上海率先出台绿色转型地方立法

黄灵

《绿色转型条例》的立法宗旨是，推动经济社会可持续的高质量发展（图为新闻发布会现场）

2023年12月28日，上海市第十六届人大常委会第九次会议审议通过了《上海市发展方式绿色转型促进条例》（2024年1月1日起施行，以下简称《绿色转型条例》）。《绿色转型条例》是一部指导上海市发展方式绿色转型的促进法，同时也是一部综合法和基本法；重点明确绿色转型的方向指引和基本制度，各领域的专项立法侧重明确具体领域的规定要求、实施细则和奖惩规定，二者相互协同、互为支撑，共同形成绿色转型发展的法规保障体系。

沪上走“生态优先、绿色发展”之路取得显著成效

据上海市发展和改革委环资处处长郭建利介绍，党的十八大以来，上海坚定不移地以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记考察上海系列重要讲话精神，坚持走“生态优先、绿色发展”之路取得了显著成效：一是以低能耗低排放支撑经济高速增长。2010年以来，上海市以年均1.2%的能源消费增速实现了年均6.7%的经济增长，单位GDP碳排放累计降幅超过50%。二是以法规政策保障绿色可持续发展。率先实施《上海市生活垃圾管理条例》，以立法保障生活垃圾分类；构建碳达峰碳中和“1+1+N”政策体系，稳步推进碳达峰“十大行动”。三是以全社会之力践行低碳新风尚。中国碳市场在上海上线交易（2021年7月），碳排放配额累计成交量近4.2亿吨；打造多元化绿色金融体系，引导资本流向绿色产业；搭建绿色低碳主体供需对接、深化合作的平台，成功举办了“首届上海国际碳中和博览会”。

党的二十大报告提出，“我们要加快发展方式绿色转型”。上海作为一座拥有2400多万常住人口的超大型城市，具有经济、产业、人口规模大，空间、资源、环境容量小等特点；加快推动发展方式绿色转型，既是破解资源环境约束突出问题的迫切需要，也是实现城市高质量发展的必由之路，同时还是上海发挥好在长三角地区乃至全国龙头带动、示范引领作用的重要体现。鉴于本次立法属国内首创，在国际上也没有直接可以借鉴的样本，且涉及范围广，各方关注度和期望值高，上海市人大常委会法制工作委员会、上海市人大财政经济委员会、上海市发展和改革委员会、上海市司法局等部门紧密配合，广泛调研、深入研究、多方听取意见，制订形成了《绿色转型条例》。

《绿色转型条例》对多领域绿色转型予以规范

据上海市人大常委会法工委副主任崔凯介绍，《绿色转型条例》共七章五十七条，重点对能源发展、产业结构、生活消费等领域的绿色转型做了规范，同时明确了基本管理制度和保障措施：

首先，明确基本管理制度。一是建立政府引导、市场主导、社会协同、全民参与的多元共治机制。二是强化规划引领，将绿色转型工作纳入国民经济和社会发展规划。三是实行能耗、用地、用水双控管理制度，推动能耗双控逐步向碳排放双控转变。四是加强信息披露，支持企业等经营主体开展环境、社会和治理可持续发展实践。五是在能耗、污染物排放和温室气体排放等方面实行重点单位管理制度，明确重点单位应当依法开展监测计量、节能减排改造等工作。此外，对碳排放统计核算体系、绿色标准、绿色技术产品推广等也做了规定。

其次，保障能源绿色安全转型。一是优化能源结构，推行化石能源绿色低碳替代，促进太阳能、风电、氢能、地热能等新能源和新型储能方式的发展。二是建设新型电力系统，提升电网调节能力，加强电力需求侧管理。三是优化电力资源配置，完善分布式发电市场化交易机制，支持分布式发电主体按照规定与同一配电网区域的电力用户就近交易。

再次，推动产业绿色转型发展。一是在工业领域，严格控制高耗能、高排放项目发展，鼓励企业减少能源资源消耗，推动产品绿色设计和生产。二是在循环经济领域，推动资源化再利用产品技术研发和推广应用。三是在建筑领域，新建建筑全面执行绿色建筑标准，推进既有建筑绿色改造。四是在交通领域，构建绿色低碳交通运输体系，加快绿色交通基础设施建设。此外，对推进会展等大型活动绿色转型、发展绿色低碳循环型农业、提升林业和海洋碳汇能力等也做了规定。

复次，形成绿色生活消费方式。一是鼓励绿色消费与出行，支持消费者优先购买、使用绿色低碳产品，引导公众优先选择绿色出行方式。二是促进资源节约使用和循环利用，拓展二手商品交易渠道，完善生活垃圾管理，推进再生资源回收利用。三是落实禁限一次性用品的有关要求，推进包装物减量。

最后，优化绿色转型保障措施。一是加大对绿色转型科技创新、产业发展和金融服务等活动的财政支持力度，落实相关税收优惠政策。二是发挥金融和科技双轮驱动作用，明确多元化绿色投融资机制、绿色技术创新等方面的规定。三是建立健全绿色低碳供应链管理服务体系，引导和鼓励企业开展绿色低碳供应链管理。此外，还对完善资源环境价格政策机制、深化碳市场建设等做了规定。

加快打造与超大城市相适应的现代能源体系

能源发展绿色转型是发展方式绿色转型的重中之重。化石能源碳排放占到上海全市温室气体排放的90%以上，对本地PM2.5的贡献占到八成左右，对于未来应对气候变化和进一步改善空气质量都有着举足轻重的影响。上海能源资源禀赋有限，在加快打造与超大城市相适应的现代能源体系方面，《绿色转型条例》中有哪些相关的规定予以促成呢？

据上海市商务委员会总经济师罗志松介绍，《绿色转型条例》按照“先立后破、内外并举、源网并重”原则，提出了能源绿色转型发展的三方面要求：一是优化能源结构，推进化石能源清洁低碳高效利用和新能源高质量发展，支持火电企业实施节能减排降碳改造，开展碳捕集和资源化利用等技术创新，促进太阳能、风电、生物质能、氢能、合成燃料、地热能等绿色能源和新型储能方式的发展；二是建设新型电力系统，推动源网荷储一体化建设，支持有条件的区域建设多能互补的智慧能源系统和微电网，加强电力需求侧管理，建设虚拟电厂；三是支持绿色电力交易、绿色电力证书交易，完善分布式发电市场化交易机制，支持分布式发电主体按照规定与同一配电网区域的电力用户就近交易。

科技创新和绿色金融是推动发展方式绿色转型最重要的两个轮子。据相关机构研究，全球要实现碳中和目标，还有一半的技术尚不成熟，而中国则有2/3的技术尚不成熟；从资金需求看，全球需要总计投入超100万亿美元，中国需要投入超过130万亿人民币。为加大推进力度，《绿色转型条例》总则第九条明确提出，上海市构建以市场为导向的绿色技术创新体系，发挥国际科技创新中心和国际金融中心建设的联动优势，以推动绿色技术创新链、产业链、资金链、人才链融合发展。

在绿色金融方面，构建多元化绿色投融资机制，特别是要建立绿色金融服务平台，开展企业绿色评价，为金融機构开展绿色金融与转型金融服务提供支撑，引导更多金融活水进入绿色低碳领域。通过深化碳市场建设，支持全国碳排放权交易系统建设和运行，开展试点碳市场交易产品创新。

在科技支撑方面，支持绿色低碳重大科技攻关和推广应用，通过推进基础研究和前沿技术布局，加快培育绿色技术相关科技创新平台，加大对企业绿色技术创新活动的支持力度，加快推动科技成果转移转化和科技人才引入与培育。

习近平总书记在全国生态环境保护大会、中央经济工作会议等重要会议上多次强调，要加快打造绿色低碳供应链。近期，国家发展改革委等五部委发布了实施《关于加快建立产品碳足迹管理体系的意见》，提出要加快构建产品碳足迹管理体系；《绿色转型条例》第50条明确上海市建立健全绿色低碳供应链管理服务体系。当前，上海相关部门正在紧锣密鼓地研究编制相关行动方案，重点从加紧建立产品碳足迹管理体系、丰富拓展产品碳足迹应用场景、推进供应链重点环节绿色低碳转型三个方面推进。