健全粮食安全利益保障体系的机制设计与政策建议

张哲晰,炎天尧,穆月英

(1.农业农村部农村经济研究中心,北京 100810; 2.中国农业大学 经济管理学院,北京 100083)

一、问题的提出

粮食安全是治国理政的头等大事,必须要多措并举稳住粮食安全“压舱石”。众所周知,粮食不仅被赋予战略属性,也有着商品属性。在保障粮食安全的诸多路径中,利益保障是调动各主体积极性的第一要素,发挥好经济激励作用是确保粮食持续供给的根本。怎样实现农民增收和粮食增产协同发展是要重点考虑的问题。

长期以来,我国种粮成本持续提升,粮食价格则增长缓慢。近年来叠加突发的新冠疫情、地缘政治冲突、气候变化等影响[1-2],种粮效益被不断挤压。而保障农民种粮收益不仅是调动农民维护粮食安全积极性的关键所在,更是影响“三农”甚至经济持续稳定健康发展的重要问题[3],势必要进一步完善粮食生产利益保护机制,确保国家粮食安全[4]。近年来,学界围绕完善粮食支持保护政策[5-7]、保障农民种粮收益[1,8-10]、提升粮食主产区产业链和价值链[11]、健全粮食主产区利益补偿机制[9,12-14]等方面开展系列富有价值的研究,为本研究奠定了扎实的基础,但也存在着利益保障思路不够系统、研究领域存在割裂等问题。

党的二十大以来保障粮食安全被党中央提到前所未有的高度,健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制在多个重要场合提出,着重全方位夯实粮食安全根基,推动建成粮食产业强国。但当前存在的种粮及粮油加工业生产后劲不足和粮食主产区高产穷县等问题,均威胁粮食安全根基。为此,本研究在充分吸收既有研究成果的基础上系统梳理我国已采取的涉粮利益保障政策举措,归纳粮食生产经营现状特征及存在的问题,剖析我国粮食安全利益保障困局的成因,并在习近平总书记关于粮食安全利益保障相关重要论述的指引下提炼我国粮食安全利益保障机制的内涵要义和重点思路,最终提出健全粮食安全利益保障体系的对策建议。与既有研究相比,本文至少在三个方面作出了拓展创新:(1)在研究思路上,形成涵盖政府、市场、社会协同共建粮食安全利益保障格局的思路;(2)在研究方法上,通过对习近平总书记重要论述的系统梳理研究提出实现“产得出、运得到、买得起”的目标体系;(3)在研究对象上,覆盖了粮食产业全链条,最终构建起一套新时代我国粮食安全利益保障机制。

二、当前我国涉粮利益保障政策体系

为维护粮食全产业链主体利益,我国经过多年来的实践探索基本建立起多维立体的涉粮激励政策体系,形成了稳定粮农收入、优化营商环境、调动管理者积极性、提高消费者可得性的政策框架,为保障各方主体利益作了出积极贡献。

(一)多元支持,保障生产者收益

新中国成立以来,我国在处理农民种粮收益上经历了多个阶段。从通过剪刀差、农业税汲取农民剩余,改革开放后的双轨制并行,到逐步建立粮食保护价格收购制度,再到取消农业税、增加支持补贴[8],直至目前已形成较为系统的种粮收益支持保护政策体系。

一是完善补贴政策。粮食补贴政策是我国农业补贴政策中重要的组成部分,是对粮食特定生产环节、主体、区域等进行支持与保护的重要政策工具。2004年以来,农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴、农机购置补贴等系列支持政策相继推出,并且在补贴范围、力度、标准上逐步提高。至2014年,良种补贴区域已扩大到全国所有三大主粮种植区;种粮农民直接补贴扩大到全国;农机具购置补贴也覆盖全国所有农牧业县[5]。2016年,在全国范围内推行“三补合一”改革,除了一部分用于粮食适度规模经营外,其余调整为耕地地力保护补贴[6]。此外,还有诸如为应对农资价格上涨而启动的向实际种粮农民发放的一次性补贴,中央财政农业经营主体能力提升资金,以及轮作休耕等资源和生态保护补贴等。

二是出台价格政策。粮食流通市场化以来,供求决定价格、市场配置粮源成为我国粮食市场的大趋势,其中粮食价格政策成为稳定粮食生产与供给的政策工具,不仅直接影响农民的当期收入和未来生产,还因粮食百价之基的地位间接影响全社会价格预期[15]。2004年以后,国家陆续出台了小麦、稻谷最低收购价格政策,玉米、大豆临时收储政策,逐步构建起我国粮食价格支持保护体系。2014年,东北大豆临储政策取消,试点大豆目标价格改革,2017年进一步调整为生产者补贴,并与2016年起实施的玉米生产者补贴政策统筹实施。粮食价格政策保障了主粮价格稳定并合理上涨,促进农民收入增加,调动种粮积极性,确保了粮食安全。

三是强化农业保险。农业保险是农业产业的安全带和防护墙,是防范自然和市场风险的重要举措。近年来,我国农业保险法律和制度框架体系基本形成,保险范围逐步扩大,险种创设取得新进展,试点地区成效明显[9]。对产粮大县水稻、玉米、小麦三大粮食作物实施农业保险保费补贴政策,各省级财政补贴不低于25%,此外中央财政补贴充分考虑地区发展水平差异对东部地区、中西部地区和东北地区按照35%、45%和45%的标准进行补贴;开展大灾保险政策试点,已覆盖了粮食主产省的500个产粮大县;对全国1 105个产粮大县实现了三大粮食作物完全成本保险、种植收入保险全覆盖。2022年,我国农业保险保费规模1 192亿元,同比增长23%,为1.67亿户次农户提供风险保障超5.46万亿元;中央财政拨付农业保险保费补贴资金434.53亿元,较2021年增长30.3%[16]。

(二)优化环境,强化经营者能力

粮食企业是粮食产业经济发展的关键主体。习近平总书记就延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链并做好粮食市场和流通等作出重要论述。党中央、国务院出台系列政策为粮食企业发展营造良好环境[17]。

一是提供税费优惠等支持政策。种植业类的粮食初加工享受企业所得税优惠政策,农产品加工企业购进农产品,可凭有关票据抵扣进项税额。农产品初加工用电依法享受农业生产用电价格优惠政策,农产品初加工用电约0.5元/千瓦时,农副食品加工业用电0.8～1.0元/千瓦时。此外,还有15部门联合印发的《关于促进农产品精深加工高质量发展若干政策措施的通知》,支持加强人、地、钱等要素扶持,加强粮食生产功能区精深加工业的发展等。

二是打造优势特色产业集群、现代农业产业园、产业强镇。我国启动建设优势特色产业集群,推动全产业链开发,打造现代农业产业经济带。支持创建国家现代农业产业园,围绕包括稻谷、小麦、玉米、大豆等粮食作物和其他重要农产品,以产业园为抓手,重点推进全产业链建设,推动形成现代农业发展的工作格局。中央财政出资支持建设农业产业强镇,促进主导产业转型升级。截至2022年9月,全国共支持建设粮食油料类优势特色产业集群25个、国家现代农业产业园75个、农业产业强镇超390个[18]。

三是加快建设国家粮食安全产业带。国家粮食安全产业带强调 “三链协同”的粮食产业体系建设,即延伸产业链、提升价值链、打造供应链,实现保障粮食安全与产业收益的统一[11]。《“十四五”推进农业农村现代化规划》和《国家粮食安全产业带建设总体方案》均就打造生产基础稳固、产业链条完善、集聚集群融合、绿色优质高效的国家粮食安全产业带作出安排部署。国家粮食安全产业带的建设鼓励了各地区立足禀赋基础和既有优势加强联络,最大程度地发挥比较优势,有利于促进粮食产业高质量发展,有效带动粮食增产、农民增收、产业升级与区域发展[19]。

(三)管促并举,调动管理者积极性

为确保粮食安全,我国建立起“义利结合”的工作机制,从约束和激励两方面出发,调动政府重农抓粮积极性。

从约束机制看,一方面,加强政策管控。全面落实耕地保护和粮食安全党政同责,扎实落实“菜篮子”市长负责制[20]。另一方面,加强法律约束。《中华人民共和国粮食安全保障法》自2024年6月1日起实施。此外,我国涉及粮食安全的法条还散见于农业法、国家安全法等法律中,以及《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》等专门行政法规中。新时代粮食安全保障体系逐步完善。

从激励机制看,诸如实施产粮(油)大县奖励政策,2008年以后新增的奖励资金全部用于促进粮油安全开支[6],符合条件的产粮大县还将增获得超级产粮大县奖励,支持粮食产业生产和发展。2020年,我国产粮大县奖励资金达466.7亿元。《“十四五”推进农业农村现代化规划》中指出,要加大粮食生产功能区政策支持力度,相关农业资金向粮食生产功能区倾斜,优先支持粮食生产功能区内目标作物种植。《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》要求到“十四五”期末,以省(自治区、直辖市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。2022年专项债券继续重点用于农林水利等9大领域,并合理扩大专项债券使用范围,其中将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点。

(四)储运托底,提高消费者可得性

粮食安全利益保障体系也包括对粮食消费者利益的保障,重点在于消费者的可得性建设。近年来,国家围绕农产品流通体系建设、粮食储备体系改革、应急保障中心建设等方面出台了众多相关政策,其中粮食储备调节和应急保障能力建设对于保障关键时期粮食可得性提供了重要支撑,经受住了疫情防控、灾害应对等重大考验。

目前,我国已经初步建成中央储备与地方储备协同发展的粮食储备体系,在稳市稳价、防灾救灾、恤民保供方面发挥了重要作用。其中,中央储备由中储粮集团公司负责宏观层面的经营管理,化解防范全局性、系统性和跨区域供应风险。地方储备粮作为粮食安全的首道防线,聚焦于区域市场保应急、稳粮价、保供应。近期,基于我国粮食储备主体较为单一,社会责任储备制度有待健全的情况,我国积极培育民间收储主体的自发调节能力,鼓励用粮企业和农民入市收储,以适应粮食流通市场化改革的需要。《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》审议通过构建了全新的粮食储备安全制度框架,不断加快全国企业社会责任储备建设,部分省份陆续建立起政府和企业储备相互补充的全社会储备共担机制[21]。

应急保障中心是应对紧急情况下粮食安全问题的重要抓手。近年来,我国逐步建立起区域、省、市、县多级粮食应急保障中心,覆盖储备、加工、运输、投放、供应等全链条应急保障。此外,不断充实和完善薄弱县(市、区、旗)粮食应急保障网点建设,加大政策和资金支持力度,强化基层粮食应急保障能力。2021年以来,全国有119家企业被认定为国家级粮食应急保障企业。相关企业平时按市场化运作,自主经营,在应急状态下承担粮食应急保障任务,有效发挥应急保障作用。

三、我国粮食生产经营效益现状及特征

在一系列的政策支持下,粮食产业链各方主体积极性得到有效调动,我国依靠自身力量牢牢端起自己的饭碗,实现了由“吃不饱”到“吃得饱”,并向“吃得好”迈进的历史性跨越,粮食生产能力显著增强、供应体系不断健全,2023年粮食总产量实现“二十连丰”。但与此同时,粮食产业也存在着利润空间受限、后劲潜力不足、高产穷县等现象,对各级粮食生产主体的生产意愿带来负面影响。

(一)农民种粮成本不断上涨,收益空间受限

一是总成本持续上涨,先快后慢。2004年以来,我国稻谷、小麦、玉米三大主粮平均每亩总成本持续上涨,并表现出先快后慢的特征(见图1)。2004-2022年,从每亩395.45元上涨到1 252.71,涨幅达216.78%,年均增长率约6.62%。2013年以前,三大主粮平均每亩总成本处于快速增长期,特别是2008年、2011年、2012年的增长率分别达到16.91%、17.61%和18.36%,2013年首次突破1 000元达到1 026元。2014-2022年,三大主粮平均每亩总成本维持高位,但增速明显放缓。与此同时,2004-2022年,三大主粮平均每公斤主产品销售价格仅由1.41元上升至2.83元,增幅100.71%,远不及成本上涨幅度。持续上涨的成本也导致了我国在国际粮食市场中缺乏竞争力,面临着低价粮的威胁。值得注意的是,当前通过大规模土地流转实现的粮食规模经营,还形成了大额的土地流转费和雇工费用等,导致农民特别是规模经营主体面临更高的市场风险和自然风险[22]。

图1 2001-2022年我国三大主粮平均成本变化情况

二是现金收益先升后降再回升,达到历史高位。现金收益是我国种粮农民对种粮收入最直观的感受和衡量指标。2004年以来,我国三大主粮平均每亩现金收益先升后降再回升(见图2)。2004-2022年,三大主粮平均每亩现金收益从373.94元上涨到778.73元,涨幅为108.25%,年均增长率约4.16%。其中,2004-2014年,三大主粮平均每亩现金收益从每亩373.94元上涨到历史最高的710.44元,涨幅达89.99%。2015-2018年,震荡下降,基本维持在每亩480～620元范围,2019年开始止跌回升,至2022年达到778.75元,处于历史高位。而从种粮利润角度看,2004-2022年,我国三大主粮平均每亩净利润从196.5元下降到189.3元,降幅3.66%,年均增长率约-0.21%。其中,2012-2019年持续下降,2016-2019年甚至连续4年为负。2020年以来,受粮价上涨支撑,净利润止跌回升,至2022年达到189.3元(见图2)。总体来看,一方面,粮价基本稳定,种粮农民亩均现金收益远低于从事其他产业所带来的收益;另一方面,因成本过快上涨,特别是在国际价格传导影响下国内农资价格上涨明显,导致种粮净收益空间被压缩,以种粮带动农民增收的潜力非常有限。

图2 2001-2022年我国三大主粮平均每亩现金收益及净利润变化情况

(二)粮油加工业比较收益偏低,仍存在提升空间

一是粮油加工业利润总额不断上涨,但效益偏低。由《中国粮食年鉴》《中国粮食和物资储备年鉴》数据可知,2005-2014年,我国粮油加工业企业利润总额从42.03亿元增长到635.1亿元。受数据限制,2015年后仅能以粮食产业利润总额替代,2015-2020年,我国粮食产业利润总额从783亿元增长到2 768.2亿元(见图3)。分区域看,主产区2005-2014年粮油加工业企业利润总额从35.91亿元增长到499.7亿元,2015-2020年粮食产业利润总额从589.5亿元增长到1 508.2亿元;主销区2005-2014年粮油加工业企业利润总额从4.35亿元增长到81亿元,2015-2020年粮食产业利润总额从126.7亿元增长到298.6亿元;产销平衡区2005-2014年粮油加工业企业利润总额从1.77亿元增长到54.3亿元,2015-2020年粮食产业利润总额从66.8亿元增长到961.4亿元。总体看,我国粮油加工业呈蓬勃发展态势。但由《中国统计年鉴》数据可知,同期2020年如化学原料和化学制品制造业、医药制造业规模以上工业企业年利润总额分别为4 439.6亿元和3 693.4亿元。由此观之,粮油加工业的利润较之于其他行业也存在一定差距。

图3 2005-2020年我国粮油加工业(粮食产业)利润总额变化情况(1)注:2014年以前为我国粮油加工业企业利润总额,2015年以后为我国粮食产业利润总额。

二是主产区粮油加工业利润占比有所下降。分区域看,主产区2005-2014年粮油加工业企业利润总额占全国比重从85.44%降至78.68%,2015-2020年粮食产业利润总额占全国比重从75.29%降至54.48%;主销区2005-2014年粮油加工业企业利润总额占全国比重从10.35%提高到12.75%,2015-2020年粮食产业利润总额占全国比重从16.18%降至10.79%;产销平衡区2005-2014年粮油加工业企业利润总额占全国比重从4.21%提高到8.55%,2015-2020年,粮食产业利润总额占全国比重从8.53%提高到34.73%(见图4)。总体看,产销平衡区粮油加工业利润占比有所提高,而主产区利润占比则总体下降,这也揭示了主产区粮油加工业务后劲不足,在未来的竞争中不利于企业的可持续发展和产区经济增长。有研究表明,我国粮食加工业产值与粮食生产产值之比仅为(1.8～1.9)∶1,与发达国家(4～5)∶1的水平相比存在较大差距[23],这个差距是压力,也是潜力。

图4 2005-2020年我国各产区粮油加工业(粮食产业)利润占比变化情况(2)注:2014年以前为我国粮油加工业企业利润总额,2015年以后为我国粮食产业利润总额。

(三)粮食主产区收入落后,高产穷县破题难

一是粮食主产区财政增收困难,农民转移性收入增长对农民增收的支持乏力,东北地区尤为突出。2022年,13个粮食主产省份中有11个省份的人均地方一般公共预算收入水平低于全国平均水平。粮食主产省份财政收入增长乏力,直接影响财政支持粮食产业现代化发展带动粮农生产提效增收的成色,并间接制约政府财政转移支付提高粮农转移性收入的能力[24]。

二是粮食主产区人均可支配收入偏低,且与其他区域差距愈发明显。2022年,13个粮食主产省份中,除江苏、山东两省外,其他11个省份农村居民人均可支配收入均低于全国平均水平。同时,从粮食主产区农村居民人均可支配收入增长幅度看,2016-2022年仅有内蒙古、安徽、江西、湖南、四川5省(区)高于全国平均水平。此外,2015-2022年间粮食主产区农村居民人均可支配收入整体位次略有下降,其中黑龙江由13位降至20位,吉林由11位降至22位。从上述结果看,如不提高种粮收益,既不利于种粮农民跟上全国人民增收的步伐,也不利于欠发达地区追赶发达地区,阻碍了共同富裕的实现。

四、我国粮食安全利益保障困境的成因分析

尽管我国涉粮激励政策体系在稳定生产者收益、强化经营者能力、调动管理者积极性、保障消费者可得性等方面取得了积极成效,种粮农民增收难、主产区与其他区域利益失衡等问题却依然存在。那么,要解决好粮食安全利益保障的问题,就要摸清原因,聚焦主要矛盾,有的放矢。

(一)农业经营规模小,生产成本高、效益低

我国农业规模经营主体不断壮大,在我国现代化农业建设中发挥着日益关键的作用,但小规模经营仍是我国农业生产的基本面,生产成本较高、农业效益偏低是当前小农户面临的主要问题。一是土地细碎化经营。我国人多地少且分配时基于公平考虑将不同质量的土地进行平分,导致土地细碎化,难以形成规模效应。二是农业比较收益低,不易扩大再生产。农业生产受到自然规律影响,生产周期长、资金回收慢且收益低,纯务农农户的生产资金多为前一季度的生产所得,资金规模有限,并且随着近年来地租价格大幅提升,农户自有资金难以支撑其流转土地和开展规模化生产,限制了收益进一步增长;兼业型小农户收入主要来源于务工,但兼业型农户通常不重视农业生产,投入再生产意愿不强,导致农业最终效益低下[25]。三是农业组织化水平较低。我国总体上农地小而分散的特征限制了机械化作业水平和标准化生产程度,日常经营主要靠人工投入,导致单位面积生产成本较高。此外,小农户在与大市场的对接过程中缺乏合作意识,在市场竞争中处于弱势地位,若缺少企业、合作社、村干部或乡贤等带动,往往难以实现收益提升和进一步参与到产业链利益分配中。

(二)涉粮主体市场势力存在差异,小农户等弱势群体利益受挤压

粮农与粮食收购主体之间市场地位不对称[26]。当前,粮食收购市场中买卖双方的利益不对称,卖方往往处于弱势地位。例如收购主体对部分地区尤其是偏远乡镇粮农收粮过程中,存在压级压价行为,粮农收益得不到有效保障;小规模种粮户受人力资本偏低、信息获取不畅等因素影响,难以紧跟市场行情等。此外,粮食收购者主要包括粮食经纪人、私营粮食收购企业、国有粮食收购企业等,不同收购主体之间也存在竞争关系[26],在粮食价格上涨、供求偏紧的情况下,三者之中头部经销商竞争优势凸显,小经销商则容易被“挤出”,造成“马太效应”。

(三)粮食加工与消费需求不匹配,结构性矛盾凸显

居民对粮食消费的要求随着整体消费的提档升级而不断提高,但当前粮食加工企业高质量发展动力不足,导致粮食产品供给特别是营养健康型高附加值产品无法有效满足居民消费需求。相比于发达国家大型跨国粮食企业,国内粮食加工企业规模小、市场集中度不高、产业结构类似、自主创新能力较低[27],进而表现为初加工产能和落后产能占比高,产品同质化明显;产业链发展水平较低,主要体现为中高端产品、优质绿色产品、精深加工产品等生产供给不充分,品牌建设力度不足[28]。由此也导致了粮食加工企业效益不高,制约了粮食产业经济可持续发展。例如,湖南省总体粮食销售利润率仅有3.4%,而产粮大省山东也仅为5%[29]。

(四)粮食生产机会成本高,主产区利益补偿制度欠缺

随着经济格局的发展变化,我国粮食生产区域越发向北方地区集中,而粮食商品的特殊重要性和粮食产业的弱质性,导致粮食生产比较效益偏低、机会成本较高,“粮食生产越多越不划算”,粮食主产区经济发展愈发滞后。尽管自2004年起,我国连续发布了20个中央一号文件,并出台系列政策支持粮食生产发展,实行以财政转移支付为主的纵向补偿机制,不断加大对主产区的投入力度,但转移支付和奖补资金有限,主产区临时性补贴多、经常性补贴少,稳定性和长效性不足,不能根本解决主产区面临的资金困境。此外,由于政府预算管理体制在管理范围、机构设置以及业务职能等方面尚不完善,导致利益补偿体系形成困难、效果有限[14]。粮食主产区为保障国家粮食供给和社会经济稳定发挥了压舱石的作用,但并未得到足够的补偿,健全主产区利益补偿机制势在必行。

(五)粮食综合流通能力不强,应急保障有短板

我国粮食应急保障体系虽然已取得显著成果,但是仍存在以下短板弱项:一是应急预案体系市、县级覆盖尚未完全;二是应急保障系统建设和布局不平衡、不匹配;三是对当前粮食应急保障企业、应急保障中心资源有效利用程度低[30]。以粮食调入省浙江为例:在粮食流通方面,浙江省主要粮食批发市场成品粮库存通常仅保持8天左右供应能力[31],每年需要从外省调入约1 500万吨粮食,东北三省是其主要的调出地区,特别是作为主要口粮的粳稻41%依靠东北三省调入。生产与消费地域格局不匹配,导致了粮食跨省调运的数量日趋庞大。但当前我国尚未形成明确的跨省粮食物流体系,尤其在东北地区的粮食外调中,通常存在距离调入省份远、受铁路运输瓶颈制约等问题,一旦出现突发事件背景下的粮食紧张等情况,可能导致调入省粮食市场波动。尤其新冠疫情暴发以来,部分地区道路封锁对粮油产、运、储、销各环节造成了影响[32],暴露出一些如“卖粮难”“价格涨”“囤粮难”“配送难”等问题。低收入群体、困难群体等较容易暴露在粮食安全风险下,应急粮源运输及成品粮供应的粮食应急保障供应体系建设仍需进一步加强。

(六)支持保护政策面临新情况,亟待调整优化

我国长期以来实施的农业支持保护政策在过去几十年间充分发挥了稳定农民预期、保护农民种粮积极性的作用,为保障我国粮食安全提供了重要支撑。但是,这些支持保护政策随着时间的推移在执行过程中也面临着新问题。一是涉及主体多元且流程繁杂。粮食补贴政策在执行过程中涉及到不同层级、不同性质、不同诉求的主体,同时,补贴在发放过程中涉及到诸多部门间的沟通与协作,这些都大大增加了政策实施的执行难度和监督成本[33]。二是补贴的激励作用减弱。例如国家实施“三补合一”用于支持种粮农户开展耕地地力保护和推动粮食适度规模经营,但由于对种粮户和面积的识别不准确,逐渐成为普惠性补贴,每亩补贴金额较少,却成为土地租金上涨的推力之一,且补贴标准主要依据面积计算,与区域禀赋、技术采用、粮食产量与质量脱钩,不利于粮食生产提质增效[33]。同时,补贴资金发放遵循属地化管理,导致种粮农户多的县存在“僧多粥少”的区域不协调现象[34]。此外,产粮大县奖励资金增速趋缓,2014 年以来持续低于同期中央对地方一般性转移支付增速[11]。三是靠“黄箱”办法进行支持和保护空间不大。2019年,稻谷和小麦的补贴被WTO裁决违规[35]。较高的最低收购价格或将导致劣币驱逐良币,造成柠檬市场。四是农业保险难以有效满足需求。随着农业生产主体和地区发展形势变化,对保险的需求也发生了改变,但当前保险产品在品种设计、理赔服务、大灾应对等方面尚不能满足农业现代化和建设农业强国的需求。

五、粮食安全利益保障机制的内涵及构建思路

粮食安全是“国之大者”,保障粮食安全是一项系统性工程。粮食不仅有着战略属性,也有着商品属性,必须充分重视涉及主体的利益,发挥好经济激励对国家粮食安全的保障作用。在新形势新阶段,针对粮食安全利益保障出现的新问题,习近平总书记为我们指明了前进道路,应保护好小农户这个关键主体,激发好企业高质量发展能力,调动好地方政府抓粮积极性,保护好消费者基本权益,形成政府、市场、社会协同推动粮食安全的利益保障格局。

(一)粮食安全利益保障的内涵

党的十八大以来,习近平总书记高度重视粮食安全问题,多次以“治国理政的头等大事”“国之大者”等鲜明论断强调粮食安全重要性。2022年,习近平总书记在党的二十大报告中进一步提出“全方位夯实粮食安全根基”,在中央农村工作会议上首次明确“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事”,保障粮食安全被提到新的高度。在粮食利益保障方面,习近平总书记从调动和保护好“两个积极性”、深化粮食供给侧结构性改革和保护消费者等多角度、多层次作出指示。习近平总书记指出,稳定发展粮食生产,一定要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性。就保障农民种粮积极性方面,强调“这些年,党中央出台了一系列支持粮食生产的政策举措,就是要让中国人的饭碗牢牢端在自己手中,就是要让种粮农民有钱挣、得实惠,日子越过越好”。就保障主产区抓粮积极性方面,强调“我们要保护好地方政府抓粮积极性,要强化对主产省和主产县的财政奖补力度,逐步建立健全对主产区的利益补偿机制,保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展,不能让生产粮食越多者越吃亏”。“国家要加大对粮食主产区的支持,增强粮食主产区发展经济和增加财政收入能力,实现粮食主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一、粮食增产和农民增收齐头并进。”就提升粮食产业链效益方面,强调“发挥自身优势,抓住粮食这个核心竞争力,延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链,不断提高农业质量效益和竞争力,实现粮食安全和现代高效农业相统一”。就稳定粮食市场供应、保障消费者可得性方面,强调“粮价一头连着生产者,一头连着消费者”,“保持粮价合理水平,要兼顾好生产者和消费者利益”。“从长远看,要按照市场定价、价补分离的原则,探索实行目标价格政策,完善粮食价格形成机制,逐步建立价格低时补生产者、价格高时补低收入消费者的机制。”

习近平总书记的重要论述为我们指明了方向。构建粮食安全利益保障机制是以实现“产得出、运得到、买得起”为目标,通过协调粮食产业链利益相关主体的关系,确保粮食生产、加工、消费、管理等活动正常运行,并充分释放经济效益在保障粮食安全中的作用的一套具体的运行方式,构建一个全产业链利益共赢的局面。具体地,聚焦调动主产区抓粮积极性和保护好农民种粮积极性,确保粮食“产得出”;抓好“粮头食尾”和“农头工尾”,通过“三链协同”,做好粮食市场和流通的文章,确保产品“运得到”;统筹粮食商品和战略属性,把市场经济和政府调控有机融合,合理确定粮价区间范围,确保群众“买得起”(见图5)。应加快健全粮食安全利益保障机制,夯实稳产保供的基础,强化农业可持续发展的动力,推动实现共同富裕。

图5 粮食安全利益保障机制的目标及思路

(二)粮食安全利益保障机制设计的重点及思路

筑牢“大国粮仓”是全社会共同的使命。现阶段保障涉粮主体利益,需要处理好长期和短期、政府和市场、公平和效率之间的关系,调动粮食生产者、经营者、管理者、消费者各方积极性,构建共同维护粮食安全的局面。

对于生产者而言,农民是粮食生产的一线主体,“农民种粮能赚钱,国家粮食就安全”。要合理保障种粮者收益,特别是保护好小农户种粮收益,按照让农民种粮有利可图的目标要求,推动健全农民种粮收益保障机制,从源头激发粮食稳产保供的动力。与此同时,鼓励通过农业社会化服务等形式帮助小农户、解放小农户,让小农户既能实现粮食生产节本增效得益,又能外出务工增收。

对于经营者而言,从事粮食收、销、储、运、加、进出口等经营活动的企业,既是直接参与粮食市场原粮交易的买方,又是商品粮供应的卖方,是粮食转化增值的重要桥梁。要优化企业发展环境,通过财政、税收、金融等政策举措,给予企业更多经济支持,引领企业正确发展方向,让企业有能力加大研发力度、改进管理水平、延伸产业链条、提升产品价值,强化高质量发展的内生动力,提高企业可持续发展能力。

对于管理者而言,政府在粮食安全中负有主体责任,担负着加强基础性、公共性和正外部性的粮食生产、储备和流通能力建设方面的职责。要持续加大对主产区的财政转移支付力度,强化对主产区的政策扶持与倾斜。加快探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制,促进粮食大省向粮食强省转型,让主产区重农抓粮有积极性、更有能力和底气。

对于消费者而言,我国拥有最大规模的粮食和食品消费市场,这是调动生产者、经营者积极性,促进粮食生产、加工等活动的最大动力。一方面,要保基本,注重完善粮食供应体系,健全粮食储备和应急系统,避免因市场价格波动或突发重大事件影响消费安全,保障好低收入群体、特殊群体等基本食物需求。另一方面,要促升级,不断满足消费者对高品质粮食产品及衍生服务的需求。

六、完善粮食安全利益保障机制的对策建议

党的二十大报告中强调加快建设农业强国,保障粮食安全则是农业强国建设的底线任务,其中健全粮食安全利益保障机制是重要的实现路径。要充分调动和保护好“两个积极性”,抓好“粮头食尾”“农头工尾”,全链条做好粮食安全利益保障工作,让涉粮各方得实惠,充分释放经济效益在保障粮食安全中的作用。

(一)优化补贴政策,强化政策保本功能

一是健全完善粮食补贴政策。规范补贴发放标准和流程,完善种粮农民统计体系,实现精准识别,探索构建将补贴与粮食生产、与农业现代化相挂钩的有效机制,力争做到对补贴对象开展差异化激励,提高粮食补贴资金使用效率。注重加强种粮成本监测,建立响应成本变化的临时补贴启动机制。二是要继续执行粮食最低收购价政策。坚持完善当前稻谷、小麦最低收购价政策,适当提高价格水平,但仍应以维稳为主,兼顾生产成本、国内外价格,防止出现过度反应[36]。探索推动构建粮食质量差价收购机制,根据市场价格及粮食质量给予种粮主体价差补贴[37]。针对金融化层次不同的粮食作物,应优化不同品种、不同品质的比价关系,健全粮食价格形成机制,让粮食价格真正反映市场供求[38]。三是加速推动农业支持保护政策设计“绿色转型”。以绿色生产、提质增效为引领,扩大并提高农民绿色生产、先进技术采用等的补贴范围和标准。完善粮食多层次保险产品体系,以“险补结合”应对粮食生产的自然与市场风险。

(二)加快发展农业社会化服务,实现经营增效

一是延伸服务范围。围绕种粮者现实需要,延伸粮食全产业链条服务,通过前端引入先进适用的技术、管理等要素和设施装备,实现节本提效;通过后端强化物流、销售、品牌化等功能,实现延链增值。二是紧密服务小农户。服务侧重于小农户,实行个性化、分层次的服务方式,加速引领小农户进入现代粮食产业体系。同时,充分发挥村委和村集体经济组织的中介和服务功能,破解小农户分散经营交易成本高的难题[39]。三是确保服务质量。不断健全服务标准、合同管理等制度建设,稳定农民种粮收益预期。与此同时,对于被农业社会化服务从农业劳动中释放出的剩余劳动力,政府部门应聚力营造外出务工就业的良好政策和制度环境,畅通增收渠道。

(三)协调产业链主体关系

一是促进产业链多元主体发展,鼓励和扶持私营主体参与粮食产业链建设,扶持信誉、发展前景良好的民营粮食企业,营造良好的市场竞争氛围。二是结合当前农产品流通渠道发展规律,明确粮食经纪人市场流通中介的性质,在规范经营的前提下,鼓励粮食经纪人发展。三是明确和强化国有粮食收购企业的主体地位,发挥市场购销主渠道作用。此外,鼓励不同环节主体相互合作,大力发展订单农业、产业化联合体等新型合作经营方式,完善市场竞争机制,优化产业链利益分配,提高粮食收购市场交易效率。

(四)逐步健全主产区利益补偿机制

一是按照耕地资源承载力优化粮食生产区域布局,落实主产区、主销区、产销平衡区粮食生产责任。推动粮食产业链向主产区集中,提高主产区粮食产业发展效益和竞争力,把粮食产业链增值收益和税收尽可能地留在主产区。二是探索粮食产业跨区域融合发展,鼓励开展多种形式的产销合作,如创设农地发展权交易体系,引导主销区与主产区合作建设生产基地等。三是探索和建立与粮食调出量、输入量相挂钩的发展帮扶机制,密切主产区与主销区利益连接机制,推动主销区发展资源向主产区转移。例如,探索农田建设区域补偿机制。鼓励探索省份之间高标准农田建设的协作帮扶,引导调入省份对调出省份高标准农田建设相关工作的参与和支持,促进双方资本优势互换、产量优势互补。四是在财政支农政策方面,强化对基层政府尤其是主产区基层政府的财政支持,实现财力与支出责任相匹配机制。五是探索横向转移支付补偿机制,考虑人口粮食消费量、实际粮食产量等因素,明确补偿标准,建立合理的成本分担机制。

(五)健全应急储备及市场调节机制

一是建立健全“中央统筹、地方管理、地区联动”的储备运行机制,结合国内粮食生产、国际贸易等监测信息,对调节储备规模进行动态管理。同时匹配确定战略储备、企业商业储备规模。就对外依存度较高的重要农产品,应逐步建立起合理的进口调节机制,定期监测发布相关生产、流通、进出口、消费、库存信息,引导和稳定国际市场预期。二是加快建设完整、持续、可靠的全球化粮食信息检测与预警体系,跟踪和评估主要粮食生产及出口国农业政策、气候变化、货币汇率走势、国际游资动向等,为国家粮食供给宏观调控提供支撑。三是聚焦补齐短板,继续推动粮食应急保障体系建设。提升检测预警体系精准性和储备结构的合理性,加强加工转化能力和消费者可及性,提升应急供给主体协同性。增强忧患意识,加强粮食安全领域风险防范,提前做好应对准备。

致谢:感谢中国农业大学经济管理学院薛莉副教授对本文多方面的支持与帮助!