“双碳”背景下国土空间规划的国际经验与启示

■ 毛馨卉/周 璞/侯华丽/吴 桐/揣雅菲

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

气候变化是全球性问题，对人类社会经济系统产生综合性影响。2022年11月4日，IPCC发布的《气候变化2021：公众摘要》指出：2011至2020年，地球表面的平均温度比19世纪末（工业革命之前）的平均温度高1.1℃，全球变暖已经形成广泛、迅速的影响。全球变暖问题日益严重，极端气候事件出现的频率与强度持续增加，严重威胁社会经济有序发展和生命系统安全。截至2021年12月底，全球已有136个国家制定了“碳中和”目标，加强全球合作以应对气候危机显得至关重要。我国在2021年将“碳达峰、碳中和”目标纳入生态文明建设布局，并在党的二十大报告中再次强调积极稳妥推进“碳达峰、碳中和”。国土空间规划作为践行生态文明的重要工具[1]，对于引导低碳绿色发展具有重要意义[2]，同时，作为一场经济社会系统性变革，“碳达峰、碳中和”对生态文明建设整体布局下的国土空间规划提出了更高要求。

国土空间规划对于统筹制订更加科学合理的“碳达峰、碳中和”战略路径，并提出跨行业的综合性落实机制具有重要意义[3]，聚焦“碳中和”的响应，在于以空间为容器，将能源[4]、交通、建筑[5]等各领域的“碳中和”行动加以集成。学界多围绕能源转型[6]、交通碳排放[7]、土地利用碳汇效用[8-9]等进行探索与讨论，但前期研究重心多集中于某一领域，以国土空间规划宏观体系为出发点的相关研究有待深化。部分学者选取纽约、伦敦、巴黎等城市，主要聚焦城市层面应对气候变化的规划实践，提炼总结相关经验，明确了空间规划作为干预手段被纳入整体路线图的重要性[10]。由此看来，在国际借鉴方面，尚缺乏国家（组织）层面的总体把握。纵观全球，各国或组织基于实际情况在国土空间规划应对气候变化方面进行了诸多探索与尝试，并在规划中体现和实践。本文选择了国际上具有代表性的6个国家（组织），包括欧盟、德国、日本、美国、韩国、新加坡，梳理其空间规划、综合交通运输体系、能源与资源利用、生态空间与农业空间及配套政策等关键领域的相关举措，为完善我国国土空间规划实现“双碳”目标提供有益借鉴。

1 “双碳”背景下的国土空间规划行动

1.1 欧盟：多方位创新领跑，加强成员国间合作共享

欧盟是全球二氧化碳排放量最多的经济体之一，从历史累计排放来看，其累积排放量约占全球累积排放总量的四分之一。但欧盟也是全球“碳达峰、碳中和”政策体系较为完善的经济体之一。欧盟于1990年实现“碳达峰”，预计实现“碳中和”的时间为2050年。欧盟重视可持续发展、人民福祉和生活质量，并以团结为准则，通过共享工作或者多样化的财政支持来保证成员国间能源相互依存以适应气候变化。加强欧洲空间规划，增强欧洲一级的空间规划能力，有助于发展欧洲范围内的绿色基础设施，可以确保自然区域之间的必要联系，同时可以提高生态系统服务能力和增进生物多样性，加强运输和能源网络之间的相互联系。“迈向2030年的欧洲”提出“能源和交通互联”概念。建立覆盖欧洲南北的智能电网，将可再生能源(如北方的风能和南方的太阳能)整合在一起，旨在减少欧洲对不可再生能源的依赖。2050年的欧洲愿景中提出“智能化领土”及“智能流动”概念，运用大数据提高基础设施的效率；城市或公园内的太阳能电网为停靠的电动车提供能源。“向低碳经济转变”，通过技术改进降低碳强度。服务导向型经济的增加，以及产品和消费的能源利用率的提高，将导致能源强度降低。《欧盟2030年森林新战略》提出，要保护和恢复原始森林，持续扩大森林覆盖率；自然保护和管理计划成为欧洲永久跨境合作项目之一，注重促进森林增长，利用土地工具保护脆弱地区，建立绿色基础设施。《欧盟土壤2030年战略》将气候保护和应对气候变化挑战作为首要任务，优先强调以土壤健康优化生态系统服务功能[11]。致力于保护湿地和泥炭沼泽，限制湿地和有机土壤的排水，恢（修）复开发和排水后的泥炭沼泽，以在土壤中保留和封存二氧化碳，并最大限度地减少洪水和干旱风险。“翻新和培育城郊绿色区域以增加城市的生物多样性”，在欧洲绿色首都奖等的推动下，关于绿色城市价值的概念应运而生，其强调城市农业发展、棕地重建、建筑的屋顶花园和绿化外墙，提升城市绿色数量与质量，建立更广泛的绿色基础设施网络，以提高城市生活质量和增加生物多样性。

1.2 德国：关注区域整体规划发展，构建多要素协调发展空间秩序

德国是全球最积极实施能源转型的国家之一，制定减排目标较早，并于1990年实现“碳达峰”。2021年德国通过立法规定将于2045年实现“碳中和”的零排放目标。德国空间发展理念和行动战略旨在建立社会、经济与生态功能协调一致的空间秩序。空间结构上适应气候变化，并对气候变化敏感性进行空间分析。发展大都会区的治理结构有利于落实气候政策，同时强调区域间的合作性和联结性。建设“中心地”体系，强调节约集约利用土地，构建紧凑复合型居民点结构，使居民能在较短的居住半径内使用多个设施。确保基础设施的通达性与机动性，促进一体化空间发展和运输方案，增加非机动车和公共交通的吸引力，以促进节能减排。例如德国从2021年起每年投入10亿欧元促进地区公交电动化的更替，计划到2030年累计投入860亿欧元改造升级全国铁路网，以实现全面电气化和智能化。重构能源供给系统，增强规划空间关联性，保障可再生能源（如风能）时序扩建、复合利用的区位选择及土地利用需求，加快陆海跨区能源管道的规划和批准程序。创建大尺度的开敞空间，形成跨区域连续的绿色网络，保护并涵养未受较大干扰的自然空间。保护并提高自然界的固碳潜力，一方面保护和恢复具有较高固碳潜力的地区（如广阔的沼泽地、森林、湿地等），另一方面减少含碳土地占用。

1.3 日本：构建紧凑化国土空间结构，注重多层次和网络化发展

日本提出2050年“碳中和”的目标，推出了绿色发展战略，并将“碳中和”作为经济增长手段和产业转型的历史机遇。日本作为岛国，土地面积有限，其国土空间强调构建多层次、有弹性、“紧凑和网络化的结构”[12]，紧凑化城市功能，开发城市热能。构建运输、信息和能源网络，实现网络流量的效率最大化，使国家空间结构无懈可击。构建“多层次、多元化、灵活的能源供求结构”，在稳步推进电力和煤气体制改革的基础上，提高化石燃料电厂的效率，尽可能减少对核能发电的依赖，通过引入页岩气和开发甲烷水合物等海洋资源来确保稳定的天然气供应。扩大能源基础设施建设，发展适应氢能社会的基本技术，建设氢气站等相关基础设施，发展能源的生产、储存和运输相关技术服务并力争降低成本。利用信息和通信技术加强对能源的全面管控，传输包括热电联产系统的分布式能源，以及可再生能源，包括太阳能光伏、风能、水力、地热能源和生物质能。提高材料回收率和发展循环型社会，进一步推动2Rs（减少和再利用），以及从废物中回收有用资源。注重环境保护与景观开发，促进多样化、物种健全的森林的发展和保护。利用大都市区的独特性与合作关系来创造新价值，打造世界领先的都市圈[13]，利用举办世界级大型活动的契机，促进地区复兴，加快向氢能社会的转化。推广减缓、适应全球气候变暖的举措，运用信息通信技术，开发建设高精度定位系统，重建以全球变暖影响为导向的经济和社会制度，增强全民安全意识。

1.4 美国：聚焦巨型都市区域减排和大型景观保护规划，强调跨区域合作

美国提出2050年实现“碳中和”的目标。“美国2050”是美国空间战略规划的典型代表，其强调持续性与动态性，未确定具体研究周期，主要研究思路为“人口、环境和经济一体化”。在基础设施规划方面，提出能源安全规划[14]，解决太阳能、风能等可再生能源生产地距离消费中心较远、输送较困难的困境，进而保障绿色可再生能源的有效利用。开发并利用二氧化碳“再循环”技术，将其转化为具有市场价格竞争力的“生物原油”，供炼油厂使用。强调巨型区域的重点发展，在跨区域交流的基础上，促进应对气候变化方面的跨区域多州合作，制定巨型都市区域尺度基于总量控制的二氧化碳减排的贸易协定，目前已出台的东北部10州区域温室气体倡议取得了一定的成效。制定多尺度操作性、多管辖性的大型景观保护规划，例如美洲长叶松保护规划，强调基于地理尺度的生态环境保护理念，为绿色环境、景观空间保护、应对气候变化等提供了新的视角。《美国长期战略——2050年实现温室气体零排放的路径》[15]中强调通过土地为碳减排及封存提供机会，保护并扩大森林面积，实施智能农业，如覆盖作物及轮作放牧。通过激励措施提高农业生产力，节约集约利用土地。加大对森林保护管理的投入，恢复受火灾破坏的林地，以保护和发展土壤碳汇。支持基于自然的沿海恢复项目，包括灾前规划，增强国土对气候变化的适应与应对能力。通过“蓝色碳汇”来增加水道和海洋的碳封存能力。

1.5 韩国：协调绿色和谐国土发展，全方位推进降碳增汇

韩国宣布2050年实现“碳中和”目标，制定并发布《2050碳中和方案》，明确工业、建筑、运输等各领域减排计划。韩国国土面积小且约70%的国土面积是山地，建设风电和光伏电站面临造价较高等问题和挑战，因此更加注重国土综合规划的绿色协调发展。韩国第四次国土综合规划的目标为“与自然和谐的绿色国土”，即重视开发和环境的协调统筹，实现国家的可持续发展。强调“加强环保国土管理”，地域开发、产业用地、SOC（土壤有机碳）、旅游、城市管理、资源管理等国土规划的所有部门均需引入与环境协调的可持续发展理念。建立环保型开发模型和方针，引入合理的大型开发事业环境评估手段。“建立以安全为中心的环保型交通体系”，将汽车排放污染降至较低水平。“预防并积极治理环境污染”，通过稳定的绿色生产、流通、消费体系形成资源循环型社会，运用完备的废弃处理设施并加强其管理，实现污染物排出量的最小化。按阶段加强大气环境达标率，扩大使用清洁燃料，确保大气质量。“形成美好居住环境”，形成节约资源的环保型住宅，推进改善居住环境的项目。扩大市区人均公园面积，促进城市河边空间的整理和改造形成绿色交通环境。“建立南北交流合作的基础”，加强南北双方资源共同利用，以及环保领域的合作。

1.6 新加坡：建设生态城市，重视绿色经济和可持续生活

新加坡十分注重探索绿色发展方式和生活方式，以响应绿色低碳号召，在《巴黎协定》和联合国2030年可持续发展议程的背景下制定了《新加坡绿色规划2030》，规划内容由大自然里的城市、能源重置、绿色经济、弹性未来和可持续生活五大部分组成。新加坡作为国际花园城市，规划到2030年，建设成为一座绿色美丽被自然包围的城市，将增加50%的土地面积作为自然公园用地，在岛上种植100万棵树木，帮助吸收78000吨的二氧化碳。尽管缺少大江大河、国土空间面积狭小等地理条件限制了可再生能源发展，新加坡仍致力发展太阳能等清洁能源，规划到2025年太阳能部署将增加四倍，到2030年部署的太阳能将至少达到2千兆瓦，并在水库上设置浮动光伏农场系统减少生产淡化水的能源消耗。在生活方式方面，规划重点关注推动废物循环利用和公共交通发展，规划到2030年公共交通出行比例提高到75%，自行车网络里程扩大到约1320千米。作为国际重要金融中心和服务中心，新加坡致力成为国际领先的碳交易和服务中心，打造形成包含绿色金融、可持续发展咨询、验证、信用交易和风险管理在内价值数十亿美元的产业。为应对气候变化带来的海平面上升等问题，新加坡还重点探索采用硬结构（如岩石护岸）和软结构（如红树林）相结合，在保护海岸线的同时提高生物多样性并改善景观。

2 国际经验解析

2.1 注重国土空间结构整体优化引导经济社会系统节能减排

国土空间是促进“碳中和”的重要载体，各国通过对空间资源要素的有效配置对交通、能源等重要排碳部门进行节能减排统筹。规划理念上，各国或组织均注重社会、经济、生态等方面的平衡，以整体优化国土空间结构来引导经济社会系统的降碳减排，其中欧盟强调各联盟国间的“团结”，增强跨国家间空间规划能力，增加自然区域间的必要联系；德国旨在建立社会、经济与生态功能协调一致的空间秩序，以体现气候变化的减缓战略和应对措施；美国空间战略研究思路遵循“人口、环境和经济一体化”；韩国国土综合规划的基本目标则侧重于“自然”与“绿色”；日本提出构建多层次、有弹性、“紧凑和网络化的结构”，发展低碳城市。

2.2 完善综合交通运输体系空间部署和提升有效利用率

首先，各国或组织均进行节能减排相关部署，德国、韩国注重把握宏观层面上绿色交通体系的构建。德国增强基础设施的连接性和机动性，使居民点与交通基础设施在规划上具有协调性，增强交通站点通达性，并改善对外的交通联系。韩国在满足安全性的基础上，建立以人为本，绿色导向的交通体系。其次，各国或组织在中微观层面进行绿色交通运输体系的进一步细化和落地。新加坡注重微观层面体系设置，以公共交通为导向进行开发，修建扩展自行车网络，并根据城市内不同功能区的特点，构建多层次步行系统（包含地面、空中及地下步行系统），提高人们步行效率及便捷度，为公众出行提供基础服务设施及条件。再次，部分国家或组织重视智能化、科技化发展。例如欧盟强调发展智能化、科技化交通，提升电动汽车的质量，运用大数据提高基础设施的效率，加强城市运输管理，以助力可持续能源和交通方式的发展。同时，欧盟对未来进行展望，能量融合及远程传输的研究进程将推动无限能源和即时移动的实现。

2.3 为引导能源体系绿色低碳转型提供国土空间支撑

首先，欧盟、德国、美国、日本注重能源网络的规划及搭建，进行能源整合，形成能源互联，强化能源安全。其中，德国注重可再生能源生产消费适配度，优化分配和传输网络，以及建立新的网络联通节点，对跨区能源进行规划以减少土地利用冲突；美国则对现有发电和输配电基础设施进行评估，以满足输送需求。其次，由于各国或组织的地理及水文条件不同，因此使用的主要可再生能源类型不同。日本主要引入页岩气和开发甲烷水合物等海洋资源确保天然气的稳定供应，新加坡则侧重对太阳能的使用，通过在组屋屋顶，以及内陆浮动光伏农场安装太阳能电池板，减少组屋及生产淡化水的能源消耗。最后，各国或组织注重技术创新。新加坡注重发展脱碳技术，如碳捕获、利用和储存及低碳氢等。韩国形成完备的绿色生产、流通、消费体系，并阶段性提高大气环境达标率，提高清洁燃料的使用率。最后，各国或组织重视对内对外的协同合作，欧盟、德国注重对内的区域间合作交流，韩国则提出对外的南北方资源共同利用，增进环保管理领域的合作。

2.4 高度重视生态空间保护和生态系统碳汇能力提升

首先，各国或组织侧重大区域、大尺度的生态空间网络结构构建与保护。欧盟提出自然保护和管理的计划，利用土地工具保护脆弱地区，建立绿色基础设施。美国推行“大型景观保护规划”，具备跨区域性、复合目的性、多尺度政策性，现已确定美洲长叶松保护规划、综合性湿地恢复规划等。德国对自然生态区域进行大规模补偿，对自然空间进行扩大及网络化连接保护。韩国建立网络化国土生态综合网络，并连接具有较高价值的空间（如国立公园）。其次，注重高固碳空间的数量增加及质量提升，减少高碳排放土地的存量及规划。欧盟致力于保护湿地和泥炭沼泽，限制湿地和有机土壤的排水，恢（修）复开发和排水后的泥炭沼泽；发展生态农业，促进可持续农业实践，并保护脆弱地区（如河流流域、沿海地区、岛屿等），限制使用用途。德国增汇减排双管齐下，增加并改善高固碳能力生态空间，减少高碳排放土地的规划。日本则促进多样化、物种健全的森林的发展和保护，并引导公民参与森林建设以增汇。最后，根据城市特性因地制宜制定增汇减排相应措施。韩国、新加坡注重公园的扩建，以及资源节约型、环保型住宅的推行，除此之外，新加坡推行“冷却新加坡”计划，利用热脆弱性指数对经济社会参数（如物理暴露、人口敏感性和社会经济调整等）进行评估，以确定城市中需要采取热量缓解措施的区域。

3 对我国国土空间规划的启示与建议

以减排、增汇两大策略为出发点，结合我国国情及未来发展趋势，国土空间规划可重点聚焦空间结构、综合交通基础设施支撑体系、能源利用与排放体系、生态空间与农业空间、配套政策等五大重点领域。

3.1 综合强化国土空间规划“碳中和”目标引领

以实现“碳中和”目标为驱动力，树立绿色发展、低碳转型国土空间规划理念，对国土空间规模、结构、布局进行调控，引导空间低碳绿色转型之路。首先，在规模方面，控制碳源用地增量，鼓励碳汇用地增量，例如控制高碳排产业占地规模，针对增量型高碳排产业布局及发展进行限制，针对存量型高碳排产业设置改造升级或退出机制。其次，在结构方面，控制碳源碳汇功能用地比例，例如在城镇开发边界中提高绿地率，见缝插绿增加居住用地中的附属绿地比例。再次，在布局方面，主要通过对目标位置、形态的控制达到减排增汇目的。例如：按照“职住平衡、功能复合、配套完善、布局融合”的原则，建设紧凑型居住社区及基础设施，复合利用土地，缩短居民通勤距离，满足居民在步行生活圈内的日常生活需求；合理邻近布局工业用地与清洁能源用地以提高能源利用效率。最后，强化“双碳”目标导向的国土空间用途管制制度，实施碳排放全周期监察管理，从立项审批开始，对规划设计、供地和后期建设运营进行严格监督。

3.2 明确综合交通基础设施支撑体系空间布局规划要求

推行以公共交通为导向的发展布局模式，健全高品质低碳交通体系。首先，优化综合交通运输结构。根据发展需求对交通基础设施用地规模及占比进行合理控制，推行节能低碳交通工具，提高低碳交通出行占比，充分发挥公共交通、慢行交通的减排优势，实现运输能耗和碳排放强度持续降低。其次，统筹交通用地布局。协调不同交通需求，通过用地布局调整、产业空间优化等措施，系统性降低碳排放总量。大力推动绿色综合交通基础设施建设，注重综合交通基础设施间的连接性和通达性，统筹布局慢行交通系统、充电站、加氢场站等相关基础设施，针对不同空间圈层实际情况对站点位置、数量进行调查研究，形成需求平衡的空间格局。最后，推广智慧交通技术。依托大数据、智慧城市平台，及时监测实时交通情况，为疏解交通拥堵，减少高碳排贡献智慧力量。

3.3 统筹能源利用与排放体系绿色发展规划

首先，注重宏观层面能源网络的规划及搭建。完善能源长距离运输、分配体系，以解决我国可再生能源富集地带与主要消费组团的地理错配问题，主要是解决海陆风力、光伏与电力负荷错配。其次，合理规划多类型能源项目用地及附属用地规模，以促进能源结构转型。根据社会、经济发展需求，为可再生能源基础设施提供用地保障，并通过国土空间用途管制制度与可再生能源开发利用进行目标衔接。支持建立以多种类新能源为主体的新型电力系统，并出台相应的用地和环境准入方面优惠政策，提高可再生能源开发生产效率。针对城市内部既有的能源基础设施，进行网格化布局和再改造，统筹考虑立体复合空间利用，高度集约化利用土地。最后，加大实现对“双碳”目标的技术创新投入力度。搭建全生命周期绿色生产、流通、消费体系。重视绿色建筑的研究及实际应用，建立全生命周期建筑碳减排体系，实现新建建筑的低碳能耗。加大对碳捕获、应用和封存技术的研究和实践力度，以应用于水泥钢筋生产、化石燃料制氢等重点高碳排行业。

3.4 深化提升生态空间保护与修复及农业空间合理利用能力

国土空间规划应顺应我国自然地理格局、演化规律及预测趋势，从生态空间保护与修复，以及农业空间的合理利用方面，构建与社会、经济发展相匹配的空间体系，实现减排、增汇目标。首先，加强生态保护修复，开展国土绿化行动。重点关注高寒高海拔地区、水源涵养生态功能涵养区、水土流失重点防治区等重点区域的生态保护与修复。持续推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设与完善，整合优化自然保护区、地质公园、森林公园等保护地以实现自然生态系统的整体性保护。基于不同种类自然生态系统影响碳汇能力的认知基础，重点发挥森林、湿地、草原等自然生态系统的碳汇能力，适度退耕还林、退耕还草，坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理。在全国范围内构建大区域、大尺度生态网络结构体系，对自然空间进行网络化连接保护，针对国家公园等具有较高生态价值的空间进行辐射状规划，提升周边区域生态固碳价值。其次，优化城镇生态空间布局，规划设计城镇空间形态结构，合理控制规模，实现绿色转型。针对不同区域、规模城镇，制定差异化“碳中和”路径，充分发挥蓝绿空间局部气候调节功能。最后，加强农业空间的合理利用。构建联系紧密、互联畅通的食物运输、配送体系，探索圈层式农业生产空间布局，保证粮食安全，提高粮油蔬菜的供给和保障能力。通过开展农田土壤固碳潜力评估、固碳技术方法研究与实践，充分发掘农田土壤碳库的减排增汇效益，实施科学耕种养殖，探索实践生物和土壤固碳技术以助力“碳中和”战略实现。

3.5 多部门协同推进落实规划、提升效能

首先，协同推动法律法规制修订，将实现“双碳”目标作为关键要素纳入自然资源利用、生态环境保护法治建设，为国土空间规划提供上位指导。其次，多部门协同推进气候变化系统性、一体化机制构建，包括但不限于早期预警和风险评估机制、信息传递共享机制、灾情预警会商机制、应急响应机制、考核监督机制及灾后修复重建机制[16]。加强机制间统筹衔接，共同应对气候变化带来的多维挑战。再次，加强应对气候变化与风险评估相关技术标准的制修订，包括但不限于碳汇碳减排评估与绩效目标、价值核算等方面。最后，构建“碳中和”投融资体系，促进社会资本参与“双碳”目标达成。发展绿色金融，创新绿色金融方案，有机吸收可持续金融标准发展的最新成果[17]。构建碳汇交易平台，发展碳交易与服务，增强金融机构风险控制能力，开展可持续发展咨询、信用交易和风险管理，为有效落实规划、提升管控效能提供资金的有力支撑。

4 结语

本文所选取的6 个具有代表性的国家（组织），其实践和探索证明了“碳达峰、碳中和”实现是一个涉及多要素、全地域、全链条的复杂系统工程，其中战略实施需要系统设计、多部门统筹协调。我国国土空间规划应强化“碳中和”目标引领，明确综合交通基础设施支撑体系空间布局规划要求，统筹能源利用与排放体系绿色发展规划，深化提升生态空间保护与修复、农业空间合理利用能力，以及多部门协同推进落实规划、提升管控效能。本文以各国（组织）较新版本的空间规划文本或行动为基础，主要聚焦相关规划内容，由于篇幅限制，对各国（组织）在行政、法律等方面的低碳探索未进行全面展开，留待后续探索。未来，还需进一步探寻“碳达峰、碳中和”与绿色高质量发展的耦合互动关系，诠释国土空间规划领域如何在战略创新和低碳转型方面更好地发挥前瞻性、导向性和调控性，不断研判绿色低碳空间发展的挑战与策略，不断研发集成减碳能源利用与排放技术体系、低碳综合交通基础设施建设等硬核技术，探索“双碳”目标导向的国土空间结构，不断探索开拓国土空间规划在实现“双碳”目标过程中的正确路径。