荷兰空间规划发展历程对我国的启示

■ 陈宇琛

（中国国土勘测规划院，北京 100035）

0 引言

自2019年中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以来，自然资源部一直在推动国土空间规划体系重构的工作。随着各级总体规划、详细规划和专项规划的编制，全国国土空间规划“一张图”的建立，《省级国土空间规划编制技术规程》的印发实施，我国逐渐建立了国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。党的二十大报告提出“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间规划体系；健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”，要求在深化“多规合一”改革的工作中把握新发展阶段特征，深入贯彻新发展理念，落实构建新发展格局要求，不断创新和发展国土空间规划新理论新策略，推进治理体系和治理能力现代化。

与我国“多规合一”改革历程相似，荷兰也正在经历规划改革。不同的是，荷兰自1902年起经过数轮规划改革，在规划层级、规划内容、规划实施等方面积累了丰富经验。荷兰与我国相比，在国土面积、管理体制等方面存在差异，荷兰空间规划经验与方法并不能全盘复制到我国的国土空间规划实践中。然而，其规划体系变革中规划管控、法律支撑等方面的经验仍对我国具有较强借鉴和启示意义。

1 荷兰基本情况

荷兰位于欧洲西部三角洲平原，有三分之二的土地低于海平面，是著名的低地国家[1]。人造国土面积在荷兰现今的国土总面积中占比高达17%，故荷兰民谚有云：“上帝创造了地球，但荷兰人创造了荷兰”（God schiep de aarde，behalve Nederland，want dat deden de Nederlanders zelf）。荷兰本土共有12个省、355个市镇。2021年，荷兰人口为1763万，人口密度和城市化水平分别为423人/平方千米和92.6%，人均GDP为6.9万美元。荷兰国土面积为4.15万平方千米，土地利用结构中农地约占54%（其中耕地占比31%），水域占19%，森林和开敞空间占12%，建成区占9%。

从政治体制上来讲，荷兰是一个分权的单一制国家，每一级政府均保有一定的自治权力，以“尽可能分权，必要时集权”为国家治理的原则。荷兰主体上由中央政府、省和市镇三级政府构成，另外由于防洪治水的重要性，各区域都成立了通过民主选举组成的地方水务局，并拥有独立于政府组织的征税权。从地理尺度上来看，荷兰市镇面积与中国乡镇一级尺度大体相当。但是从政府层级来看，其政府管理职能与规划权限则与中国的市县层级更为接近，包括立法、征税、编制结构愿景与环境规划等[2]。

2 荷兰空间规划的发展历程

2.1 初始阶段：1902—1964年

1902年荷兰颁布了《住房法》（Woningwe），力图解决工业和人口在城镇快速集聚导致的住房短缺和城市无序发展等问题。法案赋予市镇政府规划权，其中第6章第28条规定人口大于1万人或者过去五年人口增长超过1/5的市镇必须制定扩展规划（Uitbreidingsplan），扩展规划需要明确指出未来用于街道、运河、广场和公园用途的土地，且至少每十年修订一次。而扩展规划及其修订都需要得到省行政委员会（Gedeputeerde Staten）批准。1921年修订后的《住房法案》赋予省级一定的规划权利。第6章第32条进一步规定，省行政委员会有权要求毗邻市镇协调相互之间的扩展规划。

1931年重新修订的《住房法》大幅增加了关于空间规划的内容。第7章第45条规定，两个及以上市镇可以派出市镇代表组成规划委员会联合编制区域规划（Streekplan），其主要内容为安排交通、产业和商业用地等，属于综合性土地使用规划。第7章第49条进一步规定，如果相关市镇已经有得到审批的扩展规划，则现有扩展规划必须与区域规划衔接，而如果相关市镇没有扩展规划，则区域规划中覆盖相关市镇的部分即为其扩展规划，区域规划因而成为后来省结构规划的先驱。

1941年5 月1 5 日出台的《基本决定》（Basisbesluit），虽然只有短短两页，却奠定了荷兰国家规划的制度基础。该决定第1节第1条提出建立国家规划办公室（Rijksdienst voor het Nationale Plan），负责制定国家规划。第5节规定国家规划办公室主席可以给省和市镇下达行政指令，从而使省区域规划或市镇扩展规划必须包含特定内容，当省区域规划或市镇扩展规划与国家规划相冲突时，国家规划办公室主席可以冻结与之相关的土地交易或建设活动。

2.2 发展阶段：1965—2007年

第二次世界大战结束后的初期，荷兰的空间规划实践主要侧重于解决战后重建和住房短缺等近期面临的迫切问题。短期问题逐渐解决之后，未来城市化政策和国家空间发展战略等长期空间规划议题逐渐得到重视。在此背景下，1965年荷兰政府颁布了《空间规划法》（WRO:Wet op de Ruimtelijke Ordening），该法案从法律层面全面系统地确立了荷兰“国家—省—市镇”三级空间规划体系。这一时期，国家、省级规划不具有强制的法律效力，市镇层级的土地利用规划具有强制性的法律效力。1986年，荷兰正式修改了《空间规划法》，确立了“国家重大规划决策报告”的编制、协商、审批及监督的法定程序，使下级政府能够更清晰地理解国家重大决策，确保国家政策实施效果，相当于增强了国家规划的影响力度[3]。

2.3 改革阶段：2008—2013年

荷兰在2008年7月通过了新的《空间规划法》，规划改革最初的目的是加强符合规划体系的原则(Janin Rivolin，2008)，即开发建议必须遵守预先设定的规则，取代规划。本次改革主要有两个重点方向：

(1)简政放权同时加强中央干预能力。“结构愿景”（Structure Vision）替代了“国家重大规划决策报告”，空间规划的编制审批程序相应简化，内容更加战略化。同时，中央和省级政府下放了部分规划审批权限，城市发展边界（规划红线）和限制建设区（规划绿线）不再是强制内容，职责也由国家逐渐交由省级政府。新的《空间规划法》强化规划干预的集权权力，提出国家和省级政府有权通过编制“强加性土地使用规划”直接干预市镇政府土地使用规划，国家和省级政府能够越过市镇政府直接为某一地块颁发建设许可，市镇也必须服从这一等级化的行政权力[7]。

(2)调整部门职责权限。荷兰中央政府合并了住房空间规划与环境部（VROM）和交通及水管理部，成立了基础设施与环境部（I&M）。随后，基础设施与环境部编制了新一轮的国家空间规划《国家基础设施与空间规划战略草案》，该草案于2011年6月颁布实施，综合代替了此前的《国家空间战略》《兰斯塔德规划2040》《国家交通战略与政策》等一系列国家级空间规划，统一了国家的空间战略目标[8]。新编制的空间规划主要围绕充足且高质量的“空间供应”以提高国家竞争力；建立“以用户为中心”的交通网络；对重要自然资源进行特殊管理，确保生态环境的安全性和宜居性，提升空间韧性；向可持续的国土空间转型，建立有效的纵向传导机制，将国家任务落实到7个海陆统筹的地域分区。该草案保留了前一版中的提升竞争力和保障安全的发展目标，同时新增了可达性和宜居性目标[9]。

2.4 “多规合一”阶段：2014年至今

随着财政政策持续紧缩，人口缩减，原本强调规则和控制的空间规划体系已不能适应新的发展需要，荷兰更加关注自然生态环境的保护，并于2011年开始研究基于物质环境保护的空间规划体系。2014年，荷兰基础设施和环境部向荷兰议会提交了《环境与规划法》（Omgevingswet），该法案旨在协调和简化当前城市和农村再开发等活动中的规则和程序，包括土地使用规划、环境保护、自然保护、建筑建设、保护文化遗产、水管理等方面。超过26部法律、120部政府法令和120部部级规章将被整合或部分取代至该法案（表1）。荷兰相关组织对草案进行了评估和讨论，于2016年3月投票通过新法草案。但由于《环境与规划法》过分庞杂，截至目前仍然没有正式实施。但可以看到荷兰部分地方已经开展试点推进该法案，有关物质环境活动和规划项目的现有许可发放制度的内容已纳入立法法案，各种准建证等也多证合一为“环境许可证”，以提高项目工程的启动速度（表2）。

表1 整合至《环境和规划法》的有关法律一览

表2 荷兰空间规划发展历程及空间规划体系改革框架一览

本次改革主要有三个重点方向：

(1)进一步简化规划程序。“环境愿景”（Omgevingsvisie）和“环境规划”（Omgevingsplan）取代了原有的“结构愿景”和“土地利用规划”。《环境与规划法》规定国家和省级必须编制“环境愿景”，用以指导市镇层面编制环境规划。省级层面可基于新法额外增加适用于本省的政策用以指导省级规划编制。市镇层面强制编制的“结构规划”被废除。《环境与规划法》提出各级的环境愿景、环境规划都要以《环境与规划法》为依据，整合空间规划、水务、交通、环境保护等内容，实现一本规划、一张蓝图。

(2)进一步简政放权，基于地方更多自主规划的权利。《环境与规划法》提出了“邀请规划”的概念（uitnodigingsplanologie）[10]。邀请规划也可以被描述为“征求建议规划”，这意味着当目前的国土空间用途发生变化时，社会参与者也就是市民群众所提出的建议对规划内容发挥着重要的作用。邀请规划的方法意味着地方在落实上位规划的战略目标前提下，可以根据民众的意愿适当调整空间布局安排，为地方政府提供了一定的规划自由裁量权。

历史视域中褒扬与异议“以诗为词”的论辩，是对不同视域下的“以诗为词”的综合研究，其能防止苏轼词研究的片面性，使我们继承前人的研究成果，不断开创新的研发点。

(3)空间规划职能部门调整。2018年，空间规划职能调整到内政和国王关系部（BZK）负责，并在2019年开始编制《空间规划与环境国家战略》(Nationale Omgevingsvisie - NOVI)，取代了2012年颁布的荷兰《国家基础设施和空间规划愿景》（Samenvatting Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte）[11]。这标志着空间规划在荷兰的作用和需求不断提升，不再作为环境保护、基础建设等单方面的指导原则，而是成为国土空间利用的指南和实现国家战略的重要手段。

3 现阶段荷兰各级空间规划的主要内容

3.1 国家层面

荷兰国家政府在《空间规划与环境国家战略》中提出了对荷兰居住环境未来发展的长期愿景。与我国一样，荷兰也在气候变化、能源转型、循环经济、交通便利和房屋建设等方面面临诸多挑战。与此同时，荷兰也意识到，可持续复兴是一个长期的过程。尤其是新型冠状病毒流行的事态发展说明，政府和规划迅速对社会事态发展作出反应的能力面临挑战。为应对以上问题和挑战，规划始终围绕“空间质量与环境质量的结合”提出解决路径和实施办法，并提出了4个需要优先解决的事项：气候适应和能源转型的空间、可持续(循环)经济增长潜力、强大和健康的城市和区域、农村地区的未来发展。

基于以上4个事项，通过重点战略与合作项目、法律法规、资金、实施监督、知识普及逐一进行落实，确保规划实施落地（表3）。NOVI还附带了一份实施议程，说明了中央政府将如何在实施NOVI计划中发挥作用。例如，执行议程将包括各政策领域的文书和（具体领域的）方案的概览。如有必要，执行议程将每年更新一次。

表3 NOVI政策选择实施情况

(1)气候适应和能源转型的空间。为了应对气候变化带来的海平面上升、洪水等导致的灾害。规划提出要对能够承受气候变化后果的物质生活环境进行良好设计，并在三角洲计划、2022—2027年国家水资源计划(NWP)和沿海公约等专项规划中进一步详细阐述，包括空间选择和良好的区域水资源管理，为洪水风险管理措施及淡水可持续高效管理和使用保留足够的空间。为了到2050年实现完全可持续能源的目标，大部分能源生产通过北海的风电场实现。除此之外，在保证健康生态系统的前提下，平衡航运、渔业、自然（恢复）、航空、国防训练区、采砂、油气开采和娱乐的空间。

(2)可持续（循环）经济增长潜力。规划提出，到2050年，荷兰实现经济完全循环可持续发展，温室气体排放量减少 95%。通过为循环原材料的使用设定要求，实现可持续能源利用。连接国家基础设施网络。优化城市和经济核心区的（国际）国家可达性，通过流动性基金，维护和实现国家网络和跨欧洲网络、主要公路网络、具有良好区域和国际IC连接的高质量铁路基础设施、运转良好的水路网络、充足的运力能源和管道基础设施及优质的公共交通网络。鼓励在（国际）国家走廊的物流中心聚集（大规模）物流功能。新写字楼、商务园区和（大型）零售企业的选址必须与交通运输网络相适应，以更好地适应企业的需求，增强经济活力以及城市和国家的质量和吸引力。

(3)建设强大、有吸引力和健康的城市。继续致力于发展和扩大荷兰城市网络，创建便捷的城市和地区网络。为解决当前巨大的住房需求，落实综合城市化战略，新住宅区的选址要以荷兰城市网络为基础，在现有城市区域内，尽可能保持气候弹性和自然包容空间。新冠疫情进一步凸显了合理布局和利用公共空间的重要性，城市之间应保留大片开放空间和绿色特色。扩大城市绿化设施的范围并提高质量，加强与城市外绿化的联系。

(4)农村地区未来发展。氮问题对农村地区和许多经济部门都产生了巨大影响，大自然的价值、景观和农业的未来都面临着压力。规划提出，确保在荷兰通过森林和其他种植园的形式种植足够多的树木，实现氮扩散限制，以及景观恢复和二氧化碳储存。保护和加强生物多样性，可持续地利用自然资本。通过增加4.1万公顷额外自然功能空间，减少过量氮沉降对自然质量的负面影响。规划提出重组乡村地区，建立一个舒适的生活、工作和娱乐环境的农村空间。发展可持续和重要的农业和粮食系统，实现循环农业与自然和景观价值保持良好平衡，到2030年实现对所有荷兰农业土壤进行可持续管理。

3.2 省级和区域层面

目前荷兰12个省均编制了环境愿景规划，所有省份都有关于其环境愿景进展情况的网页。本文以南荷兰省（Zuid-Holland）为例，说明当前省级空间规划的主要内容。南荷兰省在省级层面制定了7个规划期要实现的战略目标（规划雄心），这些目标基于欧盟和荷兰国家规划的内容，并在环境愿景中有所规定，它们分别是：南荷兰合作、无障碍（交通便捷）南荷兰、人人享有清洁能源、有竞争力的南荷兰、加强南荷兰的自然空间、南荷兰省强大的城市和村庄、健康安全的南荷兰。为了实现这7个目标，南荷兰省针对每个目标分别制定了相应的政策措施和61个政策方案，以确保每个目标都能实施落地（表4）。

表4 南荷兰省规划雄心与政策目标实施结构

4 荷兰空间规划对我国的启示

4.1 围绕“整合”开展空间规划改革

我国“多规合一”改革以来，随着首部《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》的正式印发实施，标志着国土空间开发保护利用可持续发展的“中国方案”已经形成。与我国现阶段空间规划改革历程相似，荷兰也在经历着规划整合。荷兰国家级规划《空间规划与环境国家战略》和省市的环境愿景规划顺应《环境与规划法》的主旨，在专业化的部门政策和研究基础上，强调整合空间规划，以及交通、自然环境、水务、土壤等多项部门规划相关内容，更好地统筹协调城市、基础设施建设与农田、生态环境保护的空间关系。在国家和区域层面，荷兰国土空间规划更加关注“战略整合”，即为统一的区域国土空间开发保护目标制定对应行动举措；在市镇层面，荷兰国土空间规划更加关注“许可证整合”，即只需要申请一张“环境许可证”，8周内就可以开展项目工程实施，大大缩短了项目施工周期；在实施层面，更加关注“一张图整合”，即通过统一的国土空间基础信息平台，将市、省和水务局的所有规则集中在一个地方，可以一目了然地看到哪些计划已经存在，哪些规则适用于特定位置或区域，快速了解工程实施是否需要许可证或通知。

4.2 立足资源本底增强国土空间韧性

由于地处海平面以下，水风险和高密度的人口聚集不断给荷兰政府带来空间挑战。1950年代和1990年代两次较大的洪水事件对荷兰空间结构、经济发展造成了巨大影响，与此同时，快速城镇化和人口增长等问题也增加了城市的脆弱性，让荷兰意识到传统以工程或技术主导的“硬性”防洪措施已经无法适应不断发生的环境变化，只有转变空间利用方式并提升效率才能保证可持续发展。在提升空间韧性方面，荷兰空间规划鼓励采取中长期方法，立足于对气候变化、自然环境和城市空间系统的充分了解，提出一系列预防、应对、反馈机制，如通过水土整合、创造韧性空间、划分“淹水区”和“气候缓冲区”等规划设计手段降低洪灾风险，使规划保持足够的灵活性以保障在无法预见的情况下作出反应并持续发展。荷兰发展韧性空间规划的经验对于我国应对灾害风险和气候变化，实现韧性发展具有一定的启示。我国各级国土空间规划也应重视韧性理念，在规划中做好对不确定灾害风险的预防、应对工作，将提升韧性纳入国土空间规划框架和目标。

4.3 始终关注农业发展和空间质量提升

不论从最早的住房法案还是最新的环境愿景，荷兰国土空间规划的目的都是提升空间的质量，给人们提供更好的生活环境。荷兰政府通过划定和保护园艺种植区（Greenports）、加强自然栖息地和自然景观管理等方式，确保农业发展和生态环境的安全。农业发展方面，为保护农业用地免受城市发展的侵占，避免环境污染和温室集聚，荷兰划定了韦斯特兰（Westland）、花田区域（Bollenstreek）、阿斯米尔（Aalsmeer）、博斯科普（Boskoop）、芬洛（Venlo）等园艺种植区以提升农业景观环境。自然栖息地保护一般是由国家林业局（Staatsbosbeheer）、荷兰自然遗产保护协会（Vereniging Natuurmonumenten）或省自然管理局（Provinciale Landschappen）共同管理，通过发放“农业自然保护补贴”补助金等方式进行后续的空间保护和维护，通过规划加强对破坏性开发活动的约束。这对于我国生态保护红线划定后的实施管理有一定的借鉴意义，在分级管理、资金补贴、产业转移、规划管控等方式上可借鉴荷兰经验。

4.4 兼顾规划战略性和管控性

从1960 年发布第一版《国家空间战略》到当前的《空间规划与环境国家战略》，荷兰国土空间规划的管控手段反复调整，从旧版《空间规划法》到新版《空间规划法》，再到《环境和规划法》，荷兰中央、省和市镇各级政府的权责也不断变化。由于规划的战略性和管控性体现在一本规划中，规划实施过程中对未来国土空间开发利用的安排和对现状国土空间的用途管制相互掣肘，规划的两个功能之间的紧张关系导致了荷兰规划及其法律组织设置中的“动荡”。为此，荷兰研究将一本规划拆分为不同的战略和监管工具，即环境愿景和环境规划，使空间规划从两个方面得到落实，一方面是对未来发展的建议，另一方面是对目前情况的说明和承认现有权利[12]，其中环境规划以法律形式存在，保障了规划能够享有法律的权威性和严肃性。在规划战略上，荷兰一直秉承着提供高质量的国土空间以提高国家竞争力的原则，陆续提出了绿色心脏、空间再开发、发展便捷交通网络等目标。在规划管控上，自1960年首份“关于空间管制的国家政策文件”发布后，便基本明确了国家管制政策的五大基本原则，即城镇化的集中、空间融合、空间差异化、空间等级和空间公平。这5个管制的原则涵盖了城镇中心的更新和再开发、综合地区发展、分层规划、土地的多重使用、土地的集约使用等措施并持续至今。考虑到我国国土面积和区域差异，去规划管控性的方式并不可行，但是应学习荷兰经验，在城市化地区细化用途管制手段，鼓励空间再开发和多重使用来处理好发展诉求与保护间的矛盾，引导地方进一步学习探索持续发展的方式。

4.5 完备的规划法为规划实施奠定基础

荷兰的空间利用行为始终以法律为依据，不管是改革之前的《空间规划法》还是目前尚未实施的《环境和规划法》，都是空间行为的准则。土地利用规划、环境愿景等都是以法律为依据进行编制实施的，法律保证了规划实施的连续性和权威性。同样，自2019年《中共中央 国务院印发关于建立国土空间体系并监督实施的若干意见》提出“完善法规政策体系”以来，我国《国土空间规划法》一直处在研究编制阶段。目前我国各省（自治区、直辖市）的省级国土空间规划也在陆续批复，虽然国家和地方已经出台相关文件指引，但在实践中难免陷入无法可依的局面。可以看到，荷兰的法律研究也经历了漫长的过程，《环境和规划法》从2011年开展前期研究至今10余年仍未得到正式推广。在此过程中，荷兰一方面在《环境和规划法》正式推广之前仍然延续原有的规划体系，另一方面采取广泛征求地方意见、选取试点等方式对《环境和规划法》进行推广和试行。这对同样处在健全国土空间规划法规政策体系的我国有很大的借鉴和启示意义。