欧盟“绿色新政”的推进与博弈

黄磊

第28届联合国气候变化大会在阿联酋迪拜举行，世界贸易组织设立“贸易馆”，通过贸易推动气候和可持续发展行动。作为欧盟“绿色新政”的一部分，欧盟在通过碳边境调整机制（CBAM）征收碳关税等措施上先已行一步，这引来其他世贸组织成员的高度关注。

在全球绿色发展和可持续发展进程中，欧盟一直处于引领者的地位。2019年12月，新一届执委会主席冯德莱恩上任伊始，即推出《欧洲绿色协议》，将“绿色新政”作为欧盟长期发展战略，旨在将欧盟转变为一个公平、繁荣的社会，以及富有竞争力的资源节约型现代化经济体，提出到2050年欧洲将在全球范围内率先实现“碳中和”。冯德莱恩曾透露，为达目标，欧委会将在2020年初推出《可持续欧洲投资计划》，预计会在未来十年投入1万亿欧元。

宏图与进程

为了实现该宏伟目标，欧盟提出能源、工业、交通、建筑、生物多样性等七项重点任务，其中包括：构建清洁、经济、安全的能源供应体系；推动工业企业清洁化、循环化改造；形成资源能源高效利用的建筑改造方式；加快建立可持续的智慧出行体系；建立公平、健康、环境友好的食物供应体系；保护并修复生态系统和生物多样性；实施无毒环境的零污染发展战略，包括实施空气、水和土壤零污染行动，开展可持续化学品管理等。

推进绿色投融资、绿色财政，促进绿色技术，逐步推出人才吸引等一系列政策，相关进程可谓蹄疾步稳。

2020年1月，提出“欧洲绿色协议投资计划”和“公平转型机制”；2020年3月，公布《欧洲气候法》草案，提出新欧洲工业战略一揽子计划；2021年7月，通过一揽子计划，开始实施《欧洲绿色新政》；2022年3月，发布《欧盟可再生能源： 欧盟实现经济、安全和可持续能源供应的联合行动》；2022年5月，公布了最新的《欧洲廉价、安全、可持续能源联合行动方案》；2023年2月，正式提出《欧盟绿色协议工业计划》；2023年5月，通过《碳边境调节机制监管法》并于10月1日起实施，这也意味着全球首个“碳关税”开始实施……

绿色新政的推进让欧盟成为“减碳”最为积极的地区之一，不仅有力推动能源和经济绿色转型，同时率先建立并运行碳交易市场，为“减碳”进行定价，这使得欧盟在推行绿色市场规则、搭建绿色市场方面走在世界的前列。

尤其是伴随着“碳关税”政策的实施，免费配额的逐步淘汰、CBAM证书的逐步采用，以及必将通过贸易往来对其他国家的水泥、钢铁、铝、化肥、电力和氢气等行业形成深远影响，推动全球制造商转向更环保的生产方式，实现碳排放量的持续减少。

另一方面，在通过构建“碳关税”绿色贸易壁垒保护国内产业的同时，还可凭借自身技术优势，出口节能设备，转让低碳技术，获取低碳经济发展红利，可谓一箭双雕。

理想与现实

理想很丰满，但现实很骨感。“绿色新政”价值理念无疑值得称赞，但不可忽略的是大多数欧洲国家都面临传统能源资源短缺的现实，随着欧盟经济增长预期的持续下调，人们更关心本国的民生发展。欧盟内部的反对声音日渐强烈，不管是环境立法方面的阻力，还是产业政策调整的争论不休，这些都让“绿色新政”陷入内外交困。

《自然恢复法》于2023年7月，以336票赞成、300票反对和13票弃权的结果通过，投票结果直观显示了各成员国从原先的支持立场大幅后退。而其过程充满曲折，由于该法旨在到2030年恢复20%的陆地和海域自然风貌，这涉及不少成员国的农民和农业集团利益，成员国不免受到游说压力，加之欧洲人民党的反对运动，欧委会不得不修订立法以推动进入下一阶段的最终谈判。

2023年9月，法国总统马克龙和比利时首相德克罗呼吁暂缓推出新的绿色立法，这意味着到明年欧洲选举前都不会通过新立法，还有一些成员国领导人直接呼吁停止出台新的绿色法律。

作为欧盟“绿色新政”的一部分，欧盟在通过碳边境调整机制征收碳关税等措施上已先行一步。

产业调整同样面临挑战，此番绿色转型中，欧盟“破”有余而“立”不足。由于以往习惯于俄罗斯廉价天然气资源，在淘汰煤电方面十分积极，而对核电却并没有达成广泛一致，新能源产能十分有限又导致路径选择过于狭窄。有分析称，欧洲正陷入一个“能源不可能三角”的困局：既要满足能源供给安全（能源安全），也要满足能源环境友好（能源转型），还要满足能源价格低廉（能源经济）。这三个目标条件不可能同时满足，必须因时而变，择时取舍。

近期，脱欧之后的英国已经延迟了其“减碳”计划；在此之前，丹麦早已宣布推迟“减碳”；奥地利、荷兰、法国等国家陆续宣布重启煤电或推迟退出，并将碳中和目标延迟。

分歧与博弈

事实上，关于“绿色新政”，欧盟内部的分歧一致都存在，由于历史原因及经济发展实践，东欧国家对于从碳密集型经济体向气候中性产业过渡一直提出需要更多的资金来度过转型期。此类问题在欧盟财政预算充足的情况下自然可以克服，但如今捉襟见肘的欧盟财政预算导致分歧更加凸显。

根据一份欧盟审计局报告，欧盟每年划拨约870亿欧元用于实现其气候目标，这不到实现2030年目标所需总投资的十分之一，这意味着剩余部分将需要来自成员国的预算或私人投资。这让“绿色新政”的前景更加不明朗。

存在內部分歧的同时，还有外部的挑战。2022年8月，美国国会通过了《通货膨胀削减法案》，该法案为在美投资的绿色企业提供总价值3690亿美元的税收减免和资金支持，引发了欧洲政要关于“抢夺”绿色企业的担忧，马克龙、朔尔茨和梅洛尼均在公开场合表达了对美国绿色补贴计划的不满。冯德莱恩则呼吁对美国的行动做出应对，重新评估欧洲进一步为环境转型提供资金的必要性。

2023年2月1日，欧盟正式推出“绿色协议产业计划”，旨在建立可预测和简洁高效的监管体系、加快获得融资的速度、提升绿色转型技能以及发展有弹性的供应链开放贸易四大支柱，并通过“净零工业法案”、建立净零工业学院、设立欧洲主权基金以及发展自由贸易协定网络等措施，为其成员国提升净零排放技术以及相关产品的制造能力创造更有利的环境。

“绿色协议产业计划”被普遍视作欧盟对美国《通胀削减法》的反击。虽然欧盟号称捍卫自由贸易原则，但上述反击并非完全市场化竞争。比如“净零工业法案”规定，第三国产品在欧盟市场份额超过65%将受到限制，同时为“欧盟制造”设置配额，规定到2030年欧盟至少40%的“战略净零技术”为本土制造，其中包括太阳能光伏、风能、地热能、电解槽和电池等重要新能源技术，对于电池及储能技术，更是要求本土产能在2030年达到满足本土90%的电池需求的程度。

编辑：薛华    icexue0321@163.com