新时期国土空间整体优化发展战略研究——以南宁市西乡塘区为例

■ 张 来/崔丽娜/黄娅绮/胡连军/张鹏博

（1.南宁市建筑规划设计集团有限公司，广西 南宁 530002；2.自然资源部国土空间规划研究中心，北京 100034；3.广西壮族自治区城乡规划设计院，南宁 530022；4.青岛市城市规划设计研究院，山东 青岛 266071；5.广东省城乡规划设计研究院有限责任公司，广州 510220）

0 引言

国土空间整体优化配置是促进和保障区域经济社会可持续发展的重要举措。学者们从不同角度对国土空间的规划、利用、管理和保护等进行了探索，各地方也积极推动国土空间整治和开发利用实践，总结出一系列经验和做法。然而，国土空间整体优化发展在实践中仍然面临一些问题和挑战，需要进一步加强研究和实践，完善政策措施，强化各方协同合作，建立有效的管理机制[1]，推动国土空间整体优化发展。西乡塘区作为广西壮族自治区南宁市的重要城区，正处于空间规划体系变革的过渡期，本文选择西乡塘区作为案例进行研究，总结梳理其丰富的发展经验和特点，以期为新时期国土空间整体优化发展提供更具针对性和可操作性的政策建议。

1 新时期国土空间整体优化发展的理论框架

1.1 国土空间整体优化发展的概念和内涵

国土空间整体优化发展是在综合考虑经济、社会、环境等因素的基础上，通过科学规划、合理布局和有效管理，最大限度地发挥国土资源的效益和提升利用效率，实现经济社会的协调发展和环境的可持续性[2]。其内涵包括综合性和系统性、高效性和可持续性、区域协调发展、社会公众参与及创新和科技支撑等要素。

国土空间整体优化发展追求多方面的平衡和协调，在合理利用资源的前提下，实现经济、社会和环境的可持续发展。在实践中，国土空间整体优化发展要求促进不同区域的均衡发展，保护生态环境，加强公众参与，推动科技创新，使国土空间成为经济繁荣、社会进步和环境保护的有机整体[3]。实现国土空间整体优化发展需要政府、企业、社会各界的共同努力和持续推进。

1.2 新时期国土空间整体优化发展的基本原则

一是坚持以人民为中心，促进人与自然和谐共生，保障人民基本生活需要[4]。二是坚持生态优先，强化生态环境保护，推动绿色发展，构建生态良好的国土空间格局。三是坚持创新驱动，加强科技创新和应用，推动数字化、智能化等新技术在国土空间管理中的应用。四是坚持区域协调发展，强化不同地区协同合作，优化空间布局，推动各地区产业升级和互联互通。五是坚持社会参与，广泛征求公众意见，加强社会治理，实现公众共享和社会公平。六是坚持法治化管理，健全国土空间规划和管理的法律制度，提高国土空间规划决策的科学性和民主性。七是坚持开放合作，加强国际合作，吸引外资与先进技术，推动国土空间整体优化发展走上更加开放与包容的道路。在新时期，国土空间整体优化发展的基本路径将以实现高质量发展为目标，着重强调人与自然和谐共生、生态优先、创新驱动和区域协调发展。

2 研究区概况和发展问题分析

2.1 西乡塘区的地理位置、面积和人口等基本概况

西乡塘区地处南宁市西北部，总面积为1298平方千米，下辖3个镇（金陵、坛洛、双定）、10个街道（上尧、新阳、华强、北湖、衡阳、西乡塘区、石埠、安吉、安宁、心圩，其中心圩和安宁街道由南宁高新技术产业开发区托管）、76个社区、69个村。根据2020年人口普查结果，西乡塘区现有人口140.95万，常住人口为126.6万，主城区的人口密度高达150～250人/公顷，是南宁市人口最多、建成区人口密度最大的城区[5]。

2.2 西乡塘区发展面临的主要问题和挑战

2.2.1 城乡统筹和空间统一配置研究偏弱

一是缺乏以行政区为整体的上层次规划。西乡塘区国土空间规划体系由城区控制性详细规划、乡镇总体规划及村庄建设规划组成，缺乏以行政区为整体统筹考虑与南宁市发展关系的上层次规划。各个规划多以考虑自身发展为主，在城镇空间拓展、区域生态空间规划及区域旅游资源、区域公共服务设施共享等方面协调能力弱，导致空间布局相对混乱。

二是缺乏整体性和协调性。西乡塘区各个规划在发展方向和目标上存在不一致或冲突，缺乏整体性和协调性，各部门在行业发展上协调性不足，难以形成共同推进的合力，导致资源的分散利用和浪费，重复投入或无效利用的现象较为普遍。

三是城乡发展不够均衡。西乡塘区发展重心过度集中在城市区域，而农村地区发展相对滞后，导致城乡发展不均衡，影响了全区的整体发展水平和社会稳定。

四是存在环境污染和生态破坏问题。各个规划均未充分考虑环境保护和生态建设对区域发展的影响，导致西乡塘区出现资源过度开发、污染排放超标等问题，对生态环境和生态系统造成一定损害[6]。

2.2.2 区域的差异化对发展产生较大影响

南宁市国土空间总体规划提出，构建南宁大都市区，统筹增量空间与存量空间，在充分挖掘存量空间的基础上，将新增建设用地资源向大都市区倾斜，保障“强首府战略”重点领域、重大项目、重大平台的用地需求，构建多中心、组团的大都市区空间格局。因此，南宁市重点向东、向南发展的策略使得地处西北部的西乡塘区必须谋求区域的差异化发展，而目前西乡塘区发展面临的主要问题有：

一是受关注度不足。西乡塘区在远离南宁市主要发展区域后，受到的关注度较低，获得投资、项目等方面的机会减少，发展潜力受限、竞争力减弱。

二是发展政策限制。受南宁市国土空间总体规划影响，西乡塘区在获取新增建设用地指标方面受到一定的限制，因此在发展新项目、引进新产业等方面的机会减少。

三是基础设施建设滞后。由于西乡塘区地处南宁市发展重点区域之外，基础设施建设滞后于其他城区，交通、水电气等基础设施条件相对薄弱，限制了西乡塘区的发展。

四是经济结构单一。受限的发展机会和资源配置劣势导致西乡塘区经济结构相对单一，缺乏多样化的产业支撑和发展空间，经济发展的可持续性和稳定性受到较大影响。

2.2.3 规划和执行之间存在实施落差问题

一是规划目标与实际情况不符。有些规划制定前调研不充分，缺乏对西乡塘区发展现状、潜力和挑战的全面把握，未能充分考虑未来发展的变化和趋势，导致部分规划目标无法与实际情况相适应。在一些规划实施过程中，未能及时调整规划目标和具体措施以适应变化的需求和环境，造成西乡塘区规划的可行性和实施性较差，落地效果不理想。

二是监管和监督机制不完善。西乡塘区缺乏专门负责规划实施监管和监督的部门，导致监管工作不到位。各相关部门的监管责任和权限划分模糊，未明确监管职责，导致监管不力或相关部门不愿意承担责任。缺乏有效的监督和评估机制，监督的内容和方式未能全面有效推行，不能及时发现问题、纠正问题，导致执行过程中出现不规范、不合理的行为，进而影响规划实施效果。

三是利益驱动和部门利益冲突。西乡塘区在规划实施过程中，利益相关方之间存在冲突，各部门为了自身利益而偏离规划目标，缺乏有效的协调和沟通机制，导致利益冲突无法及时得到解决。

2.2.4 “取水口上移”带来更多严峻挑战

由于南宁市饮用水源取水口上移，《南宁市饮用水水源保护条例》对取水口的保护和限制要求，使金陵镇东南产业园区拓展建设空间受到较大影响和严峻挑战。

一是土地资源受限，导致向金陵镇搬迁的企业均无法继续保留在西乡塘区。因此，如何合理利用有限的土地资源，保障水源地的功能完整性和水资源供应的稳定性是需要重点关注的问题。

二是土地利用变更可能会导致水源地周边生态环境破坏和生物多样性丧失，对水质和水量产生负面影响。如何在土地利用变更过程中加强生态环境保护，确保水源地的生态功能和水质得到有效保护是需要重点关注的问题。

三是农村发展与水源地保护之间的利益冲突。如何协调和平衡不同利益方的需求，确保公平合理的土地资源利用和保护，如何在土地利用变更过程中注重生态、社会和经济的协调发展，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一等是需要重点关注的问题。

3 策略与措施

3.1 空间规划与土地利用优化策略

3.1.1 优化总体空间格局

一是精细化土地利用规划。制定科学合理的土地利用规划，精准确定不同区域的土地发展定位和功能布局，促进土地资源合理配置。根据西乡塘区各片区的发展需求和特点，确定重点发展的产业、农业、生态保护等用地类型和布局。

二是提高土地利用效率。加强西乡塘区的土地集约利用，推动形成高效、节约、环保的土地利用模式。通过加强土地整治、推动产业升级、鼓励高效农业技术应用等措施，提高土地利用效率，降低土地浪费。

三是推进城乡一体化发展。促进西乡塘区城市和农村协同发展，实现城乡经济社会的互补和融合。加强城市扩张边界管理，鼓励城市向纵深发展，采取土地整治、土地流转等措施，促进农民合理利用土地资源，发展农村产业，提高农业生产的效益和农民的收入水平。

四是加强生态环境保护。注重生态环境的可持续性，加强对西乡塘区生态敏感区的保护和修复，实现生态功能的最优配置。通过加强生态环境监测和评估，制定生态保护规划，限制破坏性开发行为，确保生态系统的完整性和生态服务的提供。

五是完善土地管理机制。建立健全土地管理制度和市场机制，加强西乡塘区土地管理的科学性和规范性。完善土地使用权制度，加强土地市场的监管和交易纠纷解决机制，推动土地资源的有效配置和优化[7]。

3.1.2 探索更新改造措施

一是强化核心功能，带动重点项目。重点推动中尧路片区和火车站片区连片捆绑开发项目，利用存量土地提升和重塑核心功能，提升存量土地利用效率。引入创新金融机制，创新土地开发融资模式[8]，例如发行土地开发债券、设立土地开发基金等。通过吸引更多金融资本参与土地开发，提高资金回笼效率和速度，推动存量土地盘活和效益提升。

二是盘活存量空间，优化产业结构。对存量土地进行全面调查和评估，盘活其潜在价值和适应性，探索多元化土地用途，将存量空间用于不同产业和功能，进一步优化空间布局、调整产业结构，推动城市能级更新升级。制定差异化信贷支持政策，根据项目的规模、风险和预期收益设定相应的贷款利率和期限。设立专门贷款产品，满足不同类型存量土地开发者的融资需求。引入金融创新工具（如土地开发债券和土地投资基金），拓宽融资渠道。加强政策和监管支持，规范存量土地开发信贷市场的运作[9]。

三是疏解老城人口，片区统筹开发。按照人口密度分区，建立密度分区评价体系，通过政策补偿等方式，严格控制更新改造后的居住增量和开发强度。捆绑更新改造的开发条件，配套文化、教育、体育、医疗等设施，提高人均配套水平，多渠道将空置或低效的建筑功能置换为公服配套、中小学教育设施、体育设施、社区级医疗设施[10]。

四是优化滨水功能，推进站城一体。重点对水体两岸的临时建设或不符合总体规划的建设进行清退，释放公共空间，并进行生态修复、环境整治；以口袋绿地、见缝插针的形式均衡分布休闲绿地；优化落实铁路干线通道、南宁站扩建等重大基础设施用地,推行公交优先，推进轨道沿线及站点周边区域更新改造。

3.1.3 引领生态与旅游和谐共生

为了加强综合开发，西乡塘区可以充分挖掘历史文化村落的价值，并结合三江口历史资源和丰富的生态资源，以都市型休闲农业和乡村休闲旅游业为重点发展方向，引导第一产业和第三产业用地协同配置，支持创意农业、休闲观光等农业新业态落地，显化乡村旅游和生态景区开发乡村旅居养老功能，在开发建设中引入市场资本，在城镇国土空间规划和村庄规划中预留约3%的规划新增建设用地作为未来旅游发展配套用地[11]。

3.1.4 构建特色农业发展空间体系

促进规模化经营、土地流转，引进龙头企业推进经营组织化，提高农业生产效率，提升农地集约利用水平，推动农业的现代化和可持续发展。促进农地集约利用和农业经营的空间组织优化，推动农业转型升级，提高农产品质量和竞争力，实现农业可持续发展[12]。

3.2 生态环境保护与优先策略

3.2.1 严格林地用途管制，为森林城市建设提供有力的生态屏障

通过严格实行林地用途管制、加强林地保护管理力度、禁止毁林开垦和违法占用林地，以及加大林业执法力度等方式，有效遏制林地逆转，保护和管理好珍贵的林地资源，维护生态平衡，实现林地可持续发展；依法办理许可手续、严格环境评估、推动用地复合利用及进行林地补偿与恢复，最大程度减少对林地资源的占用，在建设项目中更好地保护和管理林地资源；积极推进石漠化治理工程，充分利用裸地、其他草地等补充林地，开展林业生态工程建设、商品林建设、异地造林等，提高森林资源总量，弥补占征用林地损失森林、各种灾毁森林，实现西乡塘区森林动态平衡[13]。

3.2.2 落实水源保护区管控范围，严格执行水源保护条例

西乡塘区境内有左江、右江、邕江三大河流，以及多个重要湿地和水库，其中邕江是南宁市工业、农业、生活饮用水的重要水源。加强西乡塘区境内的市级饮用水水源保护区和农村集中式饮用水水源保护区的空间用途管制，强化水功能区管理，确保饮用水安全。

3.2.3 严格实行耕地保护制度，确保耕地占补平衡

开展全面、准确的土地利用调查，全面掌握耕地资源的范围和数量情况。在规划和决策建设项目时，制定详细的占补平衡方案，明确列出占用耕地的面积和质量，并制定相应的耕地补充计划。明确耕地保护指标，建立耕地数量、质量、生态“三协同”保护机制，确保补充耕地具备良好的土壤质量和农业生产能力，以满足农业发展需要。建立健全耕地保护奖惩制度，通过经济和政策手段激励各方积极参与耕地保护工作[14]。

3.2.4 落实永久基本农田方案，执行基本农田管控要求

根据农田质量状况，确定符合永久基本农田标准的面积和范围。建立相关部门协调机制，加强农田保护、农业发展、土地管理的协调配合，明确责任部门和责任人，落实农田保护的具体任务和措施。严格执行基本农田管控要求，加强农田土地的保护和管理，明确严禁非农建设、开垦、破坏或转用基本农田的行为，严格土地使用审批和监管。建立健全农田质量监测和评估体系，定期开展基本农田质量评估和监测，及时发现问题，及时采取修复和恢复措施，确保基本农田的质量和生产能力。加大对非法占用和破坏基本农田行为的打击力度，依法查处违规行为，并加大处罚力度，形成威慑效应[15]。

3.2.5 严格实施生态保护红线国土空间用途管制

加强对生态保护红线执行情况的监测和评估，及时发现问题，及时纠正偏差，加强对各级政府和相关部门的监督和指导。建议编制重要生态空间保护和维育规划，调查生态保护红线生态环境状况、人文活动情况，分析存在的生态环境问题与风险，确定生态保护红线保护目标，明确人为活动管理、生态保护修复、生态监测监管、生态保护补偿、评价考核等[15]。

3.2.6 确保城镇建设用地适宜性，严守工程地质安全

在城镇规划学校、医院、车站、机场和交通主干线等重要建设前，进行地质灾害稳定性评价，开展地质勘察、地质灾害调查和风险评估，确保建设用地的地质稳定性。在选址城镇等重要建筑时，进行建设开发适宜性评价，包括对土地资源、土壤质量、地下水资源、自然环境和社会经济条件等因素进行综合评估，确保选址的可行性和适宜性。严格遵守建设用地评估、建设工地监管、地质环境保护等方面的规定和法律法规。依法办事，确保建设项目符合安全、环保和可持续发展要求。优先选择开阔的盆地和平原作为工厂、城镇等重要建筑的选址，避开受潜在的滑坡、泥石流等地质灾害影响的区域[16]。

3.3 城市和区域联动发展策略

加强交通基础设施的联通，促进城市和区域的交流与合作，实现资源要素的充分流动和优化配置，推动城市和区域的互补发展，开拓共赢局面。同时，这也有助于推动经济的协调发展，提高城市和区域的综合竞争力和可持续发展能力。

3.3.1 强化空间用地支撑，从分片配套到共建共享

一是落实设施配套战略层面要求，适度超前配置电力和水务基础设施，并合理规划用地。积极开发利用可再生能源和新能源，以确保电力供应的可持续发展，配置系统性的给排水系统空间，保护水环境、保障水安全、恢复水生态，提升城市人居环境。

二是打破行政区划界限，进行统筹规划。积极实施片区重大市政设施的集中布置或联合供给，以确保不同区域的供电、供水和排水管网互联互备，保障市政基础设施的可靠性。同时，还需要合理布局联络干管和泵站等设施，提高联络程度，以便在最快速度、最大效能下实施应急和调度方案。

三是统筹城乡公共服务设施建设。构建“15分钟城市”空间结构，以生活圈思维取代过去的分级模式，强调在适宜的步行时间内满足居民的生活服务需求，建立“城区-社区-村”三级公共服务设施网络，更好地引导公共服务设施合理布局，满足居民生活需求。

3.3.2 强交通，从通联不便到客货并举

一是构建便捷的对外交通体系。调整西乡塘区坛洛镇的出入口位置到金陵村以南，更好地服务南部区域发展。以金陵互通和南宁西站为中心节点形成放射状交通结构，提升对外交通联系效率和区域公共交通的运输效率。打造连通坛洛物流工业区、南武康站和金陵东南产业园的货运流线，疏解G324国道的货运交通流量，促进铁路货运发展。串联区域各景观资源要素，打造特色旅游环线，促进三江口区域的联动发展。

二是畅通内部交通网络。优化公共交通枢纽节点与慢行交通系统的衔接，引导市民选择现代化的绿色交通出行方式。增加中心城区至外围乡镇的常规公交线路，完善乡镇与农村地区之间的道路系统，增大乡村公交密度，构建“城市-乡镇-农村”紧密联系的公共交通体系。

三是绿道系统与城乡公交结合。构建衔接外围乡镇、串联景区的城乡公交体系，并在绿道系统上设置设施完善的服务节点，促进绿道系统与城乡公交体系的融合发展。构建“公交-慢行”相结合的现代化田园都市慢行交通体系[17]。

3.4 产业升级与城市发展策略

3.4.1 促进第一产业特色化、规模化发展

为了壮大新型农业主体、促进规模化经营，西乡塘区可充分利用耕地总量多、集中度高的优势，通过土地流转等方式促进土地集约利用。引进龙头企业和发展新型农业主体，带动标准化、专业化农业生产基地建设，提升农产品品质和竞争力。同时，建立农产品市场和信息化服务平台，提高销售效益，推动农业现代化水平提升。采用“互联网+”的农产品流通形式，特色化打造香蕉、柑橘等优势农产品，建立标准化种植和质量管理体系，推动农产品生产标准化、产品品牌化。加大香蕉文化节宣传力度，使之成为西乡塘区的农业文化品牌，推动香蕉成为区域的主打农产品。

3.4.2 推动第二产业高端化发展

引导各产业园区向特色化、高端化与差异化方向发展，利用西乡塘区传统工业基地的优势，加快推动南机环保等机械装备制造业的技术改造，提升机械装备制造业的科技含量。利用高新区与大学城的科教资源，促进企业与科研院所合作，形成以技术研究为主的主城区产业布局，以及以技术转化与应用为主的主城区外的功能分类。利用丰富的自然景观资源和农业资源，积极发展健康旅游、康养服务等产业。围绕大健康主题，推动大健康产业的多样化发展。重塑产业空间，明确产业发展定位，引导各产业园区和工业园区差异化发展。逐步搬迁主城区的传统工业，将工业用地集中至金陵镇，合理优化产业空间格局。将产业集聚区与城市规划相结合，实现产业的空间分布合理、互补发展。同时，注重生态环境保护，推动产业发展与生态保护的有机结合。

3.4.3 推进第三产业高质量发展

借助南宁中关村双创示范基地、中国-东盟协同创新与技术转移中心等科技创新资源，以“华尔街工谷”为载体，大力发展新一代信息技术产业。加快整合安吉物流园区的现代物流业务，提升物流企业的技术水平和管理能力。统筹整合轨道交通及重要交通线路沿线的商业布局，提升商业品位，打造多样化的商业集聚区，发展安吉商圈、五里亭时尚商圈、水街文化商圈和新北湖商圈等。依托西乡塘区作为广西重要的教育科研基地的优势，以大学聚集区为载体，以发展职业培训、职业教育、创意文化产业为主导方向，打造南宁市科教文化产业新高地。依托西乡塘区优厚的历史文化底蕴，以粤东会馆、唐人文化园、水街、陈东村等多个历史文化景点为载体，在主城区内打造沿江历史文化带，将多个历史文化景点串联起来，发展历史文化主题旅游。以3个乡镇的产业示范园区、示范基地及历史文化村、风景名胜区为主要载体，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业的深度融合，促进乡村旅游多元化发展[18]。

3.5 构建协调、可持续的城乡空间发展模式

如何在满足生态要求前提下突破发展困境，谋求新的发展空间和经济增长点，是西乡塘区的首要任务。应以生态文明与工业文明的融合互动、协调促进为发展逻辑出发点，以全域统筹、分类分级为原则，构建协调、可持续的城乡空间模式[19]。

3.5.1 关注全域格局，统筹谋划

加强全域规划统筹管控是国土空间规划的重要改革方向，将研究范围从城区扩大到整个西乡塘区，不再拘泥于传统的主城区范畴，推动城乡一体化全域发展，引导实现城与镇、镇与镇、镇与乡村的协调融合。

3.5.2 划分三级空间，融合发展

构建“生态空间—城镇空间—乡村空间”的三级空间体系，在空间上塑造优美、和谐的自然环境和建成环境，在功能上倡导生态、现代的生产方式和生活方式，维护各空间自身的功能差异和文化价值。

一是构建和谐自然的生态空间。重点依托基本农田、林地、河湖水系、滩涂湿地等自然生态空间，强化对各类生态空间的底线约束，促进魅力提升。

二是打造协同发展的城镇空间。通过滨水廊道、重要交通干线串联空间板块，实现城镇空间连片发展；重点依托现状城区空间、镇区空间，保持适度规模集聚，锁定空间边界。

三是形成有机舒朗的乡村空间。包括乡村生活空间和特色空间，生活空间优化主要进行成本可控的居民点整合，特色空间重点依托宋村、“美丽南方”等空间项目载体，挖掘乡村历史文化价值，发挥现有的平台基础作用，依托现有的农业优势，实现区域的乡村振兴目标。

3.5.3 建立新型城乡体系，突破限制

整体形成“主城区—卫星城—乡村”的空间体系。突破行政区划限制，跳出传统的城镇发展思路，落实自上而下的战略要求并结合自下而上的发展诉求；以集约节约发展为原则，探索整体性构建南宁市西部卫星城的发展模式，使金陵、坛洛、双定等镇与主城区一体形成连片发展的、以生产生活和综合服务功能为主的品质城镇；同时，依托优势资源，重点扶持潜力项目，通过交通干道串联形成全域旅游线路，推动乡村特色农业发展。

3.6 构建全域一体的国土空间优化配置技术方法和政策体系

打破以往的城市规划固定范式，构建全域一体的国土空间优化配置技术方法和政策体系，促进城乡统筹发展、实现空间统一配置，推动经济社会的协调发展和可持续发展，使西乡塘区城乡统筹和空间统一配置管理更加科学和灵活，有效提升国土空间的优化配置效果。

3.6.1 综合考虑城乡发展，制定统筹发展政策

将城市和农村发展纳入统一框架，制定协调城乡之间发展关系的综合规划，综合考虑西乡塘区的城市化进程、乡村振兴和生态环境保护等因素，确保城乡经济社会的协调发展和空间布局的统一。制定跨部门、跨地区的统筹发展政策，加强城乡协调发展，在不同部门和地区之间建立互动机制，形成跨领域、跨行政区域的统筹发展政策，综合考虑经济、社会、环境等因素，推动城市和农村协同发展。强化农村基础设施建设、公共服务供给和农村管理能力，提高农村的吸引力和竞争力，促进城乡经济共同发展。

3.6.2 借助空间分析技术，制定灵活的规划标准

借助空间分析技术，如地理信息系统（GIS）、遥感技术等，对国土空间进行精确测量、分析和评估。通过空间数据分析更好地了解国土资源的分布、利用状况和发展潜力，为空间优化配置提供科学依据。制定灵活的规划标准和设计原则，充分考虑西乡塘区自身地域特点、自然资源禀赋、人口分布等因素，制定适应不同片区需求和特色的城市规划标准和空间布局方案。考虑城市功能和空间组织的多样性需求，通过灵活性和多样性的规划设计，使城市与农村、经济与生态、公共与私人等各要素在空间上得以融合与协调。

3.6.3 制定差异化的空间政策，强化土地利用调控

根据西乡塘区的实际情况和需求，制定差异化的空间政策。统筹考虑资源禀赋、产业基础、环境敏感性等因素，通过制定相应的土地利用政策、产业布局政策，实现空间优化和资源合理配置。建立健全土地利用管理制度，科学有效配置和利用土地，严格控制城市扩张速度和规模，优化土地利用方式，提高土地利用效率和资源利用效益。将可持续发展理念融入国土空间优化配置政策体系中，推动生态保护与经济发展的有机结合，注重资源节约、环境友好等方面的要求，实现经济社会可持续发展。

3.6.4 强化协同和合作机制，强化执法与监管

建立跨部门、跨区域的协同和合作机制，强化政府间、部门间、城乡间的沟通和协作，通过共同制定实施国土空间规划、政策和措施，协同推进城乡统筹和空间统一配置。强化政策衔接和协同推进机制，建立部门间的协作合作机制，整合相关政策资源形成合力，推动城乡统筹和空间统一配置政策的贯彻执行。加强对国土空间利用的执法与监管，确保政策的有效执行和合法性。建立健全监测体系，加强对国土空间变化的监测和评估，及时发现问题并采取相应的措施。

3.6.5 鼓励公众参与民主决策，加强信息共享

鼓励公众参与国土空间优化配置的决策和实施过程，倡导民主决策和透明治理。引入审议式决策机制，通过社区建设、座谈会、公众听证会等形式，积极征求居民和社区组织的意见和建议，确保决策过程中的多元化和多方参与，减少利益冲突，提高决策的可行性和适应性。建立信息共享平台，向公众提供相关数据、规划和政策文件等信息，使公众能够全面了解决策的基础和背景，从而更好地参与并提出意见。同时，政府需定期公布决策结果和实施进展，持续向公众报告工作情况，建立有效的沟通和反馈机制，回应公众的疑虑和关切[20]。

4 实施保障措施及机制

4.1 构建国土空间规划体系

构建全域管控、要素叠加、指标统一的空间规划“一张蓝图”，奠定智慧城市精细化管理基础。细化国土空间规划对专项规划的指导作用，推进公共设施、交通、市政等各类专项规划的编制，完善城市设计管理制度[21]。

4.2 严格落实分类管控措施

分类管控，将各类刚性、底线管控措施纳入市级层面规划予以明确，并严格落实。将饮用水源二级保护范围纳入市域生态保护红线管控范围。饮用水源二级保护区范围、永久基本农田保护范围、主要河道生态廊道、高速生态廊道及文化保护控制范围的管理必须严格按照国家、自治区及南宁市的相关规定执行，设定产业类别负面清单，坚决淘汰污染产能。

4.3 精明配置资源，探索存量发展新路径

落实上位规划要求，以城镇开发边界锁定城镇空间，推进紧凑集约发展。通过土地整理积极引导低效建设用地减量，减少农村居民点用地，腾退低效工业用地。优化建设用地结构与布局，推动产业用地集中布局，保障公共服务设施用地，预留必要的生态用地。积极盘活存量建设用地，保障优质乡村振兴产业项目[22]。

4.4 创新发展措施，健全保障政策新机制

围绕西乡塘区发展重点，创新符合南宁市发展要求的政策措施，及时制定、修改和调整相关管控要求。推进土地复合利用，探索存量更新的实施保障机制，激发村庄活力，加大旧城改造力度。同时，加强以改善西乡塘区土地资源配置和用途管制为基础的空间政策：①健全土地用途审批制度和用地监管体系，加强对用地项目的审查和评估。②加强农村土地承包经营的管理和监督，防止承包经营的土地非法转让、流转和挪用。③改善土地承包经营权流转机制，保障农民的合法权益，促进农业现代化和农民增收。④推动建立土地生态修复和补偿机制，鼓励生态保护型土地利用，促进生态环境与经济社会发展的良性互动。⑤完善土地资源监测和调控机制，及时掌握土地利用情况，加强对土地利用的动态管理和调整[23]。

5 结语

综上，全域空间系统治理是实现新时期国土空间可持续发展的关键手段，本文以广西壮族自治区南宁市西乡塘区为研究案例，针对该区国土空间规划的瓶颈和挑战，通过量身定制发展策略和措施，打破以往城市规划的固定范式，构建全域国土空间优化配置技术方法和政策体系，有效提高了土地利用效率，促进了城乡统筹发展、实现了空间统一配置，以及保护和修复生态环境。本文所提出的国土空间整体优化发展的概念及思路、方法，具有一定创新性和应用价值，可以为其他城市和地区的国土空间规划和管理提供参考和借鉴。然而，本文也存在一些不足之处。后续研究中，应进一步完善具体的数据支持和实施细节，以确保提出的发展策略和措施更具可行性和有效性；应进一步扩展研究范围，考虑更多的因素和变量，使分析和建议更加全面精确。