国土空间高质量发展困境及其纾解——基于碳达峰碳中和视角

■ 武占云/郝 庆/王旭阳/孙 君

（1.中国社会科学院生态文明研究所，北京 100710；2.北京清华同衡规划设计研究院有限公司，北京 100085；3.中国社会科学院大学应用经济学院，北京 102401；4.中国自然资源经济研究院，北京 101149）

《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确提出要“构建有利于碳达峰、碳中和的国土空间开发保护新格局”，碳达峰碳中和成为中国高质量发展阶段生态文明建设和可持续发展的核心议题。国土空间作为人类经济活动与大自然相互作用的主要载体，既承载了山水林田湖草等各类碳汇实体，也承载了作为碳源的社会经济活动，其开发保护与利用和“双碳”目标的实现相互促进、互为支撑。然而，传统工业化模式形成的国土空间开发利用逻辑无法摆脱资源利用的“杰文斯悖论”，亦无法有效支撑“双碳”目标的落地实施。为此，迫切需要破除工业文明时代空间开发的固有逻辑，科学认识和把握“双碳”目标与国土空间优化的内在联系和作用机理，构建有利于碳达峰、碳中和的高质量国土空间格局体系。

1 进展综述

既有研究围绕“双碳”目标下的国土空间格局构建与优化开展了富有成效的研究，主要聚焦如下维度：

一是国土空间的碳源碳汇特征研究。科学评估生态系统的碳源碳汇特征是实现碳中和的重要科学基础。学者们围绕陆地生态系统碳汇潜力、土地利用碳排放效应、林业和海洋碳库结构等议题[1-3]，研究了碳源碳汇本底特征，估算了不同类型空间、不同区域的碳收支差异[4-5]。已有研究表明，陆地生态系统碳收支是一个非线性复杂过程，并不是所有类型和所有地区的生态系统均是碳汇，碳源和碳汇存在普遍的双向转化现象[6]。从空间格局来看，我国陆地生态系统碳汇空间大体呈现“东南高, 西北低”的分异特征，西南林区是我国最重要的生态碳汇潜力区，其碳汇作用大致可抵消区域化石燃料燃烧排放CO2量的33%[7-8]，青藏高原、新疆草地和内蒙古草原在固碳减排方面也发挥着重要作用，有较大的固碳潜力。此外，农田、灌丛、城市功能区等陆地生态系统及海岸海洋生态系统均在不同程度上、通过不同方式和不同作用机制影响着区域碳收支过程[9]。

二是面向“双碳”目标的国土空间格局优化研究。优化国土空间格局和调整土地利用结构可以有效释放碳汇潜力并增加碳储量[10]。学者们从不同角度探讨了碳中和目标下的国土空间格局优化路径和调控机理，如基于“经济-社会-生态”复合系统探寻基于资源优化管理的区域协同碳减排路径，从多尺度视角研究超大型城市国土空间格局的优化策略，从国土空间碳汇冲突角度入手研究国土空间格局的优化框架[4,11-13]，并提出了面向碳中和的低碳国土空间构建框架与路径[14]。

三是面向“双碳”目标的国土空间规划与治理研究。学者们围绕“双碳”目标与国土空间规划的逻辑关系、低碳国土空间规划技术框架、多尺度不同层级低碳国土空间规划路径、不同类型生态碳汇空间及城乡建设用地等多要素多类型的用途管制等议题进行了大量研究[15-19]，涵盖了“双碳”目标下的国土空间规划理论框架和实现路径[20]，以及国土空间治理理念与模式转型等方面[21]。此外，国土空间生态修复相关研究也在不断推进，包括生态修复关键区域诊断、识别、分区、规划设计及生态修复项目的固碳增汇效益分析等。

既有研究一定程度上为保障“双碳”目标的落地实施提供了支撑和借鉴，但仍存在如下认知局限与实践限度：一是在认知论层面，“双碳”目标的实现不是简单的化石能源替代和技术进步问题，而是一个发展范式的深刻转变问题[22-23]，这其中必然包括国土空间开发利用理念和范式的全面转型，然而既有研究尚未跳出传统工业化模式和单一的“减碳”思维，存在“就减碳论减碳”的窠臼[24]。二是在方法论层面，既有研究以框架性分析或指导性政策为主，缺乏明确的各级各类空间规划落实“双碳”目标的内容任务与约束性指标传导机制，亦未提出支撑“双碳”目标的高质量国土空间格局体系构建的系统性方法。

鉴于此，本文试图跳出传统工业化思维，从发展理念、科学认知、技术支撑和法规保障等方面系统分析国土空间高质量发展面临的问题及其困因，进而提出在强化科学认知的基础上，以生态文明理念为引领，将“双碳”目标融入国土空间价值重塑、国土空间格局优化、国土空间规划编制、国土空间用途管制等全过程、各领域的思路与建议，以期为构建有利于碳达峰、碳中和的高质量国土空间格局提供借鉴和参考。

2 多重困境：“双碳”目标下国土空间高质量发展面临的问题

党的十八大以来，我国大力推动国土空间规划和治理的实践创新和制度创新，不断深化对国土空间形成和演变规律的科学认识，国土空间开发保护制度实现了由分类开发保护向山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的重大转变，国土空间规划体系实现了由多规并行向系统性重构的重大转变，国土空间用途管制实现了由单要素管制向全域、全要素、全过程管制的重大转变，为构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系奠定了坚实基础。然而，受制于传统工业化时代驱动形成的粗放型发展模式，国土空间资源约束趋紧与粗放利用矛盾依然存在，“双碳”目标下的国土空间高质量发展仍面临诸多问题与挑战。

2.1 国土空间资源利用不当导致碳汇功能下降

作为支撑经济社会活动和维护生态环境质量的重要载体，土地利用变化会使原有土地覆被格局，以及生态系统结构、过程和功能发生改变，直接或间接改变陆地生态系统碳源、碳汇的规模和分布，这一过程往往伴随着大量的碳交换，并对碳循环过程产生影响。改革开放以来，过度依赖高资源消耗的增长模式导致建设用地过度扩张、耕地和生态用地减少，森林、农田和草原等自然资源利用管理不当进一步导致了区域碳汇能力下降。已有研究表明，包括火灾和病虫害管理、木材采伐和收集,以及施肥和排水等森林管理不善造成年总生物量碳损失约为131TgC。由于农田耕作管理和化肥使用管理不善，我国耕地土壤有机碳密度（32.34～33.47t/hm2）与饱和水平仍有较大距离，低于欧盟同期均值（46.8t/hm2）[4]。

此外，由于陆海功能布局和开发利用缺乏统筹，资源过度开发和围海造地等导致红树林、海草床、滨海沼泽等蓝碳空间缩小，甚至造成埋藏碳重新释放回大气。截至2022年,我国红树林面积从1970年代的4.88万hm2减少至2.90万hm2,碳储量由45.7MtC减少至24.1MtC[25]。朴世龙等的研究表明，我国陆地生态系统的碳汇功能虽然有效抵消了部分工业碳排放，但对碳排放的抵消贡献逐渐下降，由20世纪80年代的30%下降至2010年以来的7%～15%[26]，尽管植树造林等生态工程增汇可缓解碳减排压力,但碳汇增速远小于同期化石燃料燃烧造成的碳排放增速。与此同时，我国经济规模预计到2060年翻两番以上，用地规模和能源消耗仍将继续增长[23]，加快发展方式绿色转型、协同推进碳中和与稳增长仍是一项艰巨的挑战。

2.2 国土空间资源错配形成的空间格局不经济

改革开放以来，我国人口和产业持续向东部沿海地区聚集，截至2022年，长三角城市群、京津冀城市群和粤港澳大湾区分别承载了全国16.78%、7.77%和6.12%的人口，以及全国24%、8.29%、10.79%的经济总量，但能源富集地区总体位于中西部地区，形成了资源富集区与资源需求地之间的空间错配。我国煤炭资源主要分布在华北、西北地区，水能资源主要集中在云南、四川等西南省区，光能资源主要集中于四大高原域内省份，而用电负荷主要集中在东部沿海地区，形成了能源供需空间的错配。再如，黄河、海河、西北内陆河等流域水资源禀赋相对不足，但布局了大量能源化工、粮食生产等高耗水型产业，水资源与产业布局空间错配现象突出[27]。为应对上述产业布局与人口、资源分布不协调问题，我国先后实施了“北煤南运”“南水北调”“西电东送”“西气东输”等重大工程以解决空间资源错配问题，能源资源的长距离输送不仅增加了能源消耗和交易成本，造成空间发展格局不经济，还加剧了发展与保护的矛盾。

2.3 “双碳”目标落地实施仍存在诸多制约因素

长期以来，我国国土空间格局是基于资源禀赋、生态保护及生产力布局形成的，对于“双碳”目标落地实施的空间保障考虑不足，尤其是如何保障可再生能源大规模开发的空间需求仍面临诸多亟待解决的问题，包括可再生能源布局引发的空间资源需求、可再生能源长距离输送产生的通道资源需求、新型能源的储能空间需求等等，不同程度存在土地利用冲突、生态环境约束、邻避效应等多重困境[28]。例如，我国西部地区拥有较为丰富的风光资源和沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，但囿于生态保护红线约束或电网、储能等基础设施配套薄弱，可再生能源大规模开发尚面临多重制约。与此同时，可再生能源项目的快速发展对生态环境产生了一定的负面影响，甚至部分可再生能源项目布局在应该规避建设的高生态价值保护区域内，进而可能导致生物多样性、水土保持等生态系统服务损失，亟需加强空间层面的统筹布局与优化。

3 追根溯源：“双碳”目标下制约国土空间高质量发展的困因

3.1 发展理念方面，国土空间利用受制于工业文明形成的开发逻辑

从人类文明发展史的角度看，当土地作为自然景观和农业生产的用途受到工业生产、居民生活等用途的竞争时，自然保护与人类活动便不可避免地出现矛盾，农业文明时代的开发利用强度和规模相对有限，人类与自然处于相对朴素的和谐状态。工业文明时代，技术进步促使人类开启了大规模的开发利用活动，人类与自然的关系演化为物质财富、产权交换、市场交易等资本关系，空间开发利用者作为“理性经济人”，基于国土空间产出效益和开发成本的权衡，往往选择在开发上最为合适、时间上最为合宜、收益上最为合算的空间用途类型[29]。同时，受制于新古典经济学传统发展理论的影响，生态环境恶化往往被视为外部性问题，并在技术进步的研究框架下采用传统政策工具进行管理和应对[23,30]。上述传统发展理论强调劳动、资本和技术进步对经济增长的作用，认为国土空间开发利用中的生态破坏、环境污染等负外部性问题可以通过土地供应结构改善、技术进步、治理手段提升等得以缓解甚至消除[31]，经济活动对空间资源造成的影响也被排斥在标准经济学分析框架之外。然而，技术进步、治理手段提升并没有从根本上扭转空间开发利用的不可持续危机，反而促使更大规模、更大强度的开发建设活动，建设用地快速扩张不断挤压农业和生态空间，碳汇空间和碳汇能力下降，工业化时代的国土空间开发利用逻辑无法摆脱空间资源利用的“杰文斯悖论”，也不能从根本上应对全球不可持续危机。

3.2 科学认知方面，国土空间碳汇碳源特征的基础研究不足

陆地生态系统碳源碳汇的时空分布具有显著的规律性，深入且系统地理解碳汇碳源时空演变机理是实现“双碳”目标的重要科学基础。已有研究表明，我国陆地生态系统整体上表现为碳汇，但关于碳源汇强度、分布和演化的认识仍存在不确定性，尤其是基于不同方法的碳汇估值存在差异性，如大气反演法、生态系统过程模型模拟法和清查法等不同估算方法的陆地碳汇估值区间为0.17～0.35PgCa-1（平均值为0.24PgCa-1）[26]。从空间分布来看, 我国陆地碳汇大体呈现“东南部高,西北部低”的格局,东南和西南季风区具有较强的碳汇能力, 西北干旱地区呈碳中性,但对于东北地区碳汇强度及青藏高原碳源汇特征的认识仍存在分歧。同时，由于海洋生态系统的复杂性和现有知识体系的局限性, 海洋碳汇资源核查面临诸多挑战，不利于国土空间功能分区和用途管控。此外，受制于全球气候变化不确定性及人类活动因素的影响，目前科学界所预测的未来特定时期、特定区域的碳汇能力也具有不确定性[4]，由此也将对国土空间碳源碳汇的管理和相关决策带来不确定性。

3.3 用途管制方面，国土空间用途管制存在“制度失灵”困境

国土空间用途管制制度是国土空间开发保护的基础性制度，是很多国家和地区维护空间开发秩序和效率所普遍采用的一项基本制度。然而，我国用途管制低效甚至失效的现象却普遍存在，出现了忽视耕地资源质量的“占优补劣”，避开资源数量约束的“增量扩张”“三生空间”冲突加剧、碳汇空间和碳汇能力下降等问题。究其原因，一是用途管制内容以空间划线为主，忽视功能管制和规则建设。国土空间用途管制不仅管制各类自然资源的空间载体，还包括对所有市场失灵和导致负外部性开发建设活动的管制，也就意味着用途管制不仅是地理空间划线问题，更是协调开发保护矛盾、促进空间高质量发展的重要政策工具,但地方实践往往注重物理空间划线、忽视功能空间管制，依据“蓝图式规划”和“空间划线”进行总量管控、计划管理和边界管护，忽视包括功能分区细化、用途转换规则、分类纠错机制等在内的功能管制。二是用途管制模式以刚性管控为主，刚柔并济的韧性治理不足。当前以刚性管控为主的空间管制模式忽视了人地耦合系统的时空动态演变特征。如基于“双评价”的空间用途分区假定现有资源环境条件和空间开发适宜性不变，机械地按照评价结果设定规划指标、划分空间分区，通过边界管护和指标约束实行静态刚性管制。规划指标缺乏对碳源碳汇时空动态演变的考量，国土空间用途分区忽视空间组织方式转变、生产生活方式改变、全球气候变化、科学技术进步等对自然资源可用性、承载力和国土空间开发适宜性的影响和预判。三是管制手段以行政指令为主，经济手段和市场机制欠缺，各地依据规划许可、行政强制和违法处置等手段强制对自然要素实行管制，土地发展权交易、水权交易及生态产品价值实现等市场化机制不健全，使得空间发展利益分配不尽合理，各利益主体对碳汇空间保护的积极性不高。

3.4 技术法规方面，“双碳”目标融入国土空间规划的技术法规亟待健全

国土空间规划在落实“双碳”目标中发挥着空间引领和要素保障的重要作用，但相关政策和规划多停留在政策愿景层面，“双碳”目标在空间层面的落地实施缺乏具体的技术标准和指标支撑。例如，受技术方法、数据来源等因素影响，尚未对生态保护修复碳汇成效进行系统监管和科学评估；如何将现有碳源碳汇评估或碳承载力评估纳入“双评价”规程中、如何将碳减排目标纳入国土空间城市体检评估规程中均缺乏具体的技术指南。再如，现行的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》依据环境污染程度将工业用地划分三级分类，但不能从能耗和碳排放的维度识别高碳和低碳行业的用地类型，这些问题亟需加强跨部门、跨层级、跨领域的深入合作。此外，由于国土空间立法滞后，国土空间开发保护在实现“双碳”目标方面缺乏可操作性的制度保障；现行政策法规在有效协调处理自然资源所有权和使用权人、可再生能源开发企业等多元主体方面还存在诸多不足[28]，对于可再生能源开发利用对生物多样性保护、水土保持、粮食安全等产生的不利影响缺少应有考量；现有能源碳减排工作尚未充分考虑空间因素，国土空间规划与经济社会发展规划、能源发展规划、基础设施规划等衔接不够。

4 困境纾解：“双碳”目标下构建高质量国土空间格局的对策建议

碳达峰碳中和带来的经济社会发展范式转型为国土空间高质量发展提供了新机遇和新路径，发展范式的转型也意味着国土空间开发保护的底层逻辑、价值理念和利用方式需进行相应的变革。未来，应从重塑国土空间价值位序、发挥空间规划统领作用、优化“三生”空间格局、加强碳汇空间用途管制、强化科学认知基础等方面着手，推动形成面向“双碳”目标的高质量国土空间开发保护新格局，进而将传统工业化模式下发展与保护的权衡、冲突关系转变为生态文明范式下的促进、协同关系，为实现人与自然和谐共生的现代化提供空间支撑和保障。

4.1 以生态文明理念为引领，重塑国土空间价值位序

长期以来，过度依赖高资源消耗的增长模式很大程度上是传统工业化模式的产物，其根源在于工业革命后建立的传统发展范式的内在局限。“双碳”目标下国土空间开发保护新格局的构建，需要对传统工业化时代的基本价值取向和发展概念进行反思和定义[22,32]。传统工业化模式强调人类的主体地位，未充分考虑人类活动给自然生态系统带来的巨大成本，追求自然资本向物质资本转化的最大效益，进而形成了以经济价值为核心的空间资源价值认知体系，以致形成全球不可持续危机。生态文明以人与自然和谐共生为价值取向，树立生态优先、人与自然和谐共生的空间开发价值位序是生态文明建设的内在要求，也是实现碳达峰碳中和的必由路径。因此，高质量国土空间格局的构建应以人与自然和谐共生为逻辑起点，摒弃以经济价值为单一目标的空间开发利用逻辑，以生态文明视角重构人与自然的关系，以碳中和带来的发展范式转型重新解构国土空间开发利用模式、资源配置方式和空间组织形式；在生态空间、农业空间和城镇空间的优化布局中统筹考虑经济效益、生态效益和社会效益[33]，推动国土空间利用由服务于经济增长的价值导向向服务于生态环境保护、支撑经济社会可持续发展、强调“生产、生活、生态”相互协调的多元目标转变。

4.2 以优化空间格局为核心，提升国土空间碳汇能力

应统筹考虑碳源碳汇空间格局、生态本底资源、人口产业分布和能源供需体系，科学优化三类空间格局，推动资源适配人地协调。一是推动减污降碳协同增效，加快形成低碳绿色城镇空间格局。探索建立“正面”清单与“负面”清单相结合的城镇空间准入制度，通过优化用地布局、鼓励土地混合利用、创新产业用地供给、促进职住平衡等，降低通勤过程中所致各种碳排放等措施强化碳源管控，探索实现微观尺度的碳中和及零碳微单元[34]，推动减污降碳协同增效。二是严格落实耕地保护制度，保障农业碳汇本底。严守基本农田保护红线，持续推进耕地质量保护与提升行动，促进保护性耕作模式的标准化推广，通过整理修复农用地、实施种养减排、生物和土壤固碳，保障农业碳汇本底；同时，将碳中和目标纳入高标准农田建设和农业现代化过程中，加快推动低碳农业技术的广泛应用，实现粮食安全和耕地固碳能力提升双重目标。三是推进山水林田湖草沙系统治理，提升生态系统碳汇增量。立足提升自然生态系统质量和稳定性，继续推进基于自然解决方案的生态保护实践，实施山水林田湖草沙一体化保护与修复，持续提升生态功能重要地区碳汇增量，通过生态保护与修复实现固碳增汇“量-质”提升。四是推进资源能源适配，科学匹配可再生能源产需空间。统筹可再生能源生产、长距离能源输送、大范围能源网络的规划与建设，做好能源基础设施的支撑落地和空间预留；逐步推动能源资源配置模式由规模扩张、长距离运输向适度规模、空间均衡转型，探索推进分布式电网与微电网建设，促进能源生产消费一体化，最大限度降低资源能源配置成本、提升配置效率[27]。

4.3 以国土空间规划为统领，强化“双碳”目标逐级传导

国土空间规划是国家空间发展的指南和可持续发展的空间蓝图，应结合“五级三类”国土空间规划内容体系和功能定位，强化落实“双碳”目标的规划引领作用。一是健全国土空间规划纵向“五级”间的碳指标约束与传导机制，细化“三类”规划的落实目标与内容。其中，国土空间总体规划应发挥落实目标要求和确定总体格局的功能，通过规划方案的多情境模拟与优化，形成有利于减排增汇的国土空间规划方案；详细规划应落实总体规划层面的碳约束指标和空间布局，促进规划实施落地。二是完善各类专项规划的横向传导和衔接机制。在各类专项规划中分解细化碳效应的控制指标，制定“双碳”技术路线图、实施政策、重点任务和行动计划等，充分发挥重点区域、重点流域及都市圈、城市群等专项规划在推动区域碳达峰碳中和方面的作用[35]；协调好国土空间规划、产业发展规划、能源交通规划、基础设施规划等对减排增汇的多重约束，推动实现空间格局优化、能源结构转型、产业结构升级、生态环境保护等多目标的协同发展。

4.4 以空间用途管制为手段，加强碳汇空间用途管制

“双碳”目标下的国土空间用途管制应将减排增汇作为“三区三线”划定和实施的约束条件，引导形成集约低碳高效的国土空间格局。首先，强化以碳汇空间保护为重点的国土空间用途管制。将碳约束纳入国土空间“双评价”和环境影响评价中，注重对高碳汇区域空间的保护，制定重要碳汇空间的土地利用碳排放标准，强化国土空间用途管制对低碳产业发展的用地保障和对高碳行业发展的用地管控。其次，加快完善各类空间用途管制规则。推动空间用途管制由“空间划线”的技术思维向空间功能优化、用途管制规则完善的治理思维转变，加快建立覆盖所有国土空间的用途转用许可制度，完善“山水林田湖草”之间的用途转换规则和机制；加快建立空间错配纠错机制，促进空间纠错与国土综合整治和生态修复、落后产能退出和产业转型升级等协同推进，以结构优化、固碳增汇和提质增效的系统性思维加快形成低碳可持续的国土空间格局。再次，推动空间用途管制手段由行政指令向市场机制转型。国土空间用途管制的实施必然会影响空间资源的供求关系和相关利益主体的收益，应充分发挥政府管控和市场调节两种作用，完善生态保护修复的多元化投入机制，健全体现碳汇价值的生态保护补偿机制，将碳汇空间保护成效与转移支付的额度或资助项目的规模相挂钩；加快完善用能权、碳排放权、排污权交易等市场化运作机制，根据全国碳市场建设的总体部署，探索开展碳汇项目开发和交易。此外，强化海洋蓝碳空间用途管制。加快推进陆域“三区三线”与海域“两空间一红线”的对接，严格海域海岛用途管控和海洋生态保护制度，构筑“沿海陆地-海面-海底”多维立体生态安全屏障；加快实施陆海统筹负排放生态工程，综合开展各类蓝碳试点项目，充分发挥蓝碳在减缓气候变化方面的作用；有序推进海上风电与海洋产业协同发展，提高蓝碳资源利用的质量和效益。

4.5 以强化科学认知为基础，支撑双碳目标落地实施

受制于全球气候变化和国土空间系统演变的本体不确定性，以及碳源碳汇估算方法的不确定性，关于国土空间碳源碳汇特征、区域尺度碳收支估算的研究仍存在一定分歧及认知不确定性，加强基础研究、提升科学认知对于“双碳”目标的落地实施尤为重要。首先，应综合考虑全球气候变化和人类活动对生态系统碳源碳汇的影响和作用，系统研究不同阶段、不同地区、不同类型国土空间碳源碳汇的时空演变规律及其驱动因素[36]。其次，通过“多数据、多过程、多尺度、多方法”相融合减少误差和不确定性，加快完善碳收支估算方法，科学评估碳收支的数量、格局及其变化[26,37]，以有效支撑碳汇空间保护和碳源空间管制。再次，加强国土空间信息平台与碳源碳汇监测评估系统的对接，加快推进国土空间碳排放核算、土地利用碳排放清单的研究；积极推进重点项目碳排放核算监测、全域建设用地能源利用碳排放估计，加大现有减排增汇技术研究成果在全域土地综合整治领域的应用和推广力度[38]；全面开展清洁低碳能源资源普查和评价，并与国土空间基础信息平台做好衔接，为各地区制定“碳中和”方案、实现国土空间保护与利用的低碳增汇目标等提供科学依据。