海洋生态环境行政公益诉讼：制度生成与实践审视

梁鸿飞

关键词：海洋生态环境；行政公益诉讼；风险预防；检察机关

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢，协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护，加快建设海洋强国。”国家之所以将海洋生态环境与经济发展、强国战略并列组合，是因为在现代工业社会，生态环境已是人类文明的内部陈设，对生态环境的侵犯与破坏已转变为社会、经济的威胁，也对社会政治制度提出了全新的挑战。①而海洋是生态环境系统中最为重要也是体量最大的组成部分，海洋生态环境的治理与保护意义如何自不待言，也自当成为联结各方的政策聚焦点。

行政公益诉讼制度自2015年試点实施，其案件范围就包括了生态环境领域，但一般性的规则与方案还不能完全回应海洋生态环境保护的特有问题。及至2022年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》颁布实施，海洋生态环境行政公益诉讼被正式确认为一种特殊类型的行政公益诉讼。海洋生态环境行政公益诉讼有其制度成因，对应海洋生态环境的治理需要，内在结构也随之发生了转变，但结合目前的司法实践来看，制度设计尚存有缺漏，这是诉讼实施之隐忧。对此，应当认真对待，并提出完善方案。

一、海洋生态环境行政公益诉讼的制度成因

（一）以“外部激励—问题聚焦”的司法统制替代破碎化的治理方式

海洋生态环境牵扯广泛，所以国家设有多个行政机关履行相应的监管职责，同时在客观上也要求各行政机关以及地方政府在规划、监测、整治修复、评估指标以及执法信息和基础数据共享方面具有跨部门、跨区域的统一协作能力，①从而推求出环境整序行政的法效果，以符合环境保全原则。②然而，在实践中，海洋生态环境行政并未形成绵延周密的保护体系，而是呈现一幅破碎化的图景。一方面，地方政府的各种策略的制定、博弈和调整主要是为了实现经济利益、增加财政收入，海洋生态环境保护所带来的长期公共利益往往得让位于“发展优先”的短期经济利益。③换言之，在海洋环境生态治理问题上，要求地方政府主动付诸各种资源或以牺牲经济利益为代价，不具有期待可能性。另一方面，基于“九龙治水”的治理格局和海洋生态环境问题的多源性、外溢性的特征，在实践中存有各行政机关执法权力边界不清、监管职责不明乃至相互间权力冲突等情形。④进而，行政机关往往很难考虑对海洋生态环境的实际保护效果，仅依靠行政处罚措施履行职责。⑤

行政公益诉讼的实施通过开启外部监督促成跨部门的行政协作，将各行政机关单向、线性法定职责拼凑成互相衔合的完整图式。⑥譬如，福建省福州市长乐区漳港海岸线餐饮酒楼违法排污行政公益诉讼案。⑦表面上，该案中的海域水质污染问题是生态环境部门的行政监管职责，但若是仅聚焦于行政处罚，不过是以罚代管的运动型治理，若是以“一刀切”的方式一律禁止餐饮酒楼营业，则有裁量怠惰之嫌。因此，检察机关不仅是对生态环境部门发出检察建议，要求其依法履职，而且通过圆桌会议等非正式的监督方式协调市场监管、住建等部门完善相关排水设施，从而推求出环境整序行政的法效果。

从我国特有行政体制来看，县级政府是最后一级具有完整权威的政权，可以组织调动和整合资源，⑧其所属的行政机关及下辖乡镇政府则只是执行机构。⑨因此，对于各类治理事项，县级以上地方政府往往承担着居中协调和问题聚焦的总负责角色，海洋生态环境治理亦不例外。从规范层面来看，《海洋环境保护法》第7条、第27条第2款、第28条第5款等规定就明确了沿海县级以上地方政府的法律职责。在司法实践中，行政公益诉讼的监督对象虽然只是行政机关或乡镇政府，但通过相应压力传导可以督促县级以上地方政府开启议程设置，并激励其集中调动人力、组织、财政等行政资源，通过成立领导小组、开展专项整治、联合执法等治理方式，及时有效履行环境监管的“法定职责”，避免日常监管过程中的执行怠惰、权责不清和行政碎片化现象。①譬如，浙江省平阳县守护南麂岛行政公益诉讼系列案。②在该案中，检察机关不仅对生态环境部门和农业农村部门发出检察建议，同时也将案情通报县政府，从而形成压力传导，实现问题聚焦。由之，既可矫正行政裁量之错误使用（生态环境部门对东海污水处理厂的违法排污行为不予以行政处罚，属于决定裁量错误），更能够集中行政资源，消除规模性的违法现象（即普遍性、持续性的无证养殖和非法捕捞问题）。

可以说，在实践中，行政内部的监督动力难以促成海洋生态环境治理客观上所要求的跨部门协作机制。而行政公益诉讼开启了外部监督模式，检察机关以海洋生态环境治理的实质问题为导向，既甄别各行政机关的法定职责，通过正式监督与非正式监督相结合的方式促成行政机关的跨部门协作机制，也能够通过检察建议的压力传导促使地方政府进行问题聚焦，在一段时间内为问题解决提供政治动能，匹配行政资源。譬如，浙江省平阳县守护南麂岛行政公益诉讼系列案，在检察机关启动行政公益诉讼程序之前，南麂岛周边的生态环境保护问题已被中央环保督促挂牌督办，但始终悬而未决，直至检察机关介入其中，才形成问题聚焦，得到有效解决。

（二）以风险预防为要旨的客观诉讼替代侵权之诉的单调救济

乌尔里希·贝克认为，基于工业系统的发展，当今社会乃是超越阶级图式且每个人皆不能独善其身的风险社会，风险首先是指完全脱离人类感知能力的放射现象，此外还包括空气、水、食品中的有毒物和污染物，以及由此对动植物和人所造成的短期或长期影响。③所以，风险一旦出现就意味着大规模破坏，以至于其后的救济方案和补救行动都将无济于事。④

海洋生态环境的损害和污染有其物理上的特殊性。一是污染源广。不仅人类在海洋的活动可以污染海洋，而且人类在陆地和其他活动方面所产生的污染物，也将通过江河径流、大气扩散和雨雪等降水形式，最终都将汇入海洋。二是外溢性强。海洋是地球上地势最低的区域，不可能像大气和江河那样，通过一次暴雨或一个汛期，使污染物转移，一旦污染物进入海洋，很难再转移出去，不能溶解和不易分解的物质在海洋中越积越多，往往通过生物的浓缩作用和食物链传递，对人类健康及社会经济造成潜在威胁，⑤因此其影响范围也难以确定。就此而论，在海洋生态环境问题上构建具有风险预防意义的客观法秩序殊为重要。

从《海洋环境保护法》的立法目的和规范结构来看，该法第一条即强调“保护海洋资源，防治污染损害”，第四章到第七章俱是规范各方面的海洋污染防治问题。可见，从《海洋环境保护法》的规范意旨在于构建风险预防的海洋生态环境治理模式。问题在于，在实践中，行政机关往往是立足于《海洋环境保护法》原第89条（现对应条款为第114条）的规定向事故责任人提出损害赔偿要求。一方面，海洋环境监管部门基于履职考核考虑消极行使行政职权，转而依靠诉讼途径解决问题，将本属于自己的职责“推”向诉讼程序，导致海洋环境污染的扩大化。另一方面，在诉讼程序，司法聚焦点往往是赔偿数额的计算参数与计算方式问题，①这与属于主观诉讼的侵权之诉别无二致。即使海洋生态环境保护问题进入司法程序，也只是嵌入科学装束的“数值游戏”，无论是对于海洋生态环境的风险预防还是对事实损害的修复治理，俱意义微渺。从一般的诉讼机理而言，实现《海洋环境保护法》所规划的具有风险预防意义的客观法秩序需要通过客观诉讼途径。我国的行政公益诉讼由检察机关负责提起，其作为国家法律监督机关，旨在维护法秩序的统一，因此属于客观诉讼。就此而论，海洋生态环境行政公益诉讼应当可以实现《海洋环境保护法》所规划的具有风险预防意义的客观法秩序。

从规范层面来看，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》超越了过往以“事实损害”为诉讼程序启动前提的司法解释，其第一条将“采取预防措施地”作为适用要件之一。这表明行政机关或地方政府对海洋生态环境保护问题所采取的预防措施属于法定职责的范畴，可以进入行政公益诉讼程序进行认定与判断。在司法实践中，亦有案可稽。譬如，江苏省如东县船舶修造企业危废处置污染环境行政公益诉讼案。②在该案中，检察机关向县生态环境、发展改革、交通运输等行政机关发出行政公益诉讼诉前检察建议，建议上述单位切实履行监管职责，防止发生环境污染事故。对此，既可见检察机关通过检察建议的外部激励促成跨部门的协作机制，形成整序行政的法效果，更重要的是，能够督促行政机关及时介入和处置违法行为，推求具有风险预防意义的客观法秩序。在该案中，对于生态环境部门的法定职责而言，检察机关的逻辑法条主义进路应是根据《海洋环境保护法》原第38条（现对应条款为第56条）规定在体系上关联《固体废物污染环境防治法》第102条第7项之规定，要求行政机关更加注重对“行为犯”而非“结果犯”的依法处置。

（三）以海洋生态环境行政公益诉讼推动案件范围拓展

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，“拓展公益诉讼案件范围”。此后，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也强调“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围”。行政公益訴讼案件范围的拓展实质在于扩展这一制度之治理功能的覆盖范围。

然而，在司法实践中，对于新领域的案件办理是否需明确授权，各地检察机关和审判机关态度不一，所以行政公益诉讼案件范围的拓展呈现出碎片化、临时性的特点。③海洋生态环境公益诉讼虽然是生态环境行政公益诉讼的一种特殊类型，但是基于海洋生态环境牵扯广泛的特征，可以反向助推行政公益诉讼案件范围的拓展，提升其治理功能。

具体而言，一是行政公益诉讼案件范围的领域拓展。譬如，山东省招远市违建码头整治行政公益诉讼案。④在该案中，形式上虽然只是涉及《海域使用管理法》第3条第2款关于未经许可使用海域和第42条行政处罚的问题，但司法判决实质上是根据“恢复原状”的客观要求最终指向于海域违法建筑物的行政强制问题。那么，依循这样的逻辑，根据《海洋环境保护法》第47条规定，行政公益诉讼的案件范围也可以拓展到行政规划领域。由之，行政公益诉讼的实施及案件范围的拓展主要是以实现法律的规范意旨而展开，不至于出现削足适履的实施方式和案件范围碎片化的拓展趋势。

二是行政公益诉讼案件范围的深度拓展。譬如，海南省海口市秀英区定置网破坏渔业资源行政公益诉讼案。①检察机关向海口市农业农村局发出诉前检察建议，建议其通过海上巡查、没收渔具等行政措施，纠正违法行为，切实保护海洋渔业资源。可以看到，检察建议中的“没收渔具”，乃是检察机关根据《渔业法》第38条规定介入行政处罚的选择裁量。还值得注意的是，检察机关与农业农村部门会签《关于建立海洋渔业行政执法和检察监督协作机制的意见》，建立案件协商通报、线索移送、信息化建设、海洋巡回检察室等常态化工作机制。实质上，这是检察机关介入行政机关的监管计划。从某种意义上讲，这既是将监督视角前移，从而使得行政公益诉讼具有风险预防功能，也是介入到更加广义的选择裁量中，从而使得行政公益诉讼案件范围的深度有所拓展。由之，行政公益诉讼案件范围拓展的广度和深度相互嵌合、配套成龙。

二、海洋生态环境行政公益诉讼的结构特征

（一）类型维度

海洋生态环境的治理需要多个行政部门乃至地方政府形成有效的协作机制。因此，才需要嵌入行政公益诉讼制度，开启外部监督，以打破行政系统内的藩篱与隔阂，形成问题聚焦。更细致地看，对于海洋生态环境的治理，同样也需要不同类型的行政方式，由之行政公益诉讼的实施可拓展出不同类型的维度。

一方面，在海洋生态环境公益诉讼，秩序行政与服务行政可同为司法磨坊的原料。通过行政法的发展历程可知，其最初乃是为了限制政府公权，保护公民权利。随着工业文明的发展，出现人口增长以及人口居住都市化之趋势，导致人类与其生活之资相隔离，随着科技之发展及交通运输的发达，使得“有效生活空间”之范围加大，而人民所拥有的掌握空间便日益狭窄。②公民个人之生存无法如在自耕农社会一般，能够自给自足，“每个人都该自求多福”的信条便不复适用。而公民生存照顾之责任最终得由国家负责。③因此，现代行政的重心由秩序行政转向了服务行政。服务行政主要包括供给行政（主要是公共用物和公共设施的供给）和社会保障行政两个方面。

在现代文明社会，海洋生态环境并非人类社会相对隔离、孤立地存在。从很大程度上讲，海洋生态环境乃是现代文明社会的内部陈设。公共行政覆盖海洋生态环境是现代文明演进的必然结果，服务行政自然包含在内。那么，海洋生态环境行政公益诉讼的监督类型将不仅仅是秩序行政，也包括了服务行政。这在司法实践中亦有案可稽。譬如，山东省青岛市崂山区居民小区生活污水直排入海行政公益诉讼系列案。④在该案中可见，对于违法排污的行为，应当是生态环境部门的秩序行政职责，但是违法行为之原因在于服务行政的缺失，即对数个居民住宅区市政排污管网这一公共用物供给的缺失。换言之，涉案居民住宅区违法排污属于自始主观不能，缺乏行政处罚的有责性要件。因此，检察机关对于具有秩序行政责任的生态环境部门的监督，并非使之实施行政处罚，而是采取相应协助性措施；检察机关将监督重点放在服务行政义务的履行方面，应根据《海洋环境保护法》原第40条（现对应条款为第59条）之规定督促市政部门补足涉案居民住宅区的排污管网设施。从而，秩序行政遵循了有责性原则，服务行政之义务亦得到履行。

另一方面，在海洋生态环境公益诉讼领域，法律监督不仅只聚焦于行政行为，也及于事实行为。所谓行政事实行为并不会直接产生、变更或消灭行政法上的权利义务关系。①从法律层面说，事实行为是行政决定之事实参数获取与计算的必要手段；从治理层面说，事实行为是行政决定的重要补充，甚至在一些情形下，具有更好的替代性意义。譬如，前文已提及的海南省海口市秀英区定置网破坏渔业资源行政公益诉讼案。在该案中，检察机关发出的检察建议就存有“海上巡查”之要求。从行政法理上说，“海上巡查”属于行政检查类的事实行为。对于此类事实行为的介入并非于法无据，检察机关应根据《渔业法实施细则》第21条“制定其他保护渔业资源的措施”的职责要求，在结合具体案情的基础上制发检察建议。如果超越行政相对人的权利义务关系，从实现法律秩序目标的角度说，检察机关乃是介入作为行政措施的事实行为，也可视作是对广义上选择裁量的法律监督。

（二）空间维度

对于海洋生态环境的损害，存在污染源广、持续性强及影响范围不确定的特征。因此，对海洋生态环境的周全保护和风险预防不能在空间维度画地为牢。就海洋生态环境行政公益诉讼的实施而言，监督范围也应当超越地理空间和行政区域的区分。因此，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》第1条就明确了“损害行为发生地”“损害结果地”“采取预防措施地”俱可为诉讼适用要件。

其一，监督范围超越地理空间的区分。从目前的司法实践来看，海洋生态环境行政公益诉讼的不少案例都是聚焦陆源污染和海岸工程。这已然表明海洋生态环境行政公益诉讼的监督范围具有超越地理空间的特征。只不过，现有案例基本指向为直接性的、明显可见的海洋环境污染和海洋生态损害。譬如，辽宁省盖州市入海河流污染渤海生态环境行政公益訴讼案聚焦于辖区内入海河流污染海洋环境问题；天津市古海岸与湿地国家级自然保护区海洋生态环境保护行政公益诉讼案聚焦于海岸工程损害海洋生态问题。事实上，对于海洋生态环境的损害除却明显可见的陆源污染和海岸工程，来自大气层面的影响也应当考量。譬如，沿海地区化工企业的安全生产事故，化学制品或原料的爆炸对大气环境产生的污染，含硫或者氮的大气污染物易溶于水，会造成近海水面的富营养化或者酸化，而有毒气体改变海水pH值或者毒物，影响海洋生物的健康或者近海养殖的产量。因此，海洋生态环境行政公益诉讼应当拓展可在科学上证明与之相关的大气污染防治等领域。这既应是海洋生态环境行政公益诉讼的结构特征，也当为诉讼案件范围的重要组成。

其二，监督范围超越行政区域的界限。各级行政区划是基于人文、地理、经济以及历史等因素拟制而成。然而，海洋生态环境的污染源广且影响范围不确定，必然会超越人为拟制的行政区划。所以，借由行政公益诉讼保护海洋生态环境必然也会超越行政区域的界限。

具体而言，一是损害行为地跨行政区域。众所周知，我国海岸线漫长，入海江河较多，其中以跨越数个省级行政区域的黄河、长江为最。在地方治理层面，讲求属地发包原则，从而强化了地方政府的边界意识，共享水域的省区之间为了各自的经济利益矛盾冲突不断，甚至纵容“以邻为壑”式的排污行为，导致省区交界的水域污染问题日益严重。②最终，这种跨行政区域的江河污染还是积淀为海洋生态环境的损害。因此，海洋环境行政公益诉讼应当将监督视角前移到诸如行政区域交界等入海江河的污染多发处。如果说对照现代行政规律，有效监督和预防风险的关键在于将监督视角前移到行政过程的上游，①那么对于海洋生态环境的保护，更加周全之法当然也在于将监督视角前移到入海江河的上游。二是应采取预防措施地跨行政区域。海洋生态环境的污染源广即意味着风险来源广泛，那么应当采取的预防保护措施也必然会随之超越人为拟制的行政区域，这在司法实践中亦有案可稽。譬如，上海市崇明区人民检察院督促江苏省海门市交通局履行港口过驳监管公益诉讼案。②在该案中可见，风险来源地（采取预防措施地）与损害发生地有一定的空间距离，超越了省级行政区域，因此检察机关必须发挥司法能动性跨省“办案”，从而有风险预防的事实效果。当然该案也有不足之处，检察机关过于强调以后果为导向的风险，缺乏对行政违法的论证，即未指出行政机关授予江山公司的港口经营许可违反了《生态保护红线管理办法（暂行）》第17条第6项之规定。

（三）功能维度

正是由于海洋生态环境牵扯广泛，行政公益诉讼的监督范围得以拓展，再加之其推求具有风险预防意义的客观法秩序，因此其在功能维度存有结构转型的趋势。具体而言，可分为以下三个方面。

其一，司法介入的功能重组。乌尔里希·贝克认为，“现代化风险”是一种概念安排和范畴设定，在这种设定下，我们需要从社会层面去理解内在于文明的自然所遭受的损害和破坏，也需要依据风险的有效性和紧迫性而作出决策，并指定压制和处理风险的方式。③在海洋生态环境保护领域亦复如是。顶层智识设计海洋生态环境行政公益诉讼旨在开启行政的外部监督，以推求出具有风险预防意义的客观法秩序。由之，可以形成以风险预防为主、以救济损害为辅的司法统治格局。

具体而言，一方面，超越平行置换的数值游戏。过往对于海洋生态环境的司法保护，乃是行政机关立足于《海洋环境保护法》原第89条（现对应条款为第114条）提起损害赔偿之诉，即使其具有公共治理的意义，也不过是虚拟治理、替代性修复、劳役代偿等数值确定与换算问题。换言之，以侵权之诉为主轴逻辑的海洋生态环境司法保护，对于已发生之事实损害及长远之影响既无力修复，也无法估量。海洋生态环境行政公益诉讼则能够以风险为事实参数作出司法决定，防止不可逆的生态环境损害事故。譬如，上海市崇明区人民检察院督促江苏省海门市交通局履行港口过驳监管公益诉讼案即是典型。另一方面，通过逐案演进确立应对风险的规则。在风险社会里，风险的核心意识不在当下，而在未来，“过去”丧失了它决定“现在”的权力，取而代之的是“未来”。④因此，即使由于各种不可见或历史性因素发生了海洋生态环境损害事故，司法介入也应是以行政公益诉讼为主、民事公益诉讼为辅的方式进行。就民事公益诉讼而言，主要还是指向于既定损害赔偿等数值确定问题。就行政公益诉讼而言，除却确认存在的行政违法之外，还应当根据法律的秩序目标要求行政机关或地方政府采取风险预防措施。譬如，《港口法》第33条规定：“港口行政管理部门应当依法制定可能危及社会公共利益的港口危险货物事故应急预案、重大生产安全事故的旅客紧急疏散和救援预案以及预防自然灾害预案，建立健全港口重大生产安全事故的应急救援体系。”那么，对于诸如天津港“8·12”特别重大火灾爆炸之类的事故，检察机关启动行政公益诉讼程序，在矫正诸项行政违法之同时，也应当审查行政机关是否制定应急预案及其有效性。当然，这类应急预案有相当的专业性标准，检察机关借助行政公益诉讼程序介入其中，并非旨在代替行政机关作出决定，制定应急预案，而是如同介入选择裁量一般，立足于已经发生的损害事故，通过逐个问题的啃噬促成合理有效的应急预案。同时，诸如此类行政公益訴讼案件，通过逐案演进可以形成具有风险预防意义的司法屏障。

其二，环境整序行政的展开。过往之生态环境行政公益诉讼由于事实损害的影响范围相对有限，并且因为受到司法解释、办案规则的限制而导致风险预防功能阙如，所以难以通过司法程序输出环境整序行政的作用。而由行政机关提起的赔偿之诉聚焦于试图客观化的“数值游戏”，司法程序能否输出环境整序作用亦自不待言。环境整序行政的特色在于，为了防止对人的健康或生活及自然环境的危害，实现保全、创造一个安全且良好的环境等政策目标，而制定计划及基准，并依此整备公共设施。①由于海洋生态环境牵扯广泛，这一领域的行政公益诉讼实施又被嵌入了风险预防功能，因此可以推求出整序行政的作用。譬如，天津市古海岸与湿地国家级自然保护区海洋生态环境保护行政公益诉讼案。②在该案中，检察机关乃是立足于海域水动力和水体交换功能丧失所可能导致的生态环境风险，督促行政机关制定整改方案，以国库行政之方式整备公共设施，从而有环境整序行政之作用。

其三，开拓法治化治理空间。就传统生态环境治理而言，行政系统内部自上而下的考核方式在标准认定上具有较大的自主解释空间，而且也不顾及微观管理细节，③因此治理过程往往偏离法律政策目标，甚至是逾越法律框架，难以企及环境保全原则。遇及特殊情形（如媒体曝光，形成舆情焦点），也不过是在行政系统内进行紧急动员，促成一场短暂的运动型治理。检察机关借由行政公益诉讼职权介入生态环境治理，由于受制于事实损害已经发生的诉讼条件，因此司法聚焦点往往是行政处罚的幅度问题和行政违法的确认问题。而且，司法程序的主导逻辑乃是基于生态环境损害后果进行单向的、线性的回溯性推导，在多元的行政主体中选择“势弱级低”的部门作为被监督的对象（被告）。④因此，司法效果指向于过去，而非未来，既于事无补，也没有进行正确的法律责任归咎，秩序层面的意义自然付之阙如。就海洋生态环境行政公益诉讼的实施而言，由于诉讼条件的变更，使之可以致力于推求具有风险预防意义的客观法秩序，且由之深入到行政活动的各种形式之中，因此能够更替过往的运动型治理模式。亦即，海洋生态环境行政公益诉讼的实施拓展了法治化治理空间，并且也可通过逐案演进促成各类行政方案、行政计划、行政规则的制定与优化，从而补足微观管理细节。

三、海洋生态环境行政公益诉讼的可能隐忧

（一）案件覆盖范围被不当切割

由于海洋生态环境的污染源广泛，因此以风险预防为要旨实施行政公益诉讼，其监督范围应当超越行政区域和自然地理空间。进而，在应然意义上，海洋生态环境行政公益诉讼的实施可以推动案件范围的拓展。问题就在于，如若没有在制度设计上给予海洋生态环境行政公益诉讼以案件范围拓展的权限或衔接机制，而司法机关又在实践中秉持审慎的态度，那么司法统治必然就事论事地浮于问题表层。所谓推求具有风险预防意义的客观法秩序，只可能是事倍功半。

一方面，海洋“上游”的生态环境问题与海洋生态环境保护的不当切割。对于海洋生态环境的影响不止于海域及其毗邻的陆域，入海江河的影响也甚为重要。然而，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》适用的地域范围与海洋环境保护法第2条第1款规定的海域范围一致，并不适用于江河、湖泊等内陆水域。①换言之，入海江河的生态环境问题被排除在海洋生态环境行政公益诉讼的案件范围之外，只能适用传统的生态环境行政公益诉讼予以解决。但是，传统的生态环境行政公益诉讼受制于诉讼条件等因素而缺乏风险预防功能，行政公益诉讼的司法聚焦点往往只是行政违法的确认和行政处罚的幅度问题，最终事实损害的最大修复只能是通过民事公益诉讼获取损害赔偿。譬如，最高人民法院发布的指导性案例，武汉卓航江海贸易有限公司、向阳等12人污染环境刑事附带民事公益诉讼案。②在该案中可见，检察机关提起行政公益诉讼已无必要，即使提起无非就是确认行政机关未履行法定职责而已，因此转向于提起附带性的民事公益诉讼，但司法判决也只是力求客观的“数值游戏”而已。对于长江及近海水域的生态环境和受之影响的海洋生态环境，事实损害既无法精确计算，当然也无力完全修复。此即乌尔里希·贝克所谓之“无法逆转的痛苦”③。

另一方面，其他关联的行政公益诉讼案件与海洋生态环境保护缺乏统合机制。海洋生态环境行政公益诉讼的监督范围超越自然地理空间，因此必然与其他领域的行政公益诉讼发生关联。问题在于，在没有统合机制或衔接机制的情形下，基于其他领域行政公益诉讼的传统理路，海洋生态环境行政公益诉讼的风险预防功能极可能陷入自说自话的境地。譬如，沿海地区的安全生产行政公益诉讼即是典型。2021年新修订的《安全生产法》特别增设了公益诉讼条款，但根据这一条款的内容，检察机关提起行政公益诉讼的必要条件仍然是“国家利益或者社会公共利益受到侵害”。也就是说，安全生产行政公益诉讼的提起还是以已造成事实损害为基准。那么，诸如天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故等沿海地区的安全生产事故，只有及至影响海洋生态环境的大气污染已经形成，检察机关才能启动海洋生态环境公益诉讼，如此未免是为时已晚。

（二）监督对象被不当限缩

在我国行政系统内，讲求属地发包的原则，将各类公共事务自上而下层层发包给各级地方政府，由各级地方政府负总责，生态环境治理即为其中的重要公共事务。海洋生态环境牵扯广泛，构建有效且无漏洞的保护体系，非地方政府居中协调、制定计划及付诸资源不可。这两者相映成趣。

从规范层面来看，对于海洋生态环境的保护，立法者也着重强调地方政府的法定职责，尤其是风险预防的职责。譬如，《环境保护法》第34条规定：“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程和海洋工程建设，应当符合法律法规规定和有关标准，防止和减少对海洋环境的污染损害。”在司法实践亦可见，检察机关在对行政机关发出检察建议的同时，往往会以“案情通报”等非正式的监督方式激励地方政府进行问题聚焦，以有效率地解决海洋生态环境保护问题。在海洋生态环境行政公益诉讼实施的过程中，辅以非正式的监督方式在一定程度上可以增进行政效能，有效率地实现诉讼目的。问题在于，正如同政府过度依赖“行政私法”的方式实现公法目的，会造成行政权力钻法律漏洞，规避公法原则的拘束，进而形成“遁入私法”的行政趋势，①检察机关对各类非正式的监督方式激励地方政府进行问题聚焦，由之形成路径依赖，实际是将地方政府隐遁于正式司法程序的背后，使法律规范课予地方政府义务效果无从确证。亦即，法律规范的创造力原则失去了拘束力。从某种意义上甚至可以说，地方政府的法定职责经由行政公益诉讼程序在事实层面被豁免，这当然是违背了行政公益诉讼的制度初衷。同时，由于海洋生态环境牵扯广泛，不仅需要地方政府居中协调，很多情况下还得付诸财政资源或牺牲经济利益。譬如，山东省青岛市崂山区居民小区生活污水直排入海行政公益诉讼系列案，其中的截污设施需要政府出资四百余万元。在地方财政给定有限的情形下，检察机关以对行政机关的检察建议为依托，通过非正式的监督方式激励地方政府付诸财政资源，可以想见其边际效益必然逐渐递减。再譬如，江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故的调查报告显示，地方政府乃是为了经济利益引进天嘉宜公司，因此各行政机关在执法过程中往往是“避重就轻”地滥用裁量，逾越法律程序给予行政许可与行政确认。可见，当地方政府以经济利益为主旋律，行政机关不可能严格按照法律曲谱进行独奏。所以，即使在将沿海地区工业系统安全生产案件整合到海洋生态环境公益诉讼范围内，检察机关仅对各行政机关发出检察建议或提起行政公益诉讼，各行政机关仍然不具有作为可能性。

再者，将地方政府隐遁于司法程序之外，对海洋生态环境保护只是短暂的问题聚焦。就现代公共治理而言，行政作为的可能性在于机构编制管理、财政预算以及发展规划等方面组成的行政资源配置与行政任务相匹配，而行政资源配置的最终决定权又在于地方政府。②海洋生态环境保护牵扯广泛，既得在机构编制管理上优化各行政机关的权限和组织规模，进而促成结构清晰的跨部门合作机制，也应当配给充足的经费支持，同时还得在发展规划上同步标识政策目标，这些都需要地方政府统筹计划。《海洋环境保护法》第5条规定了海洋环境质量的属地责任在于县级以上地方政府，第7条明确了县级以上地方政府对于海洋环境保护工作的财政经费负担义务，诸如第28条第5款也强调了县级以上地方政府对于海洋环境污染防治应当预先制定行政计划。在司法实践中，检察机关通常只是对行政机关发出检察建议，甚至是向数个行政机关发出检察建议（江苏省如东县船舶修造企业危废处置污染环境行政公益诉讼案），试图以此完成地方政府统筹性计划的碎片拼图。然而，在行政机关的有限行政资源与行政相对人无限违法存在矛盾的情形下，行政机关难以利用有限的行政资源去杜绝行政違法行为的反复性、机动性、持续性及普遍性。③因此，虽然检察机关通过对行政机关发出检察建议实现了短暂的问题聚焦，但至多推求出暂时性的行政方案或专项的监管计划，由于缺乏地方政府的统筹性计划，风头一过，必然故态复萌。

总之，对于海洋生态环境保护问题，行政公益诉讼所导出的“外部激励—问题聚焦”司法统治式代替了过往碎片化治理形态，当然值得称道，但检察机关始终将地方政府隐遁于司法程序之外，使法律课予义务之效果无法确证，激励效果和聚焦力度势必渐次递减，最终还是会回归于碎片化治理的传统。

（三）缺乏跨行政区域的专门检察机关

从司法实践来看，海洋生态环境行政公益案件的审判管辖归属于海事法院。海事法院与行政区域相分离，也在遏制司法权地方化与保证司法权中央事权属性方面积累了不少成功经验。④海洋生态环境保护问题既涉及地方利益，又可能跨越行政区域，因此在制定安排由海事法院审理海洋生态环境行政公益诉讼恰如其分。但是，对于主导诉讼程序的检察机关，仍是按照属地原则分配案件管辖权，从而导致海洋生态环境保护的现实需求与行政公益诉讼的制度设计存有错位。那么，这也就为海洋生态环境行政公益诉讼的实施埋下了隐忧。具体而言，可分为以下三个方面。

其一，跨行政区域的监督逻辑断裂。检察机关是法律监督机关，行政公益诉讼实质上是行政法律监督的方式与手段。海洋生态环境行政公益诉讼则是检察机关对负有海洋生态环境保护职责的地方政府及行政机关实施的行政法律监督。问题在于，对于跨区域的海洋生态环境保护问题，在法理上缺乏适格的检察机关实施行政公益诉讼，地方检察机关跨区域地以非正式的监督方式开展行政公益诉讼，使得其中的法律监督逻辑断裂。譬如，上海市崇明区人民检察院督促江苏省海门市交通局履行港口过驳监管公益诉讼案。在该案中，对违法之行政机关，即江苏省海门市交通局，上海市崇明区人民检察院并非适格的监督主体。因此，上海市崇明区人民检察院既无法发出检察建议，更无权提起诉讼，而是通过“行政公益诉讼诉前磋商”与江苏省海门市交通局进行沟通，并促成签订“诉前磋商备忘录”。实质上，所谓“诉前磋商”如同行政指导一般并无法律效力，“诉前磋商备忘录”也不生成法律拘束力，若是行政机关置之不理，行政区域外的地方检察机关亦无可奈何。

其二，横向组织环境制约。周黎安认为，在地方治理层面，按照属地发包的原则，行政权、人事权、司法权等相关权力统统被“打包”给了第一行政责任人，使得法院和检察院整合到地方行政话语体系之中。①对于海洋生态环境行政公益诉讼实施的组织机构问题，一个面向是缺乏跨行政区域的检察机关作为适格主体启动诉讼程序，另一个面向则是检察机关受到横向组织环境的制约。因此，在海洋生态环境行政公益诉讼实施过程中，检察机关是通过“案情通报”等方式获取地方政府的“关注”与“支持”，而非将之纳入法律监督与司法统治的程序轨道。更重要的问题是，沿海地区高风险的工业产业与地方政府的经济利益紧密关联，安全生产的风险愈大，增进地方经济利益的可能性愈高。对此，受制于横向组织环境的检察机关更难以深入其中，以正式的法律监督和司法统治方式矫正地方政府及行政机关的违法行政活动。尤其是使地方检察机关直接将地方政府作为监督对象，更不具有期待可能性。

其三，诉讼监督缺位。从法律监督的内容分类来看，它可分为一般监督与司法监督。② 这两者又相互衔合，以保证监督权能有效覆及法律实施的各阶段，从而推求出国家法制统一的图景。行政公益诉讼作为行政法律监督的方式与手段，可归类于一般监督，及至审判阶段，则有诉讼监督铺陈在侧，这属于司法监督。就海洋生态环境行政公益诉讼而言，审判机关为海事法院，即使其司法判决存有错误或缺漏，起诉之检察机关也无法启动诉讼监督，或只能层报至省级检察机关再作考量。由之，在事实层面造成了海洋生态环境行政公益诉讼的诉讼监督缺位。

四、海洋环境行政公益诉讼的制度完善方案

（一）整合案件范围

国家有效治理的关键即在于一般性的规则、原则及目标与基层治理的特殊性、个性化的现实需要相结合。③行政公益诉讼在海洋生态环境领域的实施亦复如是。海洋生态环境牵扯广泛，若是这一领域的行政公益案件范围不当切割，无疑会陷入画地为牢与自说自话的境地，风险预防与周全保护的意义亦不复存在。因此，应当根据海洋生态环境保护的实际问题，整合行政公益诉讼的案件范围。

解决方案之一：海洋“上游”的生态环境问题与其他关联的行政公益诉讼案件统一纳入海洋生态环境行政公益诉讼的框架。亦即，无论是诸如入海江河的生态环境问题，还是沿海地区工业系统的安全生产问题，均纳入海洋生态环境行政公益诉讼案件范围，适用《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》。当然，对位于内陆地区存有入海江河的生态环境问题，将之纳入海洋生态环境行政公益诉讼框架，还需要在内陆地区增设海事法院或派出法庭作为审判机关。

解决方案之二：海洋“上游”的生态环境问题，以嵌入风险功能的行政公益诉讼予以解决，其他关联的行政公益诉讼案件则纳入海洋生态环境行政公益诉讼的框架。亦即，诸如入海江河的生态环境问题，实施行政公益诉讼仍是以属地管辖为原则，只不过需要在司法解释、办案规则的诉讼条件方面上做扩张性解释调整，将违法行政所导致的生态环境风险也认定为事实损害，这在一定程度也为行政公益诉讼嵌入风险预防功能。诸如沿海地区工业系统的安全生产问题，对于这类关联的行政公益诉讼案件则还是统一纳入海洋生态环境行政公益诉讼框架。

无论是方案一还是方案二，实际都是保证对海洋生态环境具有重要影响的关联问题的司法处置与海洋生态环境行政公益诉讼的实施逻辑在同一层面，兹以填补司法保护体系的漏洞。

（二）扩展监督对象

有学者认为，我国各地区的公共资源差异较大，在公共资源相对匮乏的地区，法律要求的职责目标可能会超过地方政府的整体能力，在此情形下并不具有行政作为的可能性。①而海洋生态环境牵扯广泛，治理与保护更需要充足的公共资源作为支撑，那么在公共资源相对匮乏的地区，行政公益诉讼似乎也无法解决行政作为可能性的问题，从而导致司法程序的空转。其实不然，一方面，海洋生态环境保护问题本就是公共行政所致，天津市古海岸与湿地国家级自然保护区海洋生态环境保护行政公益诉讼案即是典型。另一方面，所谓公共资源地区差异乃是考量区域均衡发展的财政调整方式问题，②行政公益诉讼的实施虽不能介入财政调整，确保地方的公共资源相对均衡，但无疑可以激励地方政府实现问题聚焦，最大限度地激活行政作为可能性，提升结果回避可能性。但问题的关键在于，在海洋生态环境行政公益诉讼程序中，检察机关将地方政府隐遁于司法程序之外，既不能在规范层面准确评价行政作为可能性，也无法最大限度地提升结果回避可能性。所以，检察机关应将县级以上地方政府纳入海洋生态环境行政公益诉讼的监督范围（或是说被告范围），明确法律赋予地方政府之义务，从而促使地方政府按照法律规定的职责目标制定统筹性计划。这也是通过司法统治实现法律拘束力，符合法律的规范創造力原则。

同时，还应认识到，我国重要的港口经营管理多为公企业（国有企业），这类公企业的经营管理与海洋生态环境密切相关，天津港集团有限公司即是典型。设立公企业本质上是国库行政的方式，其功能多在于服务行政。不过，经营空港的公企业实质上具有一定的行政管理权，③可将之视作具有行政主体性质的公共机构。④因此，将港口经营管理的公企业作为适格的行政公益诉讼监督对象，从行政法理上看并无不妥。由之，海洋生态环境行政公益诉讼的监督范围既包括地方政府的统筹性计划，也可深入公企业的“行政管理”，所谓风险预防和周全保护才有望可期。

（三）设立跨行政区域的专门检察机关

国家设立海事法院的目的在于回应司法权力行使过程中专业性和跨行政区域性的需要。而跨行政区域的属性设定既是因为海事案件自身的特殊性需要，也有超越横向组织环境制约的考量。因此，海事法院才成为海洋生态环境行政公益诉讼的主要审判机关。问题在于，对应的检察机关并未被设立，实际上导致了司法功能的结构失衡。所以，设立专门的海事检察机关具有重要的现实意义。

其一，填补诉讼监督的缺失。为了保障检察机关诉讼监督的实施，在组织机构上往往遵循检法对应原则。在海事法院已成规模的情形下，设立海事检察机关，则可以填补包括海洋生态环境行政公益诉讼在内的各类海事案件的诉讼监督。

其二，超越横向组织环境制约。由于地方检察机关受制于横向组织，难以深入矫正涉及地方利益的违法行政，将地方政府直接作为监督对象更不具有可期待性。设立具有跨行政区域的海事检察机关，可以超越属地发包的逻辑，亦即超越横向组织环境制约，对于海洋生态环境行政公益诉讼的实施，在客观上能够深入涉及地方利益的行政活动，强化海洋生态环境保护在秩序层面的意义；同时，可以将地方政府直接作为监督对象，为确证法律课予地方政府之义务提供程序前提。

其三，有效管辖跨行政区域案件。海洋生态环境的污染源广，影响范围不确定，必然会超越行政区域。而设立具有跨行政区域属性的海事检察机关，恰好可以回应海洋生态环境行政公益诉讼所面临的跨行政区域问题。当然，在组织结构的设计上，海事检察机关应当由最高检察机关派驻设立，从而强化法律监督权的中央事权属性，更重要的是，对于跨省级行政区域的海洋生态环境行政公益诉讼案件，具有正当的管辖权。