中美耕地保护制度比较分析与经验启示——基于工商资本介入耕地保护视角

翟新丽，何一卓

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

当前我国城乡发展不平衡局面仍然存在，引入工商资本推进各领域改革是带动发展的重要途径。通过工商资本下乡推进耕地经济价值的有效开发，不仅能实现各生产要素的合理配置，提高效率，还能增加农民收入兼顾公平。自1991年起国家发布一系列政策鼓励和引导工商资本流向式微的第一产业，利用工商资本拥有的技术、市场、资金等优势激活耕地经营新模式，促进农村经济增长，以实现小农户和现代农业发展的有机衔接。但红利蔓延的同时该模式也显现出弊端，存在的规制不足问题使得工商资本带来的负面效应逐渐扩大，包括农民权益受损、耕地生态破坏、“非粮化”乃至“撂荒”等。基于此，既要为工商资本进入农村创造良好环境，保护工商资本合法利益，也要加强制度立法建设和行为监管，严禁其侵害其他主体的利益。为防范工商资本参与耕地经营的风险，通过理论分析和比较研究，在厘清理论基础和具体困境的前提下，以美国制度设计、立法安排和政策制定的经验为借鉴，并结合我国具体实践，提出相应的完善对策。

一、理论与现实：规范“工商资本+耕地”的依据

理论是实践之先导，可持续发展理念不断延拓并与耕地开发相结合，使工商资本、农民、生态间的关系处理方式有了突破性进展，影响该领域立法和政策实施，坚实了法学理论和民意反映这两个基础；现实问题是完善的指引，明晰工商资本带来的负面效应，能解构实践的真正所需。故此，剖析清楚工商资本造成多元破坏的理论根源和现实困境，对探究和解决现实问题有重要意义。

（一）理论依据

1.制度设计：贯彻耕地可持续发展

可持续发展理念体系的完备性和内涵随着联合国2030年可持续发展议程的确定而丰富，包含着经济、生态和社会共同可持续的逻辑，表达着制度中的价值共识和形式转化指引。伴随国家城乡融合发展、粮食安全等一系列重大战略决策的提出，耕地合理利用与保护已成为土地可持续利用的重要内容[1]。申言之，可持续发展在农业领域已找到相契合的类型化对象——耕地经营，在保护方法论和发展预判也逐步融合出确切的调整方向与范围。

从制度上考察，我国在构建耕地保护和经济发展方式制度体系时，将产业进步、生态良好作为重点任务。发展现代农业的产业振兴与绿色发展的生态振兴，正是需要协同推进的可持续经济增长模式。既满足新发展阶段缩小城乡差距的需求，又不对后代人满足其生产需求的能力构成危害。基于产业进步和生态良好的顶层设计驱动，工商资本的经营行为成为影响耕地可持续发展的重要因素，主要表现在两方面：一方面工商资本支撑着农业经营规模化、现代化进程的同时，固有的逐利性本质和市场调节的高度灵活性特质，直接驱动其造成严重的公共利益和私人利益损害；另一方面，工商资本的利益导向机制受到足够的秩序规范，反而会提高耕地所在区域的经济和生态环境可持续发展程度，推动经济增长模式的绿色转型。由此反映出我国的制度设计是遵循自然界客观规律和社会发展规律的成果，工商资本下乡、可持续发展之间的联系均被融合在顶层制度中。

从工商资本角度考察，可持续发展要义的底层出发点是解决环境退化、资源浪费现象，其在应对工商资本参与耕地经营带来生态危害和粮食危机的具象问题上具有指导作用和约束意义。工商资本是发挥各类生产要素效用最大化的纽带，其内在隐含的逻辑包含着服务绿色经济的职能，以环境承载力的大小为标准，工商资本应当在遵循耕地自然规律的基础上，实施以可持续发展为指导的权益实现手段，而非从工商资本自身利益站位出发无节制经营耕地。另外，可持续发展的经济性对应工商资本创造价值、生态性对应耕地生态稳定、社会性对应农民权益保护，三大支柱将制度设计导向协调平衡状态，形成了“耕地良好——粮产稳定——农民受益——农业进步”的人与自然和谐共生的完美闭环。因此，工商资本下乡需要可持续发展理念作为支持，可持续发展理念存在于制度设计之中，让三者存在于一种良性促进的互动之中。

2.立法指引：限制资本破坏性行为

现行立法中实际上已经包括了“资源、环境、生态”三个维度的耕地保护方式，与作为治国理政方略的“生态文明建设”所针对的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”三个问题直接对应，在以环境要素为媒介的情况下建立法律关系，并且调整环境社会关系[2]。以《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）和《中华人民共和国土壤污染防治法》为主的一系列法律法规规章，规定了在工商资本下乡过程中产生的多种法律关系，并就其权利与义务的划分、权利与义务的本位问题进行明确。

从权利与义务的划分角度看，基于工商资本介入耕地所产生的影响沿着人—耕地—人的途径传导，这一过程与立法中各主体在各阶段的权利与义务契合，可知合理开发利用耕地是工商资本的权利，禁止以改变耕地用途、使用有毒化肥等方式经营耕地是工商资本应当遵守的义务。一般认为，权利与义务是对等的概念，其划分也应是相对平衡的。但提取立法中的相关条款可知，利用工商资本尽管是国家大力推行的主流政策，但在法律中却以义务性条款为主要构成，如“禁止改变耕地用途”“土地经营权人对土壤污染负赔偿和修复责任”。该情形产生原因是为了避免不加限制滥用法律所赋予的自由，而立法上的强制性能从本质上限制工商资本的破坏性行为，这一设定保障了工商资本下乡实际效果与预期效果的内在一致性，只不过是以正反两种方式体现。

从权利与义务的本位问题考察，工商资本参与耕地经营相关法所调整的社会关系具有综合性，涉及经济、政治、民生等领域，故工商资本成为法律关系的主体后一方面享有以合理方式开发耕地的权利，但同时更应倾向于义务的遵守。《耕地保护法（草案）》将耕地经营者应遵守的义务置于本位，特别强调保护和合理利用耕地、遵守用途管制要求等义务。因为要想维持耕地生态环境的良性循环，必须在利用的同时进行保护，才能保障整体系统的运转。这种对法律关系主体和客体的倾斜保护，意味着工商资本的行为应受到适当限制，使其他利益主体有充分空间谋求自身的可持续发展，否则就要承担法律责任。由此可见，“权利、义务、责任”“惩罚、救济、预防”已经“混搭”于现行法之中，以成文形式明确——在法律关系的处理上要对工商资本进行相对约束[3]。

3.政策导向：公众利益不受损害

乡村振兴蕴含着潜在商机，吸引着工商资本进入农业领域代替农民“按户经营”的传统模式。经济学家亚当·斯密认为公民日常所需并非出自制作者的恩惠，而是出于他们自利的打算。简单说，在市场机制的影响下，工商资本极易超越利益边界追逐自身利益最大化，而使以农民为代表的公众利益受到损害。因此，政策调控下的工商资本行为才能制约市场机制的唯利性，将利益追求导向公众利益保护上。

从政策角度看，我国历年中央一号文件反复强调农村、农业、农民的重要性，政府机关发布的诸如《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》等政策直接将保护农民利益专门列出，生态环境保护政策也逐步从“管理”向“治理”转变。由此能窥探到理论反射到了政策制定中去——逐步将远期利益、公众利益和环境利益纳入指导范围中，使其满足后续综合发展决策的众多需求。该内涵在乡村振兴十大关系体现为两方面：一是在工商资本与农民的关系中，市场化改革和保护农民利益要齐头并进，不能存在利益保护掉队的情况，农民的基本耕地收入、资产性和财产性收益必须得到保障，以政策引导守牢市场机制底线；二是关于农民主体地位，工商资本始终是辅助因素，农民才是利益的直接获得主体，工商资本参与耕地经营必须尊重农民意愿、维护农民利益。

从利益角度看，公众利益与工商资本利益并非不可调和，而是工商资本有所“牺牲”就能实现双赢的局面。在工商资本介入耕地经营过程中发生多重利益矛盾的情况下，不同主体的利益诉求决定了农村农业发展水平与环境状态的良好程度。进入新发展阶段后，如果政策将人的意志置于较高地位，必然导致“经济人”因追逐个人利益最大化而不惜污染环境、破坏生态，将后果留给弱势群体负担[4]。因此全新的农业经营模式催生新的利益分配格局，当一方利益受损，就应选择适当手段予以补偿，即必须统筹协调占少数的强势工商资本和占多数的弱势农民间的利益，才能缓和主体多元带来的社会冲突，以特殊的“取多补少”手段综合稳定利益天平。

（二）现实依据

1.农民利益受损

农民增收是实施工商资本下乡的目标之一，实际却严重侵犯了农民利益，主要表现为以下方面：一是冲击耕地原有经营制度，工商资本的技术优势对劳动力产生挤出效应，农民被迫离开农业而丧失就业机会，且再就业成功率极低；二是农民经济利益受损风险加大，由于耕地租赁谈判过程中的优势差距，农民难以享受与工商资本对等的权利与信息，租金、作物定价和利润分配等事项易向工商资本倾斜；三是耕地收回再用较难，当前工商资本对利用耕地产生的弊端较多，如修建永久性建筑、滥用化肥等行为对耕地肥力、土质等要素的侵害长久存在，即便农民收回耕地也难再开展原有的种植活动。因此，农民作为“三农”问题之一，利益保护机制必须及时补充完善。

2.耕地生态系统破坏

耕地是一个囊括土地周边所有生态环境要素的综合性系统，各要素间存在不能分割的联系。而工商资本介入耕地后由于追求经济效益，通常采用“揠苗助长”方式缩短作物生长时间提高产量。例如，滥用农药化肥是工商资本加速作物生长的主要手段，化学物质催熟作物的同时也流入耕地之中，造成土壤污染；塑料地膜创造温室改变作物生长条件，但使用后的地膜残留在耕地中，塑料本身的难降解性使其在土壤中长期存在，对依赖耕地生存的生物极为不利；罔顾休耕规律持续耕作，对土地肥力的打击巨大，易导致整块耕地种植价值的丧失。诸如上述问题，都是对耕地生态环境本身的伤害，为了实现耕地可持续发展，必须跳出“就地论地”的窠臼，全方位认识耕地的系统性来开展耕地保护。

3.“非粮化”趋势严重

严守十八亿亩耕地红线是不可动摇的目标，粮食安全的保障不仅有数量要求，用途要求同样重要。资本下乡乱象中“跑马圈地”最为严重，由于耕地资源禀赋和耕作条件的差异，使工商资本忧虑收益风险转而改变耕地用途，如大搞乡村旅游、兴建会所或房地产开发，或改变原有种植结构转种瓜果等经济作物。资本下乡偏离正确轨道，用途管制和租赁约定形同虚设。目前湖南、山东和黑龙江等地的“非粮化”问题突出，资本下乡带来的涉农项目烂尾、随意转换耕地用途等现象层出不穷，背离了发展农业保粮产的既定目标。因此，工商资本带来的“非粮化”趋势应受到重视，否则将威胁国家粮食安全的稳定。

二、经验与比较：中美耕地保护制度对比分析

在国际耕地保护制度中寻求可借鉴之处是解决我国现存问题的一条路径。美国在引进工商资本发展农业过程中同样出现过与我国类似的情形，其改革路径在一定程度上能够实现中国的本土化，主要通过配套制度平衡主体间利益、提供专业化保险保护、变通限制耕地用途转化来压缩工商资本的行为空间与幅度，最终实现程序上的完整与实体结果上的圆满。

（一）美国耕地保护制度特点概述

从英美法系角度上看，探索合适的创新路径是保证工商资本促进农业进步的底层逻辑。因而美国在处理既往问题时会朝多方向努力寻找适宜的方案，并且对各种方案可能引起的立法、司法反应归入现今的判断中，综合考虑措施对各方利益和各领域公共政策的影响，这种时效性与前瞻性的有机结合主要表现在以下方面。

1.依托中间平台，平衡多方主体利益

美国目前是世界上拥有成熟耕地保护模式的国家，主要是利用信托组织的中间地位，通过购买或接受捐赠等多种途径获得耕地，然后将这些耕地转让给“公共中介或规模更大的国家保护组织”，由其具体运营，同时信托组织对耕地状况进行监测，避免其遭受商业开发的侵扰，防止耕地流失[5]。美国国会在1960年基于共同基金模式创立房地产投资信托基金，使中小投资者可以更为便利地投资不动产，并于当年颁布的《国内税收法案》中规定了房地产投资信托基金的法律地位，使不动产信托发展迅速，而土地所有权和经营权在耕地信托组织的运作下实现了流动方式的创新[6]。

一方面，耕地信托组织往往会对某些立法部门和行政部门进行游说、民主建议，对立法条件已经成熟、时机得当且经过实践检验行之有效的耕地保护政策，予以敦促进而上升为法律；对仍需完善的保护政策，说服相关机构根据实际情况予以调整，防止耕地环境恶化。而对于耕地实际经营者来说，耕地信托组织通常在保障农民生活水平不下降和耕地可持续发展的前提下，有选择地主持农产品销售计划，来实现农民增收、弥补经营者耕作成本过高的缺陷。这样的物质激励能够在一定程度上稳定追求经济效益的本质，降低不合理耕作手段给耕地带来的生态损害。另一方面，在与其他配套机制衔接的问题上，美国重视税收减免政策的积极作用，探索建设耕地环境可持续性发展模式，并且善于运用贷款和救济金手段加强与耕地经营者的联系，在实践中缓解经营者短期的资金缺口。

2.按需完善农业保险，强化耕地专门保护

美国保险制度最大特点是按需进行立法，合理制定政策。从罗斯福组建农作物保险立法的专门委员会到1938年通过《联邦农作物保险法》，再到最新的改革法案，农业保险制度作为保险领域的独立分支自成体系。农业保险已成为美国农地经营者最主要的风险防范工具和政府支持农业、促进农业发展及农民增收的重要手段，在美国农业法案以及农业安全网中占据基础、核心地位[7]。

一方面，美国农业保险产品通常目的性很强，直接聚焦经营者的个性化需求。改革后美国农业保险主要呈现为“增新补旧”的格局，特别是规定了几种新的作物保险，并对原有的保险项目依据实际需要进行修订补充，使保险覆盖面扩大又不杂乱。具体考察农作物保险，其内容从单一的少量粮食作物拓展到种类齐全的农作物体系，一般分为天气指数保险、产量指数保险、价格指数保险和收入指数保险产品，侧重于粮食作物的保护，实践中覆盖度已达到世界高水平，几乎覆盖了现存全部耕地，相比之下我国覆盖面积逊色许多[8]。

另一方面，美国农业保险尽管是单独发展，但仍与其他农业制度保持内在联系。美国看到了农业保险作为一种保障性手段处于机制运行的靠下位置，应当将其与其他农业发展制度视作联动整体，将靠上位置可能出现的风险分散。例如，与水土保持政策联动，能够限制经营者的开发活动，为修复被破坏的农业环境提供资金支持；而在税收优惠政策、监督管理和保费补贴上，都是迎合耕地保护措施而设置，农民利益在一定程度上被间接保护；美国设立的再保险公司也为保险公司的顺利运营提供了后盾，支撑着前端保险业务的进行（见图1）。

图1 美国农业保险运行体系

3.创新发展保护地役权，协议限制耕地用途转换

美国保护地役权实际是服务于耕地信托制度。保护地役权是地役权制度在环境保护领域的改革成果，同样是平等主体之间为维护公共利益而自愿建立的契约，故保护地役权本质上具有私权性质。

一方面，保护地役权协议的本质在于耕地所有者与政府或信托机构订立契约，承诺对耕地的开发和利用不违背约定，这种依据意思自治限制耕地用途转变的方式与信托制度结合能较好地协调耕地生态效益和经济效益。其特点之一是发挥“意思自治”软性约束的作用，以如此之大的“自由”促进协议订立和履行，地役权交易得以蓬勃发展。另一特性在于政府允许供役地人在从事预期开发利用活动的同时调动私人行动来保障公共利益，体现了公权力对私人主体权力的尊重，平等协商的基础能够缓冲政府和私人之间的利益冲突局面[9]。

另一方面，美国目前推广适用的是永久性保护地役权，联邦政府在政策上要求，如果享有税收上的减免优惠，双方当事人就必须订立无期限的保护地役权协议。而州政府对保护地役权制度期限的规定往往解释为永久性的，但同时也正以探索的态度推行有期限性保护地役权，允许在面对某些不可预见的“情势变更”时变更协议内容，实现耕地保护价值的最大化。

（二）中美“工商资本+耕地”模式比较

美国工商资本介入耕地事业起步早，但也面临过政策与制度不适配的问题，当前仍继续随实践发展而调整措施。而我国目前处于起步阶段，有必要在制度、法律方面强化核心枢纽机制，在比较视野内考察。因此，对主体利益保障、农业保险托底和耕地生态保护的重视是中美两国共同面对的三大方面，而分类对照更有助于挖掘优势并找出差别。

1.利益平衡机制比较

我国《土地承包法》规定土地经营权可以进行流转，但在土地经营权的实际流转中，农民并未取得对等地位、享有与信托公司签订合同的权利[10]。农民权益和工商资本间存在矛盾，信息不对称与经济差距带来的利益失衡是当下需要解决的最大问题，而设立独立中间机构成为目前尝试的路径。一是中间机构的产生问题，通常是设立全新机构或利用现有组织，但目前我国信托业尚不成熟，加之耕地保护专业性要求高，并非当前最优选择。选择农民利益代表者——村民组织较为合适，但理论上的成功不等于实践中没有弊端，村民组织的定位尚不明确，容易出现与工商资本勾结的情况，故如何规制村民组织的“双面行为”亟待探究。二是农民诉求反映和意见收集机制缺失，在面对工商资本的强势地位时，农民很难有机会表达耕地经营过程中的诸多问题，导致有关部门只处理那些显而易见的问题，忽视收集基本建议、提案等细节。

美国信托事业发展迅速，故能直接选择信托机构作为中间平台，其性质一改代表私益的刻板印象而带有公益色彩——以保护耕地和生态环境为目的。由于侧重于社会公共利益的保护，农民权益维护就相对列于次要地位，这种对弱势农民利益的忽略很容易遭到诟病，故公共利益至上的条件下要进行特殊的利益倾斜，其界限和量的把握有待确定。同时兼顾各方利益的功能，在工商资本与农民发生争端、现金流断裂情况下如何维系各主体间的平衡来保障耕地经营顺利推进，都需要进行考虑。再者，基于信托机构的公益性质，是否应当授予一定权限来向政府部门提案、游说，均需要在不偏离宗旨的前提下予以解决。

2.农业保险制度比较

我国农业保险服务由于政府推动总体上得到迅速发展，但在应对具体问题时仍存在不切合实际的情况[11]。一是法律规范从属性强于独立性，细化程度难以应对迅速变化的实际。目前仅有《农业保险条例》配合《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）实施，行政法规的层级难以应对现实情况，随后各部门出台的指导意见等规范性文件只提出农业保险的现状和未来目标，具体规制缺失严重。二是保险所覆盖的耕地面积较少，实际适用区域有限，偏远村庄农民由于缺少相关知识或者耕地经营者主观恶意没有参保，导致农民利益受损。三是相关制度衔接性不足，断层略显严重，目前农业保险尚未颁布专项立法，其相关条款也过于笼统闭塞，无法与税收优惠、政府补贴等制度配合，即并非按照耕地保护所需去保证两者间的适配度。

美国农业保险制度是国际上较为成熟的体系，其农作物保险计划是国际保险金额最大的项目。但美国也不可避免地面临法律与实际不匹配的问题，若频繁调整政策和修改法律极易导致法律安定性受损，既要保持立法稳定也要追求实际的执行效果，这成为美国立法者所要解决的一大难点——顶层设计与实践需要达到一个较高的适配水平。从另一方面看，即便能够在不妨碍法律安定性下进行微调，怎样处理与相关制度间的关系、怎样保障其他制度不因调整而散架，也是在立法修法时必须考虑的。

3.限制耕地用途转换比较

我国限制耕地用途转换主要有两种选择：公权性质的公共役权或者私权性质的保护地役权，鉴于目前用途管制单一侧重公权约束，只通过法律法规的强制性规定限制耕地用途转变，相关耕地权利人一直处于被管制地位，本质上是公权对私权的一种压制，缺乏耕地经营者、农民等主体的“意思自治”。因此，当下欠缺的是理论研究和改造《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中“地役权”和发展“保护地役权”，以此来强化平等主体间的软性规制，将公权约束力度适当放低。此外，本土化的保护地役权立法缺失严重，当前关于保护地役权的法律体系与《民法典》物权编、《中华人民共和国土地管理法》等法律之间的关系并不明确，缺少具体条款使得实践问题依照传统的物权法定原则解决，可能出现因追求经济效益，私权超越公权而随意毁约的现象[12]。

美国作为保护地役权的发源地，在制度发展过程中也经历不少问题。一是《统一保护地役权法案》颁布使保护地役权制度拥有独立的法律体系，从登记备案到监督检查均存在全面规定，但与我国类似的是实践所需的具体规定较少，各式理解极易导致问题的错误处置。二是美国承认保护地役权的独立地位，却在分类问题上仍处于探索阶段，长期以来推行的是永久性保护地役权，同时为了更好维护主体利益，也在各州试行有期限的保护地役权，不断讨论是否应当存在“例外条款”——彻底的意思自治。

三、吸收与改进：我国耕地保护制度完善路径

工商资本介入耕地不仅是促进农村经济发展的良方，也是需要约束的法律难题。我国当前正处于该领域治理的转型突破期，必须以整体协调、局部完善为线索开展板块治理，破除传统侵权采取的完全“分而治之”策略，顾及任务目标的体系联动。通过对中间平台调整、农业保险完善和保护地役权创新发展等多元化手段，使工商资本受到规制。

（一）搭建耕地保护中间平台

建立符合国情的中间平台，融合市场、行政和公众三种方式之长处，能在最大程度上协调各个具体主体的利益分配问题，有助于抑制工商资本逐利性所带来的不利影响，因此平台搭建是一种微观调整视域下的合理改进方式。

第一，探索中国特色路径，搭建本土化中间平台。由政府主导出资建立以事业单位、基金会性质的中间平台或授权村民组织，将宗旨明确为保护耕地，突出“公益性”的特征。一方面明确平台定位是弥补信息差、平衡利益及规范行为，调动信息收集和多方调和的功能，推动政府履行宏观引导、运营指导和监督管理等服务职能。另一方面赋权给中间平台后要强化倾斜保护农民利益的内核，通过经济补偿、税收减免等多元手段缩小其与农民群体间的差距，从而更好地维护弱势地位者的合法权益。

第二，重构公益性法律体系，依法协调主体利益。任何制度的推进都不能缺少法律法规作支撑。在美国，判例法明确规定耕地信托的各项原则和制度，《统一信托法》等成文法对各方权利和义务进行了具体细化[13]。同理，我国可以利用符合国情的耕地中间平台，先从法规规章试验，再随着实践的发展逐步上升为法律，明确耕地中间机构的职能、服务范围、各方权利义务等内容，使其拥有专门化规制。

第三，保障配套制度有效衔接，创新高效工作机制。耕地中间平台的中间人地位决定了其桥梁作用，故必须完善两端的体系机制，带动耕地信托制度整体运转。建立耕地信息登记制度，使每项租赁、流转都有据可查；完善耕地咨询服务机制，告知政策、运行机制、合同签订等必要内容，平衡强势与弱势主体间的利益；提高耕地信息透明度，主动定期公开耕地使用、收益亏损、耕地使用权流转等情况，如此才能将农民利益受损概率降至最低。

（二）重视农业保险体系建设

农业保险具有重要的兜底保障作用，必须在国家法律中明确和敲定。既保持独立立法的完整体系，也要突出明晰的功能作用，保障重构后的农业保险能覆盖大多数困境。

第一，树立整体性思维，提高农业保险法律位阶。我国《保险法》和《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》等文本规定国家支持农业保险事业发展，但具体事项由法律、行政法规另行规定。而目前仅有一部行政法规《农业保险条例》统领全部工作，效力位阶有限。可以学习美国专门颁布法律助力农业保险发展，将其作为《保险法》的独立分支发展。此外，《耕地保护法（草案）》第五十二条规定“国家建立耕地保护补偿制度，对耕地保护成效好、质量高的主体给予补贴和奖励，但具体办法由国务院和各级地方人民政府制定”，并且耕地转为其他用途或者抛荒的不纳入补偿范围，诸多详细要求需要各级部门尽快完善。

第二，稳步扩大农业保险适用范围，增加耕地覆盖面积。我国不仅要在规定上侧重于粮食作物，还要关注到实践中真正的适用覆盖比率，推出有针对性的保险产品。另外，逐步推动我国自愿参保原则逐渐向强制为主、自愿为辅的原则转变，鼓励社会金融机构参与到农业保险运行中去，扩大资金来源才能扩大适用，以防只有部分耕地经营者才能享受制度所带来的保护。

第三，推动农业保险接轨实际，配合农业政策实施。现行立法与现行政策脱节是影响农业政策落地的重要因素，我国在制定农业保险法律时要注重与农业政策相呼应，才有助于农业政策的执行。在立法中明确参保、理赔条件，引导其按照政策要求在合理限度内利用和保护耕地。保险公司与工商资本互相协调配合，既有监督规制，又能保证工商资本通过绿色环保的方式经营耕地，从源头上避免“跑马圈地”、土壤污染等潜在问题。

（三）加强保护地役权实际应用

保护地役权制度在我国并非法定物权，从美国移植过来必须参照我国实际情况进行本土化。申言之，将被交易对象锁定为耕地的承包经营权，在传统地役权的原始框架内进行调整，再引入“保护公共利益”理念，使私益性得到中和，推动解决掠夺性开发问题。

第一，厘清权力与权利边界，促进政府与工商资本双向互动。政府可以要求私权利做出“牺牲”，核心是借用公权力限制工商资本骗取补贴等行为，利用保护地役权协议让工商资本基于信赖利益作出不损害耕地的承诺。一方面通过信赖利益限缩利益获得方式，严禁从事任何损害耕地的行为，利用意思自治实现软性规制。另一方面也要注意保护地役权仍带有私权性质、保护地役权协议的基础为意思自治，为避免出现当事人随意毁约的情况，在私权利的行使超出合理范围时公权力应当给予正确调整，印证了保护地役权制度借鉴到我国后进行本土化的必要性。

第二，科学确定保护地役权期限，推动耕地保护时限延长。在考察美国长期实行的单一期限局限性后，我国应结合运用永久性与有期限性保护地役权的优势，沿用与《民法典》合同编类似的“原则+例外”模式对待耕地。通常对于法律规定的基本农田、可能受到开发利用影响的耕地要给予永久性保护，工商资本要做出绝对保证耕地生态价值的承诺，突出保护对象的公益性以限制肆意开发行为。而对有条件开发的耕地农田，应根据周边情况设定保护期限，也就是永久性保护地役权协议中存在的例外情形，使工商资本在期限内的经营活动符合承诺内容，按约定遵守限制耕地开发、恢复耕地生态等义务，以避免恒定期限所带来的耕地价值损失。

四、结语

耕地是一个国家人民生存发展的头等大事，事关人民群众最基本的温饱需求，耕地红线必须严防死守，数量上不能逐步减少，耕地功能上不能逐步退化[14]。国家支持和鼓励工商资本下乡的同时，对其中产生的弊端也应进行规制，重视立法、严格执法、落实守法。通过借鉴美国耕地保护制度，汲取适合国情的部分进行本土化改造。建立健全耕地保护中间机构体系平衡各主体间的利益，注重农民权益维护；促进农业保险法律体系独立发展，为耕地提供专门化保护；坚持以限制耕地用途转换为核心的保护地役权制度，不断根据实际丰富规定。在多方主体的互动上借鉴美国多方主体积极互动的经验，通过完善各种配套体制机制，减少工商资本介入耕地带来的危害，推进农村经济健康发展，最终高质量地实现乡村振兴。