城市公共文化服务政社合作机制：一项多案例研究*

孙枭坤

（北京师范大学政府管理学院 北京 100875）

0 引言

随着我国政府职能转变日益深化，社会力量蓬勃发展，政社合作已经成为促进公共文化服务健康发展的重要途径。在党和国家的高度重视下，当前政社合作力度不断加大，社会力量在盘活区域文化资源、拓展文化交流渠道等方面发挥着越来越重要的作用。然而，公共文化服务政社合作快速发展的背后也存在着诸多问题。这不禁让我们产生这样一个困惑：在政府大力支持下，为什么现实中社会力量整体参与度不高？有些政社合作的效果不甚理想？究竟是什么因素促成了政社合作？关于城市公共文化服务政社合作，学术界围绕合作原因、合作方式以及合作结果等方面进行了丰富探索，为本研究的开展奠定了良好的理论基础，然而现有文献仍存在可扩展的研究空间。

从研究内容上来看，学者们普遍赞成城市公共文化服务领域引入社会力量的必要性[1]，政社合作的达成离不开国家政策、财政压力、政府转型以及社会需求等因素的驱动[2]，然而这些因素的探讨多为学理层面上的宏观笼统分析，忽略了实践中城市公共文化服务政社合作形态之间的显著差异性。同时，虽然学者们探讨了诸如政府购买服务[3]、PPP 模式[4]、社会捐赠[5]、志愿服务[6]和项目管理[7]等多种合作方式，但对于政社行为互动策略还有待深入刻画与细致分析。从研究方法上来看，已有文献多是以个案进行经验总结与模式归纳的成效推广类[8]或问题对策类[9]等研究，政社合作的整体性分析及具体作用机理阐释相对不足。鉴于此，本文试图回答城市公共文化服务政社合作机制这一核心问题，以期通过对政社合作模式、因素及机理的分析，进一步理顺政社合作关系，推动社会文化生态良序运转。

1 理论基础与分析框架

根据研究问题及相关文献，本文选取资源依赖理论和组织社会学的新制度主义理论作为理论基础，在理论适切性分析的基础上构建分析框架，从而为下文多案例研究提供理论支撑和结构性的分析路径。

1.1 资源依赖理论

资源依赖理论萌芽于20 世纪40 年代，70 年代以后被广泛应用到组织关系的研究中。杰弗里·菲佛（Jeffrey Pfeffer）和杰勒尔德·R.萨兰基克（Gerald R.Salancik）出版的《组织的外部控制：一种资源依赖的视角》（The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective）对资源依赖理论进行了系统阐述[10]。资源依赖理论认为，组织面临的外在环境具有较大的复杂性和不确定性，超出了组织的控制能力，同时环境中也蕴含着组织所缺乏的资源，组织与外在环境之间的相互影响是不可避免的，由此形成了组织之间的相互依赖关系，这种依赖关系有研究将其划分为共生依赖、非对称依赖和竞争依赖三类[11]。其中，共生依赖是指两个组织均需要彼此的资源来维持存续。若双方对彼此资源的依赖程度存在一定差异，这就使得拥有较弱资源权力的一方其组织行为容易陷入被动局面，形成资源的非对称依赖。竞争依赖是指双方为了各自的存续需要展开竞争来获取某种资源，是一种反合作形态的资源依赖形式，因而与本研究所探讨的合作主题不相符，故暂不考虑该类型。虽然政府和社会力量均掌握着对方所需要的某类重要资源，存在着资源相互依赖的关系，但具体合作情境中，由于某类资源的重要性和可替代性程度不同，这种资源依赖可能表现为一种共生依赖关系，也可能呈现出一种非对称依赖关系。因此，有必要对政社合作情境中的资源依赖关系作进一步区分。借助该理论视角，我们能够比较准确地把握政社合作互动关系以及背后深层次的行动逻辑。

1.2 组织社会学的新制度主义理论

1977 年，约翰·W.迈耶（John W.Meyer）和布莱恩·罗恩（Brian Rowan）发表了《制度化组织：作为神话和仪式的正式结构》（Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony）一文，成为组织社会学新制度学派的开创性文章[12]。该理论主张组织与制度相结合，发展了组织场域、制度同构、合法性等核心概念[13]，强调任何组织必须适应环境才能生存，组织所处的环境包括技术环境和制度环境[14]。组织社会学的新制度主义理论的重要贡献在于将国家与社会共同视为组织场域，将组织视为在场域中活动的行动者，这样的视角可以体现出组织行动的能动性并且能够客观探究组织对场域的依赖形式；同时，突破了理性的限制，将技术环境和制度环境均纳入外部环境分析中，把组织效率和组织合法性放到同等重要的位置。近年来，国家出台了多项鼓励社会力量参与公共文化服务的政策，在此制度环境背景下，社会力量积极响应号召，采取了合乎情理、追求社会认可的行动，参与到公共文化服务政社合作的大环境中。社会力量将公共文化服务政社合作理念从认知并接受再内化到组织中，这一制度化过程蕴含着合法性机制，是社会力量参与公共文化服务供给的动力来源之一。因此，作为一种整合性理论范式，该理论能够为政社合作机制问题提供理论分析工具。

1.3 分析框架的构建

由前所述，资源依赖理论和组织社会学的新制度主义理论均打破了传统组织研究方式，认为组织是一个开放的系统，将组织置身于环境之中，强调组织间关系以及外部环境对组织生存发展具有重要影响。因此，本文将上述研究组织及组织间关系的两种理论视角相融合，利用理论之间互补特性构建分析框架，以增强理论对研究问题的解释力。

组织社会学的新制度主义理论认为，组织面临技术环境和制度环境两种不同环境。本文沿用了该理论对环境的划分方法，认为城市公共文化服务供给过程中会受到技术环境和制度环境的共时性影响。结合资源依赖理论，本文将技术环境和制度环境中所蕴含的资源分别称之为技术性资源与制度性资源，这两类资源被视为城市公共文化服务政社合作所需的综合资源，在框架构建过程中侧重从这两个核心要素出发来分析政社合作关系。其中，技术性资源体现的是提供公共文化服务所需的专业技能、技术标准、专业规范以及成员素质等；制度性资源则主要指与公共文化服务相关的法律法规、政策文件、管理规范等[15]。为了便于案例分析的直观性和可比性，技术性资源将从专业组织成员与专业知识技能两方面解析，制度性资源则包括政策法规资源与合法性资源。

资源依赖理论指出，组织对外部环境中各类资源的依赖程度不同。政府往往会根据公共物品提供的种类性质以及社会力量的具体情况采取不同的管理方式[16]，社会力量也会采取不同的适应性策略，从而影响政社合作方式、过程与效果。这表明政社关系具有复杂性，合作模式具有差异性，有时更依赖于技术性资源或制度性资源，这类合作蕴含的是组织之间的非对称依赖关系；而有时彼此资源依赖程度均较高，这类合作则表现为组织之间的共生依赖关系。因此，根据资源依赖强弱程度，我们将城市公共文化服务政社合作模式划分为以下三类：一是统合型合作，该模式是以制度性资源为主导的政社合作模式，具有“强制度性资源-弱技术性资源”的特征，政府是制度环境的资源供给方，社会力量更需要借助制度性资源获得发展；二是自主型合作，该模式是以技术性资源为主导的政社合作模式，具有“弱制度性资源-强技术性资源”的特征，在政府资源条件不足的情形下，社会力量更倾向于朝技术型组织方向发展[13]，努力发挥自身专业优势；三是共治型合作，该模式是以制度性资源和技术性资源为双主导的政社合作模式，具有“强制度性资源-强技术性资源”的特征，政社依赖关系逐渐从非对称依赖走向了共生依赖。值得注意的是，双资源主导的政社合作模式不排除具有“弱制度性资源-弱技术性资源”特征的特殊情形，但此类合作由于双方对彼此资源依赖程度较低因而在实践中往往较难存续，故本文未将该模式纳入研究范围。具体分析框架如图1 所示。

图1 城市公共文化服务政社合作分析框架

2 研究设计

2.1 研究方法

作为一种经验主义的探究，案例研究方法常用于解答“怎么样”（How）和“为什么”（Why）类型的研究问题[17]，目前该方法已被广泛应用于社会科学领域。本研究旨在回答城市公共文化服务政社合作的影响因素及作用机理问题，属于“如何”范畴的研究问题，适合采用案例研究方法。进一步而言，案例研究方法又分为单案例研究和多案例研究。相较于单案例研究，多案例研究的特点在于涵盖了案例内分析和跨案例分析两个分析阶段，前者把每一个案例看成独立整体进行全面分析，后者是在前者基础上对所有案例进行统一的抽象和归纳[18]。本研究将城市公共文化服务政社合作模式划分为三类，借助多案例研究方法能够实现案例间的比较分析，探寻不同政社合作情境下的特点，形成普适而稳健的研究结论，故本文最终选定多案例研究方法。

2.2 案例选择

案例选择阶段通常会采用理论抽样的方式，其目的是使案例样本符合理论发展的需要，以丰富现有理论或发展新的理论。本文案例选择过程并非一蹴而就的线性过程，而是在收集整理的案例集中经过筛选研判得出的，以达到理论建构的目的，最终选取了天津市文化惠民卡、上海市大鱼营造社区公共空间改造和北京市东城区公共文化设施社会化运营三个案例。之所以选择上述案例，主要出于以下几点的考虑：①案例的典型性。所选案例均具有较高的知名度和影响力，与研究情境相契合，符合相应模式特征。具体而言，为深化实施文化惠民工程，天津市在全国首创发行文化惠民卡，实行“变补贴院团为直接补贴市民”的新模式；大鱼营造作为上海市较早成立的面向公共空间设计和社区文化服务的青年社会组织，依托上海市丰富的社会资源，拥有了成熟的组织架构和丰富的社区营造经验；北京市东城区公共文化设施社会化运营项目，通过构建以公共文化设施社会化运营为主、公益性社会组织积极助力、文化志愿者共同参与的社会化工作格局，成功打造了公共文化服务社会化发展的“东城样板”。②案例的可比性。所选案例均发生在我国直辖市范围内，都取得了良好的政社合作效果，同时案例合作特征彼此间又具有显著的差异性和区分度。③资料的可获得性。案例资料应当能够被获取且便于收集，由于所选案例均为公开案例，因而可以从多个渠道获取翔实资料来开展研究。

2.3 数据收集

收集数据时，本文遵循案例研究的“三角验证”原则，尽可能通过多种途径收集资料，以保证案例资料的有效性与可信度。具体资料来源如下：①官方网站。从政府网站、北大法宝等界面获取案例相关的推介概况、政策文件、会议讲话等内容，从社会力量相关网站、公众号等平台挖掘与案例相关的信息，如组织简介、规章制度、项目活动等内容。②权威媒体报道。从新华网、人民日报等权威媒体相关报道中对所收集的案例资料进行补充。③文献资料。通过中国知网、读秀等学术网站以及图书馆、文化馆等线下场所，查阅相关文献和书籍报刊等资料。

3 案例分析

3.1 统合型合作

3.1.1 案例概况

2015 年，在天津市委宣传部、市财政局、市文广局组织指导下，天津北方演艺集团联合市级国有文艺院团首次发行了天津文化惠民卡。该文惠卡是仅限本地区人员使用的实名制卡，市民可凭卡享受文惠联盟内院团购票优惠。自项目实施以来，主要历经了以下阶段[19-20]：一是探索实施阶段。2015 年首次发行6 万张，市民充值100 元可获得由政府补贴的面值500 元的文惠卡，市财政安排专项补助资金2 400 万元。二是稳步推进阶段。2016 年市财政加大补贴力度，财政资金支持超3 000 万，新增卡4 万张，同时增开郊区县卡、学生卡和公益卡三类新卡。2017 年继续增发3.5 万张并开始实施文惠卡预约制度。三是扩展创新阶段。2018 年以来，文惠卡发行量波动上升，补贴政策适时调整，逐步健全资助结构和方式，实现财政资金安排尽力而为与量力而行的统筹兼顾。除普惠卡、金卡、郊区卡、学生卡和公益卡之外，2023 年全新推出戏曲卡，多个不同补贴方式的卡种可供市民自行选择。作为天津市政府购买公共文化服务的“火车头”，文化惠民卡项目通过结合本地区文艺演出市场发展历程和现状，走出了一条提升文化市场活力、激发文化服务创新的成功之路。

3.1.2 合作动力

在合作动力上，城市公共文化服务统合型合作表现在强制度性资源和弱技术性资源两个方面，即社会力量对政府的制度性资源依赖程度相对更高。

一是强制度性资源。从政策法规资源维度来看，天津市政府积极响应国家政策号召，出台了许多促进公共文化事业发展的政策文件，如《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，为政社合作提供了更为公平与广阔的制度空间。在财政补助政策方面实行委托项目拨款，按照天津市委、市政府关于深入实施文化惠民工程的有关要求，市财政局完善经费资助机制，组织设立专项经费，通过创新补贴方式促进市民购买文惠卡。从合法性资源维度来看，合法性是一种稀缺资源，政府能够赋予社会力量参与公共文化服务的合法身份。为了进一步满足人民群众的精神文化需求，在天津市委宣传部、市文化广播影视局、市财政局的领导下，北方演艺集团牵头成立了全国首个文化惠民演出联盟，形成了国有、民营文化单位联手的局面，市民可以持卡观看文慧联盟单位的演出[21]。由此，以北方演艺集团为代表的文惠联盟获得政府的合法性支持，成为天津文慧惠民卡项目的主要合作对象，切实推动了文化惠民工程的建设。

二是弱技术性资源。从专业组织成员层面来看，北方演艺集团下辖天津人民艺术剧院等企事业单位，是天津市规模最大的综合性表演艺术团体。文惠联盟是我国第一家以文化惠民为方向和目标的演出联盟，演出单位以市级国有文艺院团为基本成员，同时还有民营院团和演出公司的加入。上述院团机构均具有正规资质，其所属成员具有很强的专业性，专业人员的纳入使得公共文化服务供给更为精准，因而以北方演艺集团为首的文惠联盟能够成为政府所选择的合作对象。从专业知识技能层面来看，由于自身条件的限制，政府不能穷尽所有公共文化服务和产品的供给，因而知识技能的专业性成为政府依赖社会力量的又一重要因素。文惠联盟成员具备良好的专业知识和技能，在项目实施后公共文化服务的可及性大为扩展，市民所能欣赏到的剧目类型增多，不仅包括京剧、评剧、歌舞等，还纳入了越剧、昆剧、豫剧等形式。除了日常剧院演出，还形成了诸如天津北方青年演艺展演[22]等品牌化演出季活动，并策划了工作坊、艺术讲座等丰富的公益文化活动。此外，依托文惠卡庞大的用户群体，各院团能够通过专业化的数据分析有效掌握观众需求，开展针对性的演出推介，形成市民获得实惠、院团增加效益的双赢局面。

3.1.3 合作策略

在强制度性资源所主导的城市公共文化服务统合型合作情境下，政府和社会力量分别采取了如下合作策略。

对于政府而言，主要采取了严格管控、选择性支持等合作策略。一是严格管控策略。天津市政府对北方演艺集团的活动开展加以严格管控，这种管控集中体现在监督考核方面。天津市财政局对北方演艺集团的各项绩效进行考核，并及时跟进绩效目标完成情况。根据《天津市财政支出绩效评价管理办法》等文件的有关规定，天津市政府确定每年的文化惠民卡项目支出绩效目标。具体考核指标，主要包括产出指标、效益指标、满意度指标等要素[23]。例如，在成本管理方面，天津市政府要求北方演艺集团必须严格按照预算执行，妥善运用专项资金。二是选择性支持策略。为充分发挥市场竞争活力，提高公共文化服务供给的质量与水平，天津市政府积极引入民营院团及外地院团。然而，天津市政府设置了较高门槛的资质进入准则，民营院团或外地院团的进入必须经过严格标准的多层审核，主要考察演员、经纪人以及剧目等多方资质并参与评审会的审核，仅对符合资质条件的民营院团和外地院团予以支持。

对于社会力量而言，主要采取了依赖遵从、能力拓展等合作策略。一是依赖遵从策略。政府能够为社会力量提供其所需的合法性身份，只有获得政府的许可和信任，社会力量才能实现注册、开展系列活动。在该案例中，对于想要进入天津文化市场的民营院团和外地院团来说，合法性身份的确认尤为重要。由于社会力量对政府资源具有较强的依赖性，因而在政社非对称依赖关系下，便自然衍生出遵从的策略。例如，对于专项资金的使用和管理，北方演艺集团领导高度重视，严格按照政府部门相关规定使用管理，加强对文惠联盟单位的监管以及事中事后监督，不定期开展观众满意度调查等评价活动。二是能力拓展策略。虽然社会力量采取依赖遵从策略，但仍拥有自主性和可拓展的行为空间。从能力拓展的角度来看，最主要的就是专业化的拓展，以提升参与公共文化服务的话语权。例如，北方演艺集团利用良好的优惠政策，建立具有办理、销售、票务清算以及信息查询等服务功能的一整套票务系统；与浙商银行天津分行合作推出了“文化惠民联名卡”，持卡用户在享受银行金融服务的同时获得购票优惠[24]。

3.2 自主型合作

3.2.1 案例概况

为全面提升社区治理效能，作为上海市“15 分钟社区生活圈”试点街道之一的新华路街道与社会组织大鱼营造开展了系列合作，合作过程包括以下几个阶段[25]：一是缘起探索阶段。2018 年，在新华路街道支持和引导下，大鱼营造以社会组织的身份正式成立。随后街区营造中，大鱼营造支持新华路街道开办了《新华录》街区刊物，这是一本由新华街坊参与共创，与新华共同生长的地方生活志。二是业务扩展阶段。随着知名度的提升，大鱼营造已经不限于新华路街道，也会被邀请到其他街道去支持社区营造工作，其中虹桥机场新村的“社区参与式博物馆”和仙霞新村防空洞改造成的“闲下来合作社”是两个代表性项目。三是创新发展阶段。为促进街区多元主体积极参与社区营造行动的开展，由新华路街道引领并发起，大鱼营造具体负责筹款、运营，将街区里一条废弃弄堂新华路345 弄改造成新华·社区营造中心，该中心为新华路街道构建“人人参与共创美好街区”提供了系统支撑[26]。大鱼营造通过政社合作推动了在地社区营造和社区网络的形成，弥补了政府“最后一公里”公共文化服务和产品供给的不足，带来了巨大的社会效益。

3.2.2 合作动力

在合作动力上，城市公共文化服务自主型合作表现在弱制度性资源和强技术性资源两个方面，即政府对社会力量的技术性资源依赖程度相对更高。

一是弱制度性资源。从政策法规资源维度来看，突出表现为政策试点工作和财政补助政策。2016 年，上海市发布全国首个《15 分钟社区生活圈规划导则》，之后在2019年启动相关试点工作，新华路街道便是其中一个试点街道。试点工作的推行为社会力量的发展壮大提供了良好的制度环境，政社双方有了更多合作契机。在财政补助政策方面，政府予以适当资金支持，但总体来看补贴资金来源并不稳定，存在资金总额较少或资金非持续性提供等现象。例如，大鱼营造承接“闲下来合作社”项目时，政府与其在合作之初就约定了规划[27]：前两年政府分别投入资金80 万和20万，第三年不再投入资金，但大鱼营造可以拥有地下空间的使用权和经营权，从而充分给予其自我造血独立运营的机会。从合法性资源维度来看，大鱼营造借助上海城事设计节落地新华路街区的契机，在“大愚小余”兴趣小组基础上正式发展成为民政局注册的社会组织，之后逐渐活跃在新华路社区各种文化空间改造项目中。

二是强技术性资源。从专业组织成员层面来看，大鱼营造是一个由设计师和社区工作者跨专业角色联合组成的社区社会组织，通过引入专业力量建立起更具激励性的开放协作组织框架，并引导社区居民参与协作共建，形成社区自组织网络。从专业知识技能层面来看，主要表现为以下几点：第一，工作理念的专业性。大鱼营造始终坚持以一种专业性的理念和眼光去推进各类项目工作的开展，如提出“社区文化遗产”概念，注重挖掘社区留存的文化记忆。第二，精于对社区居民诉求的考察。空间结构复杂与文化需求多样化让街道办事处传统的管理思维和服务路径无法起效，大鱼营造在项目实施过程中会主动征求社区居民的意见。第三，举办丰富多彩的文化活动。大鱼营造借助“一平米行动”等文化活动形式丰富了社区公共文化空间内涵。

3.2.3 合作策略

在强技术性资源所主导的城市公共文化服务自主型合作情境下，政府和社会力量分别采取了如下合作策略。

对于政府而言，主要采取了激励引导、权力让渡等合作策略。一是激励引导策略。在自主型合作中，政府更偏向于通过营造宽松的政策环境，鼓励和引导社会力量强化创新服务意识，激发其参与公共文化服务领域的创新活力。在新华路街道支持下，大鱼营造首先以社会组织的身份正式成立，获得了合法性身份的资格，而后开办了街区刊物《新华录》，实现了在地刊物共创的孵化。此外，借助于政府所搭建的相关平台，社会力量不仅有机会获得资金，更有机会接触其他社会组织，获取必要的信息和资源，如长宁区团区委与大鱼营造合作开展长宁区青年社区规划师培力计划等。二是权力让渡策略。赋权意味着政府需要重新梳理与社会主体的关系，赋予社区和社会组织更大的自主空间，从而使社会形成自我调节的机制。在深入推进新华路社区公共文化空间建设过程中，政府尽可能减少利用行政手段干预项目运营事务，让大鱼营造能够有充分的自主权来灵活处理服务运营中所面临的问题。

对于社会力量而言，主要采取了自主参与、社会动员等合作策略。一是自主参与策略。在“强政府-弱社会”的格局下，社会组织的自主性是其保持行动热情和提高行动力的主要因素。在该案例中，宽松良好的政策环境为大鱼营造参与社区公共文化服务供给提供了制度保障，而大鱼营造对制度环境有正确的感知和认同，能够适时将自身融入社会环境系统中主动参与合作。这种合作呈现的是一种自然而然的“我想合作”“我要合作”的主动性逻辑，而非“要我合作”“被动合作”的强制性逻辑。二是社会动员策略。新华路社区营造实践中，大鱼营造团队鼓励居民参与社区共建，逐渐涌现出许多热心公共事务的社区达人。居民通过参与社区营造，参与公共空间的改造和公共事务的决策，能够产生社区归属感和认同感，从而形成紧密的社会共同体。此外，大鱼营造通过探索“青色组织”“去中心化”的组织模式，引入“参与式设计”等工作方法，逐渐完善了多方参与、共享共益的协商机制[28]。

3.3 共治型合作

3.3.1 案例概况

2014 年，北京市东城区以创建国家公共文化服务体系示范区为契机，鼓励和引导社会力量参与，不断推动公共文化社会化服务模式演进升级[29]：社会化运营1.0，该阶段重点解决公共文化设施的资源导入问题，通过政府扶持与项目合作，在人员、场地、服务方面实现了市场要素对接；社会化运营2.0，该阶段重点解决制度建设问题，开启了社会组织运作的专业化管理模式，推动政府由“办文化”向“管文化”转变；社会化运营3.0，该阶段重点解决创新发展问题，突出文化聚合能力建设，强化现代化传播理念运用，营造跨区域服务的“市民文化活力空间”和文化美学场所；社会化运营4.0，该阶段重点解决制度创新问题，打造全过程闭环管理模式，通过“选—用—管—培”全过程管理闭环，促进社会化运营全流程管理链条的有效衔接及体制机制的改革创新。东城区政府通过不断完善政策体系和购买机制，培育了一批具有市场竞争力的承接主体，有力地推动了公共文化服务政社合作协同发展。

3.3.2 合作动力

在合作动力上，城市公共文化服务共治型合作表现在强制度性资源和强技术性资源两个方面，即政社双方对彼此的资源依赖程度较高且相对平衡。

一是强制度性资源。从政策法规资源维度来看，东城区政府在推进社会化运营过程中，注重加强顶层设计，强化政策引领，制定并出台了多项政策文件，如《北京市东城区公共文化设施社会化运营指导意见（试行）》等。在公共文化服务普惠性优惠收费机制方面，政府允许运营主体在保质保量完成基本公共文化服务基础上，结合市民公共文化需求，开发和设立一些特色化增值性服务项目，试点非基本公共文化服务优惠收费政策。从合法性资源维度来看，集中体现在政府通过界定社会力量的参与范围、方式等内容，对符合资质条件的社会力量予以支持，从而实现社会力量参与的合法化。尤其是以《东城区公共文化设施社会化运营全过程管理办法》为标志的“1+6”配套文件的颁布和实施，使承接主体的遴选标准和方式得到清晰界定，为社会力量争取承接主体的合法化资格提供了指引。

二是强技术性资源。从专业组织成员层面来看，东城区政府所引入的社会机构及其成员均具有较强的专业性。例如，与东城区政府签订公共文化建设战略合作协议的京演集团，是全国资产量最大的国有演艺机构，拥有一支集内容策划、设施运营管理和地域性文化建设于一体的专职专业服务团队[30]。从专业知识技能层面来看，社会力量能够以专业技能为基石，相对灵活且有针对性地开展服务创新活动，向公众提供各类优质公共文化服务。例如，引入优和时光（北京）文化中心有限公司承接运营景山街道市民文化中心，通过空间设计、空间运营、活动策划、品牌建设等全生命周期的整体创新规划，为市民提供阅读、歌舞、戏剧、国学、艺术、文创、美食、健身等主题的公共文化服务和特色文化体验[31]。

3.3.3 合作策略

在强制度性资源和强技术性资源所主导的城市公共文化服务共治型合作情境下，政府和社会力量分别采取了如下合作策略。

对于政府而言，主要采取了灵活创新、权宜发展等合作策略。一是灵活创新策略。在传统社会化运营中，政府通常全权负责前期馆舍及馆内软硬件设备建设，建成后承接主体再入驻运营。这种建设与运营相分离的模式，容易造成前期建设与后期使用之间的冲突。为此，东城区政府探索“运营先行”的理念，即承接主体先期介入空间规划和功能设计，促进“建管用”有效衔接[32]。二是权宜发展策略。东城区政府注重结合实际，根据特定情境权宜性地调整治理过程，如因地制宜地打造了整体运营、项目运营以及其他运营等多元融合模式，有效促进了公共文化服务社会化运营的特色化和差异化发展。

对于社会力量而言，主要采取了内治外引、精准服务等合作策略。一是内治外引策略。通过优化内部治理和搭建外部资源链接的方式提升项目运作效率，如优和时光（北京）文化中心有限公司注重内部治理的规范化和有效性，构建起集场地、活动、用户、内容、品牌运营于一体的运营体系，同时积极开发引进外部资源，与人民出版社等老牌文化单位和斑马戏剧等新兴文化团体建立了合作关系[31]。二是精准服务策略。能够秉持精准服务理念，结合地域文化特点，充分考虑服务供给的时间、内容和对象等要素，推出适宜的服务项目以满足多元化服务需求。例如，角楼图书馆从年轻人的阅读习惯及时间因素出发，策划了“角图夜读”“角图奇妙夜”等系列夜场活动[33]，从而让公共文化服务惠及更多市民。

4 城市公共文化服务政社合作机制分析

基于前文多案例分析，本文从合作动力、合作策略以及合作特征等维度，归纳总结了统合型合作、自主型合作与共治型合作等城市公共文化服务政社合作模式的对比情况，具体如表1 所示。

表1 三类城市公共文化服务政社合作模式对比情况

在统合型合作模式中，政府掌握社会力量生存发展所需的关键资源，这些资源的可替代性较小，导致社会力量对政府整体上呈现依附性状态。在合作过程中，政府通过创设良好的政策制度环境，为社会力量承接服务提供强有力支持，社会力量则主要是作为项目执行者按照指令要求行动。在合作动力方面，统合型合作具有“强制度性资源-弱技术性资源”特征。当社会力量发展不成熟或者活动受限时，需要依赖制度性资源获得发展，尤其是当社会力量资金来源渠道并无其他理想替代选择时，政府资金是否及时、足额拨付，将对社会力量发展产生举足轻重的影响，这也是导致许多社会力量主体独立性不足的关键。在合作策略方面，由于政府占据权力、资金等资源优势，社会力量对政府具有较大依赖性，这种组织间等级结构的差异带来了权力的非对称性，影响了政社双方合作策略。对政府而言，政府需要与社会力量开展合作，发挥其专业服务优势，从而衍生出对社会力量的支持策略，但这种支持是有选择性的，并非所有社会力量都能被纳入合作范围，成为项目合作的对象。资源依赖理论认为，拥有其他组织生存所需资源的组织能够依靠这种资源优势获得权力，使之对自身产生依赖进而控制其他组织。因此，政府对社会力量的合作策略是既支持又控制，体现了公共利益与自身利益之间的博弈。对社会力量而言，在合作过程中往往需要遵从政策指令要求，协助配合政府完成治理目标以获取所需资源。虽然资源依赖理论将组织对外部资源的依赖作为理论核心内涵，但它同时指出组织在面对外部环境时并不完全受制于资源优势组织的控制，因而可以采取诸如能力拓展等策略。

相较于统合型合作，自主型合作模式中政府授予具备资质条件的社会力量更多权限，社会力量运作方式更加灵活，资金来源渠道更为丰富，社会力量在项目运营中具有较大自主性，这既是政府职能转变的结果，也是社会力量谋取自主性的必然。在合作动力方面，自主型合作具有“弱制度性资源-强技术性资源”特征，即政府对社会力量提供公共服务的专业性资源依赖性更强。在合作策略方面，政府主要采取的是激励引导和权力让渡等策略，即政府逐步引导和鼓励社会力量参与服务，向社会力量转移部分资源和职能，给予社会力量一定的自主性空间。可见，若政府不主动转移相关职能和权力，社会力量往往很难获得发展空间，自主型合作的达成离不开政府的政策支持和充分信任。面对政府的职能转变与权力下放，社会力量在合作过程中主要采取了自主参与和社会动员的合作策略。伴随社会力量不断发展壮大，其专业性和自主性都有了较大提高，于是部分社会力量开始主动寻求合作机会，适时参与服务项目合作，通过提供专业化服务来扩大自身生存空间。同时，在合作过程中与社区、居民建立起融洽和睦的友好关系，充分动员各类社会主体，为项目实施挖掘更多资源可能。值得注意的是，这里所强调的自主性并不同于公民社会理论主张的社会组织独立于国家的生存模式，也不同于法团主义理论主张的社会组织与国家之间制度化利益表达与整合的生存模式，而是专注公共文化服务提供上的非政治性意义的自主性。

在当前社会经济发展水平下，虽然政社合作很难在高度平等的基础上展开，非对称依赖关系属于政社合作的常态，但随着政府职能转变与社会力量发展，政社关系也有了新的变化。当技术性资源同制度性资源依赖程度相对均衡时，那么政社合作就回归到了应有的契约型关系，代表的是一种真正意义上的双向资源依赖的共治型互动方式，本文将该合作路径称之为共治型合作模式。这类合作强调政社有机结合，呈现的是一种政社之间共促进、共发展的氛围，既有政府的制度性保障，又能发挥社会力量的技术性优势，彼此资源依赖形成制衡。在合作动力方面，共治型合作模式具有“强制度性资源-强技术性资源”特征。虽然三类合作模式中政社双方均掌握着彼此所需资源，但不同于前两种模式所呈现的非对称依赖关系，共治型合作是一种平衡型资源依赖关系，兼顾政府的行政权威与社会力量的自主优势，蕴含着政府介入与社会自主之间动态均衡的微妙调适。在合作策略方面，政府主要采取的是灵活创新和权宜发展等策略，对社会力量及其专业能力予以信任。在政府统筹引领下，社会力量享有比较充分的自主性，注重提升内部治理能力和资源链接能力，主要采取内治外引和精准服务等策略。总之，社会力量根据政府要求提供服务并承担相应公共责任，而与之互动的政府也能够恪尽职责、恪守界限，这种互利、互补、互倚的伙伴关系能够使政社合作策略变得更具有弹性，有助于达成更为深入嵌实的合作状态。

综上，制度性资源和技术性资源是影响城市公共文化服务政社合作的重要因素，政社合作缺少其中任何一类资源的投入都将难以达成。在政社资源互动过程中，由于彼此资源依赖程度强弱差异的影响，形成了非对称依赖和共生依赖两条作用路径，促使政社互动关系形态多样化，包括统合型合作、自主型合作与共治型合作等三类模式。在非对称依赖格局下，以制度性资源为主导的统合型合作强调组织结构和制度的合法性，蕴含的是一种合法性逻辑。这里的合法性是一种弱意义层面上的合法性，即社会力量作为相互依赖关系中处于弱势地位的一方并非完全被动，在制度环境下也具备一定自主性，以减少自身发展困境。以技术性资源为主导的自主型合作则更看重组织成员及能力的专业性，注重组织结构与运行的效率性，因而该合作模式遵循的是一种效率性逻辑。上述两类合作模式中政社双方的相互依赖并不对等，或是社会力量对政府制度性资源的强依赖，或是政府对社会力量技术性资源的强依赖，而共治型合作则属于共生依赖关系，政社双方从彼此获取关键资源，形成强强联合的态势，因而该模式遵循的是一种平衡性逻辑。具体作用机理如图2 所示。

图2 城市公共文化服务政社合作作用机理

5 结语

合作是途径，善治是目的，城市公共文化服务高质量发展离不开政社双方的共同努力。对于政府而言，要健全保障社会力量良性运作的政策法规体系，加大培育扶持力度；增强社会力量的组织合法性，建立科学合理的资格认证标准；厘清国家正式权力与社会非正式权力之间的权责边界，形成政社良性互动资源共享格局；完善财政补助、利益协调、信息共享以及监督评估等机制建设。对于社会力量而言，要提升自身专业水平，了解政府行政逻辑，努力融入项目承接主体角色；充分发挥主观能动性，与政府、社区、居民等多方主体建立良好合作关系；寻求可替代性资源，增强自我造血功能，努力拓宽资金来源渠道；加强内部治理，严格遵守职业道德，规范合作行为。由于本研究范围限定于城市，没有涉及农村地区，因此今后可以结合更多的实践案例，进一步探讨诸如农村公共文化服务政社合作、城乡公共文化服务一体化等相关议题，从而丰富公共文化服务理论研究，促进公共文化服务提质增效。