高度城镇化地区土地综合整治创新机制研究——以南海区地券、房券和绿券为例

■ 刘 娜/胡珍珍/吴家龙/李 霞

（1.广东国地规划科技股份有限公司，广州 510650；2. 广州市林业和园林科学研究院，广东 广州 510405）

0 引言

城镇化快速发展进程中，耕地碎片化、建设用地利用低效化、生态用地质量退化、空间布局无序化等多重问题并存且日益凸显[1]。通过大规模的土地整治，可以消除城镇化发展过程中出现的上述问题。土地综合整治源于浙江省“千村示范，万村整治”实践经验总结。相比传统的土地整治，土地综合整治的目标更加多元、内容更加丰富、手段更加多样化，通过统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和乡村风貌提升，塑造人地关系相协调的高品质国土空间格局[2-4]，可有效激发乡村振兴内生动力，拓展城乡发展空间，促进自然资源要素高效流通和实现价值转化。土地综合整治是助推乡村振兴战略实施的重要平台抓手，是对新型城镇化、生态文明建设需求的积极响应[5-9]。

高度城镇化地区往往用地空间布局混乱，存在大量低效建设用地和污染工业用地，同时伴随耕地保护压力大等制约区域高质量发展的现实困境，相较小城镇区域和偏远村庄，高度城镇化地区对土地综合整治的需求会存在较大差异[10]。因此，高度城镇化地区开展土地综合整治，一方面应主动融合区域发展格局，打破行政边界，将多个村划归为一个整治单元，统筹各类型项目实施，促进城乡融合；另一方面，应坚持实体业当家，通过优化土地资源配置，淘汰低端产能、吸引高端产业，促进产业转型升级，培育经济增长新动能；再者，应注重生态与经济、社会的协调发展，聚焦突出生态环境问题，提高生态服务功能，促进生态产品价值转化，联动区域传统优势文化资源，实现空间要素流动、多产融合，助推高质量发展。由此可见，高度城镇化地区对土地综合整治工作提出了更高要求。同时，土地综合整治作为一项由政府主导、市场主体合作参与的综合性整治工作，需通过不断健全完善相关配套政策体系，强化对土地综合整治的服务支撑作用。

鉴于此，本文选取广东省唯一以县域为实施单元的全域整治试点——佛山市南海区作为研究对象，分析该地开展土地综合整治过程中面临的现实困境，通过借鉴学习国内外先进经验做法，提出建立紧扣南海实际和发展诉求的地券、绿券、房券“三券”机制，进一步探索生态券机制，不断完善城乡土地要素市场化配置和空间腾挪集聚的配套政策支撑体系，助力南海区高效推进土地综合整治试点工作，亦可为全国其他高度城镇化地区，尤其是珠三角地区部分城市提供土地综合整治模式参考和经验借鉴。

1 研究区概况

1.1 南海区概况

广东省佛山市地处广东省中南部、珠江三角洲腹地，它所在的粤港澳大湾区是我国改革的最前沿地区，具有雄厚的经济实力和蓬勃的发展活力，是正在形成中的世界级城市群。南海区为佛山市辖区，位于“广佛同城”的核心位置，是“广佛肇都市圈”的中心节点之一，承担重要战略功能。从20世纪80年代开始的乡村工业化，到2000年以来的快速城市化，南海区勇立改革潮头，社会经济发展成就显著，荣获2021年度全国高质量发展百强区第二名，综合实力连续7年位列全国中小城市百强区第二名。目前，南海区全区土地利用现状以建设用地为主，开发强度已超50%，城镇发展空间受限，加之受区位和自然资源本底条件影响，区内东西部发展不平衡，整体表现为东部的桂城街道、里水镇、狮山镇和大沥镇在经济体量和人口集聚程度上远超西部地区的九江镇、西樵镇和丹灶镇，亟需通过土地综合整治盘活存量、挖掘发展增量，探索工业反哺农业和生态，协调区域平衡，助力高质量发展。

1.2 发展目标

南海区响应广东省高质量发展战略和创建自然资源高水平保护、高效率利用示范省的工作部署，通过开展土地综合整治，紧抓落实节约集约用地。一方面统筹用好新增和存量两手资源，确保“高质量发展有空间”“好项目有地用”“好项目也要用好地”，逐步转向以盘活存量建设用地为主的土地利用模式；另一方面切实统筹资源保护与资源保障，落实最严格的耕地保护制度，推动生态保护修复，引导农业空间集中连片、城镇空间分片融合、产业空间集聚入园、生态空间相连成网。充分发挥土地综合整治平台抓手作用，统筹推进农用地整理、建设用地整理和生态保护修复，推动国土空间布局全面优化，构建城乡空间集聚新格局，全面强化空间要素对高质量发展的服务支撑作用，助力南海区打造城乡融合、绿色智慧、品质宜居的高质量发展先导区。

1.3 现有实践

南海区是改革开放的前沿阵地、国家农村制度改革的“试验田”、土地利用的创新先行区。一直以来，南海区积极响应中央号召，先后承担广东省“三旧”改造试点、农村土地制度三项改革试点、广东省市县国土空间规划编制试点、广东省城乡融合发展改革创新试验区等多项改革试点任务，为开展土地综合整治省级试点工作积累了丰富的经验。近年来，南海区以高标准农田建设和城乡建设用地“增减挂钩”项目为主，大力推进农用地整理和建设用地整理工作，为开展土地综合整治项目积累了一定经验。自申报土地综合整治试点以来，南海区积极谋划、主动作为，从区级层面统筹资源要素，构建服务全域发展总体战略的组织运作机制，强化组织领导保障；立足整治总体目标任务，明确适配新模式和新要求的整治实施路径，研究制定《全域土地综合整治工作手册》，细化各类整治项目工作流程及要求，确保整治工作全流程可控[11]。改革试点过程中积累的农用地整理经验、建设用地整理经验，以及工作机制基础为南海区开展土地综合整治试点提供了更多的可行性。

2 南海区土地综合整治的现实困境

2.1 耕地保护压力大、农用地整理工作积极性不高

南海区现状耕地布局分散破碎，“非农化”和“非粮化”问题严重，威胁耕地保护红线和粮食安全，一定程度上限制了南海区城市发展建设和政府各项愿景、规划落地。由于南海区历年来通过耕地、水田储备指标落实耕地占补平衡，农用地整理工作以高标准农田建设和农田基础设施建设为主，缺乏开垦耕地和水田的经验，导致项目推进存在一定难度，进而降低相关工作开展积极性，加大试点期间新增耕地面积目标任务完成难度。此外，受区位条件和自然资源禀赋影响，南海区农业生产以水产养殖和蔬果、花卉种植为主，“桑基鱼塘”就是这种农业种养结构下的典型形态；加之耕地种粮收益往往远低于园林业和水产养殖收益，这种收益差加剧了耕地和永久基本农田“非粮化”风险，同时也导致农民对农用地整理工作开展积极性不高，进一步加大了区域耕地保护压力。

2.2 低效建设用地腾退任务重、阻力大

南海区村级工业园规模大但产值较低。村级工业园内的建筑物基本为20世纪80至90年代建设的低层、简易厂房，厂房内部设施老旧、产业形态低端、生产安全隐患多，破坏生态环境，影响村容村貌，城镇化快速发展亟需腾退低效、零散建设用地，实现建设用地集约利用、产业用地集聚发展，促进产业转型升级。南海区低效建设用地量大、面广，整体腾退任务重、阻力大，首先体现在现行拆旧复垦和增减挂钩项目民意调查流程复杂、协调成本高，拖慢项目申报立项进度；其次是腾退低效建设用地产生的复垦指标形成及下发周期长，导致区域内部分重点项目、基础设施项目、民生工程项目因缺乏用地指标迟迟不能落地，较大程度降低镇村参与低效建设用地腾退复垦的意愿；再次是由于农用地种养效益与建设用地带来的经济价值相差悬殊，而腾退复垦指标收益不明显，导致复垦主体参与腾退低效建设用地复垦的积极性不高；最后是南海区低效建设用地以零散分布的村级工业园为主，且多位于村边、田边、路边、河边，地块面积较小，受复垦地类及面积限制导致立项难，低效建设用地腾退范围受限，制约构建空间集聚区新格局目标的实现。

2.3 发展权保障不足，阻碍整治工作开展

低效集体经营性建设用地整治是南海区土地综合整治中的重点内容，但现行制度未能为解决零散、低效产业用地腾退提供有效方案，无法高效、稳妥推进低效产业用地腾退。南海区在土地综合整治两年试点任务期间，建设用地整理工作时间紧、任务重。结合相关制度实践情况来看，开展土地综合整治，实施低效建设用地腾退复垦，必然面临着如何妥善解决村集体整治前后效益保障问题，以及地上经营性房屋租赁企业的生产空间保障问题。按照实施计划，整治后的建设用地变更为农用地，虽然土地权属不变，但原权属人实质上已经丧失了开发建设权。然而按照现行制度设计，原土地权属人仅可选择获得一次性货币补偿，与整治前长期租金收益相比，缺乏长远利益保障，实质上难以满足原权属人的利益诉求，客观上增加了各镇街与土地原权属人的谈判时长，间接提高了整治时间成本，限制了低效建设用地腾退复垦工作的全面推进。

2.4 生态空间保护压力大，生态保护收益低

南海区在快速工业化、城市化的过程中，由于建设用地不断扩张，导致生态用地不断遭到蚕食，西江干流、东平水道、西樵山等生态资源面临着不同程度人类活动的干扰，生态系统功能日趋减弱；加之区域内国土空间开发的主体众多，各类土地分布呈“大分散，小聚合”格局，多种地类和权属相互交错、零星分散，生态空间碎片化问题较为突出，生态保护压力日益加大。然而现行制度对生态用地保护修复的补偿和收益尚未有明确规定，通过整治修复提升生态系统价值的获取收益途径尚不明晰且回报周期较长，导致镇村开展生态保护修复工作的积极性不高，生态保护修复市场化运作的内生动力不足。

2.5 政策机制服务支撑力度不够，整体运行不顺畅

作为高度城镇化地区，南海区谋求高质量发展，需要统筹推进城镇扩容发展与耕地红线保护、生态安全保障，将农用地、建设用地、生态用地进行通盘考虑，开展全空间、全要素的综合性改革[11]，然而，现行政策机制下普遍呈现各自为战、缺乏协同的状态，或存在一定程度的政策空白，难以为开展土地综合整治试点工作提供强有力的服务支撑。从农用地整理相关政策看，珠三角地区难以形成水田指标，导致农用地整理工作基本集中在高标准农田建设，耕地数量的增加缺乏保障。从建设用地整理看，“三旧”改造的确在很大程度上提升了建设用地的利用效率，但辖区内零散、低效产业用地依然量大、面广，单依靠拆旧复垦、增减挂钩政策，地类受限大、开展时序长、农户阻力大、发展权保障不足，难以在两年的试点期内完成低效建设用地腾退任务。从生态用地保护修复看，现行政策机制主要集中在“为什么做、怎么做、怎么管”，而修复后的生态价值转化渠道不明确，且更多注重于河流水域、矿山环境等治理，忽视了不同地类转化实现的生态功能提升。

3 先进经验借鉴

3.1 低效建设用地腾退

低效建设用地腾退复垦是改变经济发展方式和土地利用方式，盘活布局零散、用途不合理、经济效益低下的存量建设用地，从而挖掘发展增量、破解发展空间受限难题的一种有效模式[12]。在我国城市发展由土地利用“增量”转向“存量”的背景下，如何通过存量挖潜保障城市土地供应成为城市发展建设的共性挑战[13]，各地区均结合自身发展逐步探索腾退低效建设用地有效路径。浙江省温岭市横峰大道土地综合整治项目重点采取“创新政策、集零为整、倒逼盘活、产业升级”等举措，整体推进区域内低效建设用地腾退，腾挪置换空间，发挥规模集聚效益，促进产业转型升级。具体做法为：①创新政策，完善低效建设用地腾退补偿机制，对失地、失房农民进行“公寓式住宅+工业厂房”的安置方式；②集零为整，通过公寓式安置解决村庄布局散乱、土地利用低效的问题，将整治区内的22个村落合并为三大住宅区；③倒逼盘活，建立低效建设用地复垦挂钩年度计划指标机制，倒逼乡镇摸家底、盘活存量，以此解决项目落地；④产业升级，规划明确集中连片的工业园区，配套基础设施建设，引导家庭作坊式企业进入园区，倒逼“低、小、散”企业改造升级。

3.2 基于房屋发展权转移的利益平衡

土地发展权本质上是一种将土地变更为不同用途的权利[14]，而发展权转移属于一种土地利用政策工具，旨在解决传统分区过程中因土地用途不同带来的收益差距，该理论体现了均衡发展的理念[15]。在低效建设用地腾退复垦过程中，原土地用途由建设用地转向农用地，必然产生悬殊的经济收益差，如何提升土地权属人参与低效建设用地腾退积极性、保障其发展权益可持续成为必须研究的新课题，各地区也纷纷探索创新差异化土地用途转变的利益平衡机制。如浙江省温州市鹿城区的“房票”就是土地征收背景下的房屋发展权转移实践，是结合现行货币补偿和产权调换补偿安置的新模式。“房票”主要适用面向“三旧”改造及园区建设、土地收储、城市基础设施建设等项目需求并已经批准征收地上房屋，在货币补偿基础上，赋予被征收人自主选择市场中用于购买本区域内住宅市场中相应房屋的补偿安置方式。“房票”的探索和实践，为被征收人提供一项补偿方式的新选择，提高被征地人的满意度，提升征收工作参与积极性，加快城镇化建设步伐。

3.3 生态用地占补平衡

“生态用地占补平衡”理念最早由国外学者提出，旨在探索生态系统服务价值的高效实现；在国内尚属于一项以“生态用地零净损失，生态价值总体增长”为目标，推行生态用地“占一补一、占优补优”的新型制度探索，旨在推动生态产品价值实现和可持续转化，发挥生态产品作为要素参与分配、再分配的作用[16-17]。在推进高质量发展的战略背景下，如何有效破解城镇产业发展建设与生态环境保护矛盾成为区域发展面临的巨大挑战，同时也是当前践行“绿水青山就是金山银山”理念的重大实践课题。美国“湿地缓解银行”和德国“生态账户”的实践经验已相对成熟，可为我国探索生态产品价值转化提供重要参考和借鉴。美国“湿地缓解银行”制度是一种典型的市场化补偿缓解机制，以“补偿性发展”为原则、以湿地“零净损失”为目标，由市场主体在政府指定区域内先新建、修复或保育湿地，形成一定额度“湿地缓解信用值”，再出售给湿地开发者，进而平衡湿地保护方的利益，同时保护区域湿地生态系统稳定。德国“生态账户”制度以《联邦自然保护法》等系列法案作为上位法指导，以生态积分作为交易媒介，土地开发者需在政府授权的补偿机构购买对应额度的生态积分，用以补偿由于开展各类生产建设活动而损毁或降低的生态系统功能和自然景观价值，从而维护生态系统可持续发展，全方位保障生态安全。

4 结论与建议

当前，土地综合整治面临耕地保护压力大、低效建设用地腾退阻力大、发展权保障不足、生态保护效益低，以及政策机制运行不顺畅等现实困境。南海区结合区域实际情况，并借鉴部分国家和国内先进地区工作经验，通过建立地券、绿券、房券“三券”制度，构建利益平衡机制，激发市场主体参与，助力破解土地利用碎片化难题。依托“三券”创新机制，南海区整治试点成功入选“中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例”。从破解南海区土地综合整治现实困境出发，建议在绿券基础上，进一步探索以“生态空间零净损失、发展与保护相协调”为目标的生态券机制，保障生态安全，促进区域高质量发展。“三券”及生态券共同助推区域空间布局优化，实现农业空间集中连片、城镇空间分片融合、产业空间集聚入园、生态空间相连成网（图1）。

图1 佛山市南海区地券、绿券、房券及生态券内在联系机理

4.1 构建基于低效建设用地腾退的地券、绿券机制

为高效推进低效、零散建设用地腾退复垦，减少土地集中归并的阻力，实现建设用地集约利用、产业用地集聚发展，建议在现行拆旧复垦和增减挂钩相关政策基础上，重点围绕“复垦地类及面积受限大、民意调查流程复杂、指标形成下发周期长、复垦收益不明显”等核心问题，进一步优化低效建设用地腾退路径，建立地券及绿券机制。首先，适当放宽立项地类限制，允许将建制镇（202）、盐田及采矿用地（204）等地类纳入拆旧复垦范围，确保使用低效、分布零散、形态落后的建设用地有序退出。其次，打破面积低于400平方米的零星地块不得纳入拆旧复垦范围的条件限制，探索村边、田边、路边、河边等边角建设用地的腾退复垦，鼓励零散分布、使用低效、影响环境的建设用地顺利退出。再次，实施差异化腾退路径，遵循现行复垦指标形成的相关规定，区分可形成指标和不形成指标两种实施方式，其中形成指标的实行地券机制，不形成指标的实行用地指标奖励，实行绿券机制；分类明确地券和绿券工作流程和管理规定，进一步规范推进南海区低效建设用地的腾退复垦、复绿。同时，针对地券项目建立周转“指标池”，各镇（街道）完成立项后可申请一定面积的周转指标使用，用以保障试点期间区域内重点、民生项目的用地需求。最后，提升复垦收益、增强指标使用灵活性，拆分地券复垦指标为建设用地指标、建设用地规模、耕地数量指标和水田指标，对应明确的交易保护价格，促进指标分离管理，结合项目占用需求灵活使用。地券重点解决用地空间腾挪问题，绿券作为地券的补充形式，重点平衡城市发展与生态保护问题，两者共同助推南海区低效建设用地腾退工作。

4.2 探索建立基于房屋发展权转移的房券机制

为进一步推动产业用地成片连片利用，发挥集聚规模效益，减少建设用地腾退阻力，充分保障农户发展权益，激发产业用地改造或腾退复垦内生动力，建议在现行货币补偿模式下探索多元化实物（物业）补偿模式，建立健全基于房屋发展权转移的房券制度。首先，明确房券核发情形，依据土地及地上物业使用情况，明确房券核发情形和适用范围。其次，建立房券核算机制，以“腾退前后收益不降低”和“谁实施谁收益”为基本原则，统筹考虑村集体和腾退复垦实施主体两大权益主体，分情形构建差异化房券（过渡期租金收益）核算机制。再次，健全房券兑现工作体系，着重解决房券如何核发、房券领取后如何兑现过渡期租金收益，如何兑现新物业及自愿放弃兑现产业保障房的处理方式等实际问题，最大程度保障低效产业用地腾退相关权益主体的合法权益。同时，增强房券使用的灵活性，房券持有人除了可在政府指定产业集聚区内兑现产业保障房或兑现租金收益外，还可在官方授权的平台组织公开交易，赋予权益主体人更多自主选择性。房券重点保障发展权问题，是地券、绿券实物补偿形式的补充，切实保障产业用地腾退过程中农户的可持续收益，破解产业用地腾退中的现实障碍，提高权属人和市场主体参与低效产业用地改造和腾退的积极性。

4.3 建立基于生态用地占补平衡的生态券机制

响应高质量发展和生态文明建设要求，统筹协调城镇发展与生态保护，建议在森林总量管控和面积占补平衡、重要湿地面积和质量占补平衡的基础上，以总量控制为目标探索建立基于生态用地占补平衡的生态券机制，实现区域内自然资源面积、质量和生态价值的动态平衡。首先，规范生态用地占用要求，分项界定占用生态用地的建设行为，明晰哪些建设行为占用生态用地需要落实占补平衡，进而需要购买生态券；可参考现行建设项目占用林地、湿地等生态用地的政策，并结合国土空间规划明确的重点生态空间，划定生态用地保护区域。其次，建立生态用地储备机制，遵循“先补后占”原则，利用好建设用地腾退或复垦的项目，储备林地、湿地等生态用地，由自然资源管理部门牵头划定生态用地储备库，未来各类建设活动涉及占用征收生态用地的，原则上要求在生态用地储备库中进行等价值补偿。再次，构建生态券交易机制，建立“生态券核定-核发-交易-使用-登记”全流程交易管理机制。生态券是生态用地占补平衡市场化交易的媒介，通过相应措施提升区域生态价值形成一定额度生态券，可在官方授权的平台组织公开交易，用地单位因建设活动涉及占用损毁生态用地的，需购买等价值的生态券进行补偿。生态券重点保障生态系统稳定可持续，促进生态产品价值转化，有利于促进建设用地节约集约和推动绿色经济健康发展，实现生态空间“零净损失” “三生空间”布局优化，构建高质量发展空间格局。