上海“城中村”改造项目资金平衡分析及对策研究

2024-03-13吴海峰中荣国誉集团有限公司上海201800

中国房地产业 2024年7期

文／吴海峰中荣国誉集团有限公司上海 201800

引言：

自2023 年7 月国务院印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》以来，开启了超大特大城市“城中村”改造的新篇章。“城中村”改造事关群众切身利益，积极稳妥把这件好事办好，能够改善民生、扩大内需，更好地改善人民群众的居住生活环境，推进城市化进程，优化经济发展，促进社会的和谐稳定。

上海在“城中村”改造方面一直走在全国前列。从2014 年到2022 年，上海市已批准“城中村”改造项目62 个[1]。根据现有计划，2023 年到2025 年，上海将新启动30 个“城中村”整体改造项目；2027 年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面完成，五个新城等重点区域“城中村”改造规模化推进；2032 年底，所有“城中村”改造项目全面完成。在改造方式上，上海主要采取由政府主导，农村集体经济组织引入合作单位共同开发的改造模式。

1.项目概况

新成村“城中村”改造项目位于嘉定新城核心功能区范围内。项目范围内主要以上世纪六七十年代房屋为主，环境“脏、乱、差”，周边被成熟的现代化城市社区围合，属于典型的城中村。改造拔点总占地面积363 亩，集体建设用地占比55.2%，是上海市2023 年首获认定的“城中村”改造项目。

项目涉及征收农户160 户，主要以砖混结构、砖木结构为主。企业23 家，主要为物流码头、小型加工企业、仓储仓库等。

本项目外来人口密集、违章建筑多、土地产权关系复杂，动迁安置成本高。并且改造区域内原有市政基础设施简陋，需要建设提升的基础设施配套费用较大。只靠一级土地返还收入无法覆盖动拆迁费用以及基础设施配套费用。只能通过二级开发弥补一级开发的亏损，这也成了“城中村”改造一二级联动资金平衡难的共性问题。并且房地产市场的长期前景又存在较大的不确定性。所以政府难算账，企业也算账难。如何做到项目资金联动和总体平衡，成为项目顺利开展的关键。

2.“城中村”资金平衡测算的主要内容

2.1 一级成本

土地一级成本包括土地费用、动迁征收费用、前期费用、配套设施费用、财务成本以及不可预见费等。通过对范围内土地进行征地、安置、场地平整等工作，使地块达到净地出让的要求。

（1）土地费用主要有耕地占用税、耕地开垦费、占补平衡指标费、土地补偿费、青苗补偿费等费用组成。根据《上海市征收集体土地补偿标准（2020）》、《上海耕地占用税实施办法》、《嘉定区低效建设用地减量化指标及资金使用管理实施办法》等相关规定进行测算。

（2）动迁征收费用是一级成本占比最大的一块费用，主要由农户征收补偿费、企业征收补偿费、征地人员社会保障费用组成。“城中村”区域内拆迁、补偿等问题十分突出，在测算方式及口径上，征地补偿标准应既要满足动迁对象的利益需求，又要衡量地区差异。

（3）前期费用包含了土地平整、动迁劳务、评估费、财务监理费、规划、测绘、方案编制等前期费用。由于近些年对环保要求越来越高，以及区域土壤污染情况的不确定性，在前期阶段我们聘请环境检测机构着重对化工企业区域进行检测，若土壤污染情况复杂，不仅影响项目开发的整体进度，并且土壤修复费用较高，应在前期费用中列支。

（4）配套费用包含配套道路、绿化、学校、邻里中心、滨水带及水域维护等费用。配套费用涉及民生以及“城中村”开发的整体品质，应在政府审批指标前期下，充分预估各单项费用。

2.2 一级收入

一级收入主要是经营性用地土地出让金返还，根据沪府〔2014〕24 号文规定“在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排用于‘城中村’地块改造和基础设施建设等”[2]。我们根据市、区相关文件规定，新成村“城中村”扣除市级资金按80.75%测算（详见表1），用于本项目动迁征收及基础设施建设投资。

表1 土地出让价款中的市级专项资金和出让业务费构成

2.3 二级开发建设成本

二级开发建设成本包含土地费、工程费用、建筑工程二类费用、预备费、财务费用、销售费用等。

（1）土地费是指按照建设工程通过土地使用权出让方式，取得有期限的土地使用权，按照规定支付土地使用权出让金。

（2）工程费用包含了工程生命期各阶段的资源耗费，是进行建筑安装工程所发生的一切费用。例如：土建工程、机电安装工程、室内外装修工程、消防工程、弱电工程、电梯工程等。

（3）建筑工程二类费用主要是与建设有关的其他费用，包含管理费、工程监理费、勘察设计费、市政配套费用等。二类费用应结合上海“城中村”优惠政策计算。

（4）财务费用，主要是资金成本和税务成本，由项目总成本确定。

（5）销售费用，主要是指在项目房地产销售过程中发生的营销费用，包含广告费、策划咨询费、销售代理及佣金、售楼费用等。

2.4 二级经营收入

在二级经营收入上，除了通过地产单一开发销售回笼以及房价的增长溢价，还应计算项目可持续运营租金收入。总收入主要包含经营性物业出售收入，例如商品房、可售车库、可售商办等经营性物业销售收入，商办的租金收入、物业管理以及集体经济组织成本价回购商办物业的收入等。

3.“城中村”资金平衡测算的难点

对于“城中村”改造项目资金平衡测算，其敏感因素有很多，除了房地产开发本身对于土地成本、开发品质、销售价格这些最主要的敏感因素外，对于“城中村”改造项目，征地拆迁、配套建设、一二级联动也是敏感因素。在新成村“城中村”资金平衡的测算过程中，我们碰到很多难点。

3.1 农户动迁成本测算的难点

本项目地理位置优越，“城中村”内农户的重要收入来源是宅基地房屋的出租收入，虽然动迁对于大部分农户来说是改善生活质量的一条途径，但补偿价格过低、安置房整体品质不高等都是动迁过程中突出的问题。因此在动迁过程中妥善安置失地农户，给予他们合理补偿，对项目改造进度起着十分重要的作用。动迁腾地不单单影响着我们整个项目的开发进度，对我们整个项目的时间成本、资金成本影响巨大。

3.2 土地价格评估的难点

一级收入最关键的因素就是土地价格的评估，所以资金平衡测算准确性很大程度在于商品住宅楼面价及联动价的测算。准确地评估土地价格能够让政府精准地制定“城中村”土地供应计划，科学地绑定“城中村”捆绑地块。本项目共规划出让6 块经营性地块，其中商品住宅地块99 亩，商业商办地块25 亩。通过对土地价格的准确评估可以帮助政府了解土地的实际价值，在资金测算以及后期与合作公司竞争性谈判中，起着至关重要的作用。

3.3 二级建设成本测算的难点

城中村改造出让地块价值较高，因为根据城中村土地出让政策，项目公司可以定向拿地，减少了公开招拍挂拿地的溢价成本。但是在楼市持续降温背景下，并且城中村项目开发周期长，城中村出让土地价值减少。目前上海房地产市场处于调整期，在房产市场不明确的情况下，提高住宅小区品质，才能吸引更多的购房者购买小区物业，提高住宅地块销售额是“城中村”改造项目覆盖成本及盈利的关键。所以合作企业的开发成本增大，也增加了我们对二级建设成本测算的难度。

3.4 一二级联动测算的难点

一二级联动的内容比较多，除了以上提到主要内容外，还包括项目开发进度、销售计划等其他指标。通过分析这些因素得出了各个指标，这些指标能够反映项目未来的收益是否能够达到企业的预期目标。政府还可以根据以上内容判断项目所面临的各种风险因素，最终决定项目是否开展以及编制合作公司遴选方案。一二级联动测算对于“城中村”项目是否可行至关重要，“城中村”改造项目的成败很大程度在于前期做的一二级联动资金平衡分析是否准确、全面、系统。

4.“城中村”资金平衡测算的解决对策

笔者自2015 年开始参与上海市“城中村”改造，至今参与了多个“城中村”改造项目的资金测算及方案编制。通过深入分析新成村“城中村”成本测算难点的解决对策，希望能够帮助有计划做“城中村”改造项目的参与者一些借鉴。

4.1 提高基础数据准确性

前期调查数据的准确性是资金平衡测算工作的基础，为整个项目的顺利进行提供科学的依据。而在实际的工作中，由于“城中村”规模大、企业和村（居）民众多，土地结构复杂。并且本项目部分区域跨街镇实施，如果没有科学的摸底调查方法，收集的数据往往出现严重的遗漏和偏差。

为了解决这些问题我们采用了多种数据调查方法，通过资料查阅、现场调查等方法收集基础数据，并加强数据的校对工作，提高前期调查数据的准确性。在前期的调查数据摸底过程中，我们造价人员分别入驻村委、动迁征收办公室、网格化办公室等基层单位，全面摸底改造项目，调取了原始的基础数据，统计农户情况、企业情况、土地情况、被征地人员社会保障人员情况以及集体财产情况等基础数据。为保证数据的准确性，我们根据摸底数据进行逐一深入研究，派驻人员到改造现场进场复核。

并且我们制定了有效的沟通和监督机制。在摸底调查工作中，与各个部门的沟通合作非常重要，如果信息沟通不足、交流不顺畅，会导致整个工作效率低下，影响数据的准确性。为了解决这个问题，我们建立了健全的沟通、协作机制，明确每位造价人员与各部门人员职责和任务，增加信息的交流与共享，加强对摸底工作的监督，才能全面、准确地反映城中村实际情况。

4.2 农户动迁成本测算的解决对策

我们在测算安置成本时，尽可能做到精确的财务分析和数据分析，包括安置方式、补偿标准、安置房成本、开发进度、当地动迁政策等内容。我们现有的土地制度对宅基地的动拆迁补偿标准没有明确的规定，可以采用货币补偿，也可以采用房屋置换方式，本项目采用房屋置换方式。以新成村“城中村”为例，老百姓普遍接受房屋置换，政府采用“现房+期房”安置方式，满足老百姓户均一套现房的基本要求。我们在收集完整资料基础上，在测算口径上做到合法合规，结合近期市、区相关政策规定。由于区级政府提供的现房，建造时间较早，土地费相对新建安置房价格较低，以本次提供的现房竣工时间为2012年～2015 年，政府回购单价为9000-11000 元/平方米，而当期新建安置基地的单价经我们测算为2.2 万元/平方米（详见表2）。

表2 新建动迁安置基地成本估算表

本项目农户征收补偿包含土地使用权基价、价格补贴、房屋评估价、临时安置补助、各类奖励费以及安置房差价，经测算农户征收安置成本约462 万元/户。

4.3 土地价格评估的解决对策

本项目我们使用市场比较法。在经营性用地土地估价中，市场比较法是土地估价中最基本、最常用的估价方法之一，也是国际上通用的基本估价方法[3]。我们通过收集近两年内新成地区类似土地出让价格以及房地联动价（详见表3），并分析区位等优劣势，对土地出让价格以及房地联动价作适当修正，由此客观地评估土地出让价格及房地联动价。

表3 近期周边类似土地出让价格

由于本项目临近在建嘉闵线，我们分析了我们出让地块的区位规划条件、地块特征、收储成本等因素。我们对类似土地价格进行修正，按照配建地上计容面积5%的公共租赁房。综合各项数据和信息，最终评估本项目楼板价为2.1 万元/平方米，房地联动价为4.5 万元/平方米。

4.4 二级建设成本测算的解决对策

对于成熟的开发商，已经实现了户型、立面及装修等标准化，这些标准化的应用已经将地上建安成本偏差控制在“相对可控”的范围之内，而地下室往往由于地下工程的不可预见性及复杂性，导致地下成本较为容易突破目标成本的红线，甚至造成失控的状态。而在项目前期阶段方案概要编制阶段，合作公司尚未确定，无地块地下建筑经济指标。地下工程（车库）一般占到总建筑面积的30%～40%，有的项目甚至高达50%以上，成本占比约30%～40%左右，成本不可谓不大，所以在此阶段应该根据地块的预期开发品质，合理准确地预估地下工程造价。

我们按照现在主流的“人车分流”，按照40%地下室面积估算。本项目二级开发计容面积建安成本测算为10099 元/平方米（详见表4）。

表4 项目建安费估算表

4.5 一二级联动测算的解决对策

在一二级联动财务分析上，我们采用动态指标分析，对于“城中村”资金平衡，需要综合考虑整个开发投资方案过程中的现金流量情况。常规动态经济指标包括：净现值（NPV）、内部收益率（IRR）、动态回收期（T），本项目我们采用的是内部收益率（IRR）[4]。由于本项目一级测算亏损，我们通过二级开发提升项目整体利润率，弥补一级开发亏损的局面。综合测算得出新成村“城中村”改造项目的内部收益率为4.3%，表明该项目方案在经济上是可行的，也符合“城中村”改造公益性的要求。