英美既有商办空间改造租赁住房实践的启示

文／骆逸玲 深圳市公园管理中心 广东深圳 518000

杨晓春 深圳大学建筑与城市规划学院 广东深圳 518000

汤卫忠 深圳市人才安居集团 广东深圳 518000

引言：

商办改保指在商务金融用地上，将综合性办公空间改造为保障性租赁住房的实践。2021 年6 月，国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次提出闲置低效商业办公、旅店、仓储等非居住存量房屋可改造为保障性租赁住房，不变更土地性质，不补缴土地价款。各大城市，如北京、上海、深圳相继研究出台相关配套政策，加大支持力度。然而，针对既有商办空间改造为保障性租赁住房的现象缺乏系统性研究。为盘活存量低效闲置商办空间，切实增加租赁住房有效供给，本文总结商改保相关理论、探索非居改租潜在项目特征，及相关政策案例，对相关政策提出改善建议。

1.商办改保的相关理论：适应性再利用

适应性再利用（Adaptive reuse）是指通过适应性改造将存量建筑改作其他用途。相比于拆除重建，适应性再利用的益处良多，包括延长建筑寿命，降低建造过程中的能耗、物料和污染，降低成本，提升闲置物业坪效，保留建筑历史文化遗存，提高可持续利用水平，增强社区归属感，促进职住平衡等。适应性再利用可应用于多种建筑物改造，包括政府大楼、闲置工业遗址、办公楼等，在历史建筑保护中较为常见。

虽然适应性改造具备良好的环境及社会经济效应，但是并非所有的建筑都适合适应性改造。现实中建筑设计常常以单一功能为目的，寿命较短，改造成本高。此外，适应性改造可能存在维护成本高、租金回报不确定、平面利用效率有限等问题，因此拆除重建比适应性再利用常见[1]。关于商办空间改造住房的研究很少，一些学者基于文献回顾、案例分析、访谈等解析商办改居的潜力及风险，另一些学者，从政策分析的视角对各地的商办空间改造作案例研究。由于国内缺乏商办改造的系统研究，因此本研究聚焦于英美两地的商办改居住政策及实践，以期为我国大城市商办改保提供借鉴意义。

2.存量商办改保潜在项目的特征分析

商办改保的潜在项目对区位、租金、平面、采光等均有一定要求。

区位：位于城市中心区域、住房集中区域或者居住区边缘的商办建筑适宜改造。需临近公共服务设施、交通便利，距离地铁站点近。从国际经验看，很少商办改住项目位于产业区或者边缘区位，尽管这些地区空置率较高。潜在项目需符合规划要求，避免将重要产业区内的商办建筑改造为租赁住房。

租金：原办公室空置或租赁价格未能发挥土地潜力价值，与居住租赁价格价差较大，一般为年代较为久远的建筑。

平面布局：不是所有的商办都适合改造为租赁住房。平面进深适宜，能够获得自然采光，空间布局可自由调整的为佳。

技术：要求潜在项目结构稳固；能够满足居住空间承重；建筑质量佳；能够多面采光。

功能：要求改造后可满足居住需求，满足公共服务及停车位配套需求。

表1 适宜商办改保的项目特征

从经济可行性而言，适应性再利用的改造前提是存量改造比拆除重建的相对成本更低并能够获得适宜的资金回报率。当改造后的租金收入覆盖办公空间租金、改造、维护、运营等成本，并有一定的收益率时，才有可能发生商办改租。

根据行业情况，假设利率为r，改造后保租房租金为rent1，每年增长r1，办公楼租金为rent2，每年增长r2，改造成本为c1，过x 后年翻修改造成本为c2，维护及运营成本c3，每年增长r3，其他不可预见成本估算为c4，每年增长r4，那么累计现金流入NPVrevenue在过n 年后为：

累计现金流出NPVexpense为：

累计净现金流NPVprofit为：

NPVprofit=NPVrevenue-NPVexpense

改造项目需满足n 年后的累计净现金流NPVprofit至少大于零，否则项目亏损。经测算，市场住房租赁价格越高，商办租赁价格与周边住房租金差越大，商办改居住的潜力越大。

总体而言，商办改居住项目平面设计、采光、区位等均有一定要求。低效闲置、年代较长的商办物业可能适合更新改造为租赁物业。此外，因商办改保前期投入大、利润率低、回报周期长、盈利方式不明晰，即使允许规划调整或政策允许商办建筑改造租赁住房，仍需配合财税激励或规划审批流程简化、容积率奖励、计容面积标准放宽等措施。

3.国内商办改保的相关政策与实践

2016 年《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》颁布后，各地发展了一些宿舍型、公寓型租赁住房。同时，各大城市长期存在开发商在商业用地上建设有居住功能的产品并以公寓的名义销售的现象，部分开发商紧抓政策窗口违规销售、改建项目。多地均曾出台文件规范、限制办公项目的销售方式及对象，杜绝类住宅现象。由于监管漏洞、惩处不严、回款压力大等原因，商办改公寓销售的情况依然屡有发生，但是受政策影响，多地成交量大幅下调。2021 年保租房新政鼓励闲置或低效商办项目改造为集中型保障性租赁住房既为低效商办项目改造提供渠道，也为存量公寓项目提供了一个转型的方向。

自2021 年保租房意见颁布以来，实践并不多见，商办改保仍停留在政策层面，实践项目较少可能有几方面原因：

（1）政策甫出，受原规划影响，改造项目统一标准、操作流程、审批路径未明，存在政策风险；

（2）改造对项目物理特征、租金现状、区位等均有一定要求，符合改造条件的项目资源有限；

（3）商办改保的经济回报较低，市场改造动力不足。

4.英美商办改保的相关政策与实践

规划作为建筑功能转换与适应性改造的限制性因素之一，多地尝试通过规划政策调整鼓励建筑的柔性改造与适应性利用。下文分析典型的以规划政策促进适应性再利用的案例：洛杉矶和伦敦。

4.1 洛杉矶适应性再利用法案

美国洛杉矶适应性再利用法案（Adaptive Reuse Ordinance）是促进闲置非居住建筑改造住房的典型案例。1999 年起在洛杉矶中心城开始应用，后来拓展到中国城、中央大道等地，目前已覆盖全城。法案旨在鼓励闲置的老旧建筑或历史建筑改造为公寓、居住工作联合体或者游客服务设施。目前1974 年以前建设的建筑、低效商办工业建筑或历史建筑转换用途可快速审批，1974 年以后的建筑以及工业用地上的建筑改造需要经历更繁琐的规划审批。适应性再利用已供给超过1.2 万套新的住房，占洛杉矶中心城区新增住房供应量超过1/3。洛杉矶适应性再利用计划内容包括：

4.1.1 税收减免[2]

改造历史建筑或非历史、非居住建筑可分别获得20%或10%的税收减免；

如保护建筑历史价值，建筑所有者可获得一次性收入税收减免；

如保护历史建筑，房产税可减免50%；

如适应性改造为租赁项目，可连续10 年减免税收至4%。

4.1.2 灵活的建筑及规划规定

改造项目的居住空间相关建设标准较为灵活。

目前洛杉矶政策正在开展适应性再利用的政策评估，可能修改法案，限制特定条件下的改造项目仅能面向中低收入者供给可支付用房。

4.2 伦敦允许发展权

允许发展权是英国过去十年放宽规划管控改革的其中一个政策工具[4]。允许发展权从2013 年5 月起生效，允许部分区划用途上的建筑物无需通过完整的规划申请变更使用功能。政策颁布前未用作办公用途或者闲置的办公物业可经快速规划许可流程将商办物业改造为居住用途。申请人仅需前置许可申请，审查交通、污染、洪涝等不良影响。改造后的项目需要满足相关建筑标准，包括结构、防火、噪声、通风、卫生等。由于项目质量参差不齐，部分改造项目居住环境质量较差。2020 年后，城乡规划条例新增改造项目的自然采光及最小面积要求。2019 年5 月以前，允许发展权制度并不适用于中央商务区、金丝雀、科技城等重要产业区。2019 年5 月以后，允许发展权推广到全域，但是地方规划部门可以根据当地商业或产业发展情况暂停允许发展权制度。此外，改造面积超过1500 m2的项目也需要额外申请用途变更许可，以防大规模改造冲击当地的办公市场及产业发展。

允许发展权制度推动闲置办公物业改造居住快速审批。2015-2021 年，英格兰共有73575 套新增住房由办公楼改建而成。虽然允许发展权能够有效新增住房，缓和商办空间空置的问题，但是办公物业减量，租金上浮，部分改造项目因缺乏规范而建筑质量较差[5]。

表2 洛杉矶适应性改造的项目要求

表3 洛杉矶、伦敦商办改居住相关政策对比

4.3 小结

洛杉矶采取积极有为的措施，通过财税激励结合放宽规划限制鼓励非居住用途建筑改造为居住用房。而伦敦主要通过放宽规划管控，允许开发商根据市场情况改造非居住用途建筑为居住用房。伦敦、洛杉矶两地的规划措施有相似之处：对改造项目的区位均有指引，简化规划审批流程，并对改造后的居住空间有一定采光和面积要求。两地政策也存在一定不同之处：洛杉矶对老旧、历史建筑改造有额外激励；伦敦则采取规划限制与面积限制的措施避免改造对重要商办空间和产业发展的影响。

5.政策建议

我国特大城市长期用地结构失衡，居住空间短缺，办公楼空置现象严重。以深圳为例，人均商业用地3.47 m2[6]，约为纽约的1.2 倍，新加坡的1.8 倍，香港的5.2 倍。推动闲置商办用地改造保障性租赁住房有利于高效利用土地，增加保障住房供给，集约利用土地，节约建设用材，落实低碳发展。因此，借鉴英国、洛杉矶等地经验，建议进一步研究出台措施鼓励商办改保。建议我国特大城市在非核心产业区的宜居区域划定促进适应性改造区域，简化规划审批程序，对改造项目进行税费减免及改造成本补贴，鼓励低效或者闲置的老旧商办建筑改造。在不影响产业发展的前提下缓和办公物业空置现象，并积极提高保障性租赁住房供给效率，为新市民、青年人提供高品质可支付住房。