非粮化”执法的季节性与规律性特征,尝试构建农业执法领域的行政速裁制度,并配套建立行政裁决的正当法律程序,特别要构建听证程序为双方当事人提供充分辩论机会。要尽可能缩短行政裁决的期限,突出裁决便宜性和时效性,以高效、公正作为农业执法行政速裁机制的着力点和价值追求。

五、结 语

耕地“非粮化”并非新问题,如果以传统的线性治理思维简单抑制耕地“非粮化”,显然无法回应农民土地权利的正当性诉求与合理性期待。在市场经济蓬勃发展的今天,耕地“非粮化”治理的核心在于处理好法治政府与有效市场之间的关系。要以《民法典》为核心有效保障土地承包经营主体的经济自由权,国家粮食安全与食物安全要以充分尊重和保障种地农户或农民的经济自由权为前提。当下的耕地“非粮化”治理带给人们的更多是不安与担忧,未来的“非粮化”治理应当摒弃政策化治理倾向,选择法治化治理路径。具体说,应当通过法律原则的平衡、法治约束机制的构建、法治激励机制的完善、行政执法机制的优化,更好平衡农民与国家、农业与环境、效益与安全的关系,最大限度地增加农民收入,维护国家粮食安全,推进农业农村高质量发展。