行政程序的简化与营商环境的法治保障

〔摘要〕优化营商环境应体现简约治理的精神，这与行政程序的简化休戚相关，现行规范与各地优化营商环境实践都蕴含了简化行政程序、提高行政效能的法理，赋予行政程序法新的面向。基于优化营商环境的现实需要及行政程序的自身特点，应着重建构包括事先告知、政企沟通、答复说明与解释的沟通交流程序，在行政主体与行政相对人之间进行意见交换；以并联式办理、容缺受理、简易注销登记为重点推进政务服务流程再造，对行政组织架构及服务流程进行全面重组；重视信息技术应用设计服务集成程序、政府数据交换共享程序及电子证照获取程序，使政务服务简化、灵活、迅速且合乎行政目的，以效能导向的行政程序法改革为优化营商环境赋能。

〔关键词〕行政程序简化，营商环境，行政效能

〔中图分类号〕D922.1〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2024）01-0005-08

一、问题的提出

营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件的总和。我国历来重视营商环境建设，党的二十大报告指出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。世界银行于2023年5月发布最新的营商环境评估体系（Business Ready，简称BR），新指标体系包括市场准入、获取经营场所、市政公用基础设施报装、雇佣劳工、获取金融服务、国际贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争和办理破产10個指标〔1〕。营商环境的优化，不仅仅是为了追求在全球经济体中提高营商环境的位次排名，更重要地是通过打造法治化营商环境减轻市场主体负担，激发市场活力，调整政府和市场的关系，从而使我国经济体系不断向现代化推进。

优化营商环境应体现简约治理的精神，坚持行“简约”之道，大道至简，政简易从。市场监管也应体现“简约”的精神，在管的过程中要删繁就简、透明高效、便民利企〔2〕。而简约治理与行政程序的简化休戚相关，2020年1月起实施的《优化营商环境条例》中，便充分体现了简化行政程序的要义：如在第1章“总则”第3条中规定“着力提升政务服务能力和水平”，第4章则设定了“政务服务”专章，要求政府及其有关部门“为市场主体提供规范、便利、高效的政务服务”（第34条），规定了“减环节、减材料、减时限”（第35条），要求“按照合理、高效的原则确定办理时限”（第36条），规定了政务服务平台的建设（第37条），提出了行政审批程序、办税程序、不动产登记程序等行政程序的简化（第41、42、45、46、47条），并提出建构“畅通有效的政企沟通机制”的设想（第48条）。无论是在现行有效的68部优化营商环境地方性法规及17部地方政府规章的规定中①，还是在近年各地优化营商环境的实践中，都蕴含了简化行政程序、提高行政效能的法理，为行政程序法赋予新的面向。

优化营商环境的制度实践也催生了行政程序法的结构性改革。在不应将行政程序仅仅局限于开始、准备、探寻、决定、告知等步骤，而应考虑在优化营商环境的行政任务导向下，如何审视行政程序的积极要素，让行政程序不仅可以发挥阻却性功能，还可以发挥促进性功能。鉴于此，应通过沟通交流程序的制度化，政务服务流程的再造，及现代信息技术在政务服务中的引入，来建构效能导向的行政程序，让行政程序法的改革为优化营商环境赋能，进而逐步实现《优化营商环境条例》所要求的“切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力”的行政任务。

二、优化营商环境背景下简化行政程序的基本法理

行政程序，具体指在实施行政行为的过程中，按照一定的方式、步骤、时限等因素所遵循的一个连续性过程。行政程序法的传统理念强调，应当通过程序来规范和控制行政权，在行政过程中实现对公民基本权利的有效保护〔3〕495。此种关注虽然彰显了法治的基本价值，但客观而言，它相对更为关注行政的法理，而相对忽略了效能导向的视角，忽略了合目的性、简易性、经济性、节约性、快捷性同样也是行政程序尤其是营商监管相关行政程序的重要需求。在当前优化营商环境的背景下，更需要站在行政相对人视角，建构用户友好型、弹性、灵活性的程序，削减科层制管理下的繁文缛节〔4〕263，满足人民群众日益增长的对法治的更高层面上的美好生活需要。

简化行政程序有助于提升行政效能，进而为优化营商环境提供制度保障。我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”《公务员法》第14条要求，公务员应履行“努力提高工作质量和效率”的义务。《行政许可法》第6条规定，实施行政许可“应当遵循便民的原则，提供行政效率，提供优质服务”，行政许可的高效实施不仅将更有效地保护当事人权益，也将持续推动经济社会的高质量发展。将效能原则引入行政法之中，有助于行政机关在追求实现公益的过程中，及时乃至高效地完成行政任务，回应公众需求〔5-6〕。

效能导向的行政程序法建构，要求以最简化、最具有弹性、最迅速的程序来实现法律规范的目的〔7〕。这要求行政程序能够更量体裁衣式和更快地契合行政相对人的需求，在程序设计时更注重行政主体与行政相对人的沟通交流。这也可以从比较法的学说和制度层面获得求证。例如，日本学者大桥洋一认为，行政程序不仅可以保护公民权益，还具有提高行政活动效率和灵活性的功能〔4〕169。美国罗奇（Lorch）于1980年即认为，“理想的行政程序具有弹性、迅速、省钱、有创造力、有活力及公平的特质”〔8〕27。1990年颁布的《意大利行政程序与公文查阅法》第1条规定，行政行为应当遵循行政程序法规所确立的经济、效率和公开的原则，该法第4章则以专章规定了“行政行为的简化”〔9〕187。《葡萄牙行政程序法》第57条则规定了“快捷义务”，要求“行政机关应采取措施，使程序能迅速及有效进行，拒绝作出及避免出现一切无关或拖延程序进行的情况……”〔9〕344换言之，也只有迅速、经济的行政程序才能够真正地保障行政相对人权益。当行政相对人申请行政机关获得特定政务服务时，如果行政机关不选择效能较高的行政程序，而选择耗费更多行政资源、给公众带来更长时间等待的行政程序，则可能构成对行政效能原则的违反。

不可否认的是，理论对行政程序的推崇造成实践中部分地方、部分部门形成了“事事讲程序”乃至“过度讲程序”的倾向，部分行政机关工作人员将行政程序作为自己推卸责任、不愿担当作为的“遮羞布”。有时本应通过政府信息共享、行政核查材料即可实现的程序，蜕变为要求行政相对人提交证明的程序；有时本可行政机关径行决定的程序，却为了避免被问责，转而增加了要求行政相对人提交其他相关行政部门同意文件的前置程序。此种行政之弊的根源在于程序的执行人从便于行政机关实施行政管理角度出发考虑问题，而没有从便利行政相对人的角度出发考虑问题〔10〕178。

实践中业已出现的种种问题要求在优化营商环境中应当不断检查修订已经存在的行政程序，削减重复、多余的程序，将程序简化到最低限度，以满足行政效率的需要。在市场准入、获取经营场所、市政公用基础设施报装、获取金融服务、纳税等营商环境关键指标的评价和实施中，程序愈是繁冗、拖沓，行政相对人就越是望程序而生畏，或是使得行政相对人望而却步，放弃申请特定政务服务，或是给行政相对人带来不菲的时间成本与昂贵的隐性成本。因此，设计简化的、以相对人为中心的用户友好型程序，直接关系营商环境改革措施的设计与实施，关系营商环境满意度评价的提升。基于营商环境优化的现实需要及行政程序的自身特点，应当着重从沟通交流程序、政务服务流程、电子政务服务三个方面实现行政程序的简化，以行政程序效率的提升为抓手激发市场活力，从而推动行政程序法改革为优化营商环境赋能。

三、优化营商环境中沟通交流程序的建构

现代行政过程强调行政主体与行政相对人之间的沟通交流。因为行政主体与行政相对人在某种意义上构成了“讲者”与“听者”“说明的人”与“接受说明的人”，法律地位的不平等决定了双方意见对立的天然立场，而双向的沟通交流能有效消除双方的对立性，使原本不平等的双方尽可能消弭隔阂、达成合意〔8〕378。虽然行政主体依然可能作出单方性的行政行为，但经沟通交流后，单方性的行政行为将演变为“基于协商的行政行为”。在德国行政法实务中，亦有要求在作出某些特定的行政行为之前，应在行政主体与行政相对人之间进行意见交换。例如德国《行政程序法》第71条第c款规定，行政机关在满足特定条件时，可以在申请人提交申请前，与申请人进行商谈，来共同讨论：申请人应提交什么样的资料和证明，需要具备的形式和实质要求；什么样的鉴定和审核结论能够为行政程序所接纳；为了加快程序运转，第三人或公众可以什么样的方式、时机参与进申请和审查程序，等等〔9〕109。在日本，行政机关在作出行政行为之前，也经常会和行政相对人展开一个、两个乃至三个回合的协商〔11〕7。

（一）事先告知程序

事先告知程序在传统理念中被视为行政主体向行政相对人单方面的通知，但是在优化营商环境中其也应当转变理念，成为一种双向的沟通交流程序。正是通过事前的沟通交流，具有提供政务服务、进行相应公共事务管理权限的行政主体与行政相对人进行意见交换，才能够使得行政相对人更为明晰自己所具备的现实条件与申请行政许可等所需提交的材料，与行政主体的意见达成一致，对行政主体增添一分理解与信任。对于符合条件的行政相对人而言，可以获得行政主体的指引与帮助，少走不必要的弯路，更为便捷地提交申请、获得政务服务；对于完全不符合条件的行政相对人而言，可以不去进行没有希望的申请，减少了无谓的成本。显然，这有助于缓和当今经济下行背景下各地普遍存在的行政主体与行政相对人之间的对立情绪，减少后续法律上的纷争，真正将可能的矛盾与纠纷消灭于萌芽之中〔12〕162。

（二）政企沟通程序

《优化营商环境条例》第48条要求政府及其有关部门“应当按照构建亲清新型政商关系的要求，建立畅通有效的政企沟通机制，采取多种方式及时听取市场主体的反映和诉求”。这表明优化营商环境中的沟通交流程序不仅包括听取市场主体的意见，也包括听取行业协会、商会等的意见和诉求②。需要特别指出的是，目前在制定涉及市场主体的政策时，实践中还存在沟通交流和听取意见对象覆盖面不广、代表性不足，征求意见不规范、未能充分反映企业合理诉求等问题。因此，在制定涉及市场主体的政策时，要運用多种方式听取企业和行业协会、商会的意见，可以根据实际需要，邀请企业家共同参与政策起草。

在实务中，沟通交流主要采用座谈会、沟通交流会、讨论会等相对制度化的方式，此时行政主体要为市场主体提供制度设计的背景、目的、适用范围等资料并作出详细的解释说明，也应尽可能对制度的实施和运行提供书面指南。沟通交流也可以相对非正式的方式展开，例如江西省各地即推出了南昌“高新下午茶”、吉安“企业家早餐会”、新余“仙女湖夜话”等相对灵活的方式，为沟通交流程序新实践提供了可借鉴的良好经验〔13〕。

总之，优化营商环境中沟通交流的实质内容应包括：第一，提供政策信息；第二，回答与市场主体开办、项目建设、人才服务等事务相关的咨询；第三，了解市场主体生产经营中遇到的实际困难和具体问题，并依法、及时、妥善地帮助其解决③。在沟通交流过程中，如果发现市场主体反映的问题具有普遍性和共性，相关部门要按照各自的职责，将其纳入优化营商环境下一步的改革范畴④。

（三）答复、说明与解释程序

答复、说明与解释制度也是沟通交流程序的重要组成。在现代行政国家下，行政主体有答复、说明与解释的义务，通过给出答复、说明与解释，防止行政相对人变成行政活动的被动客体，使得相对人有机会尽可能有效地实现自己的权益。德国《联邦行政程序法》第25条规定，行政机关在必要时可以对参加人的程序权利义务事项作出答复。以此可见，行政主体并非主动为行政相对人提供答复或咨询，行政主体的答复应以行政相对人提出咨询问题为前提。行政相对人如不提出问题，行政主体就没有答复的义务〔14〕235。行政主体的答复、说明与解释应当正确、清楚、全面〔14〕236。

在优化营商环境过程中，行政相对人可以通过政务服务热线电话、部门电话、政府网站、政务新媒体等渠道提出有关市场经济活动的相关咨询，有关行政机关、市政公用企业事业单位应当按照规定的时限去回复乃至协调解决；无法解决的，应及时告知并说明情况⑤。《行政许可法》第30条第2款规定，“申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息”。行政机关就政务服务事项给出的说明与解释，内容必须能够为公民所理解，因此不宜采用不知所云的“官话”“套话”，也不应仅仅提供让相对人难以理解的行政规范性文件或是让普通群众难以理解的繁琐表格，而是应当尽量用清楚、直白甚至浅显的文字，给出条理清楚、内容准确的表述〔15〕406。为此，在具体的操作过程中，相关的行政机关应该对政企服务方式进行优化，免费为行政相对人进行咨询、指导和协调服务⑥。行政机关可以指定专门的内设部门，或指定专门的综合咨询窗口，配置专门的工作人员，来开展答复、说明和解释工作⑦。

四、优化营商环境中政务服务流程的再造

政务服务流程再造理论源自企业流程再造理论，这实际受到了新公共管理思潮的影响，以尽量满足服务对象为目的，而不是以方便政府自身为目的。通过树立“行政就是服务，公众就是顾客”的理念〔16〕276，以“公众需求”为核心，对行政组织架构、服务流程进行全面重组，打破传统科层制行政管理的职责划分与层级权限，从原有的计划性、串联式、部门分散性、文件式的工作模式向动态性、并联式、部门一体化和电子化的工作模式转化〔17〕。以办事全流程便利为目的，依托“互联网+政务”服务，实现政务服务理念转变与系统性流程再造。

（一）并联式办理审批程序

在优化营商环境的过程中，各地政府部门应着力解决与市场主体日常生产经营活动紧密相连的重点领域、数量繁多的高频问题，将多个相互关联的“单项事”整合为市场主体视角的“一件事”，特别是将同一阶段同一部门实施的多个审批事项整合为“一件事”，努力实现“一次告知，一表申请，一套材料，一窗（端）受理，一网办理”⑧。例如杭州市致力于将不同的测绘测量事项整合为“一件事”，将规划、土地、房产、交通、绿化、人防等测绘测量事项加以整合，实现同一阶段“一次委托，成果共享”，避免对同一标的物的重复测绘测量，极大节约了政务成本⑨。

与“一件事一次办”相关的是联办机制与程序的构建。为达成“一件事一次办”的效果及目的，各地在优化营商环境改革实践中，应着力建立联办机制，进而削减和整合不必要的行政步骤。例如，在工程建设项目等审批过程中，开展联动审批，推行联合评审评估、联合勘验、联合验收等各阶段的协同服务，从而将多个行政程序整合为单一行政程序。再如，针对于一定区域内的压覆重要矿产资源、地质灾害危险性评估、地震安全性评价等事项，可以组织进行统一评估⑩。当完成联合程序后，则不再对相应市场主体进行单独的评审评估、单独勘验、单独验收等，从而防止行政程序的重复进行。

联办程序尤其对于工程建设领域意义重大，传统工程建设等项目审批存在环节多、材料杂、流程繁等问题，有时要涉及数十个部门，近百道审批程序〔18〕。过去常惯用“串联式”审批，即审批环节必须按照相应的顺序进行，上一部门未出结果时，下一部门不能提前办理或者同时办理，这种串联式程序无限拖长了工程审批时限，也间接引起了“阴阳合同”“多套公章”“拖欠工资”等系列问题。而并联式办理审批程序则要求当审批事项存在关联性时，可以只准备一套申请材料，并由一个部门或综合窗口统一接收，多个部门同步进行审批，再分别作出审批决定，一次性告知申请人。“一窗综合办”式的并联审批制度，将全链条、全环节的相关审批服务事项并联综合受理，对于提升工程建设项目审批速度意义重大，同时也将有效规范行政行为。并联审批中要求必须全面、详尽公开申请材料、审批部门内容等，促使行政人员重新认识、学习、熟悉审批流程，转变工作方式和角色定位，积极作为提升服务意识和业务素质。

（二）容缺受理程序

《行政許可法》第30条规定，行政机关应当将需要提交全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。《行政许可法》第31条第1款则规定，申请人申请行政许可时，应当履行“如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况”的义务。与之类似，在申请施工许可、进行财产登记、开展市政公用基础设施报装等活动时，市场主体都需提交有关材料，但是当“有关材料”的部分内容不齐备时，市场主体无法提交“全部”“有关材料”时，就无法扣动政务服务的“扳机”，也无法真正启动此类依申请程序，使得政务服务程序趋于延宕。为了因应申报材料欠缺影响政务服务程序开展的难题，在近年营商环境改革中，引入了容缺受理程序，符合特定条件下有些事项可依此程序先予办理，后补材料。行政机关应当按照有关规定，制定和发布可以“容缺受理”的审批事项清单，列出审批事项的名称、主要申请材料和允许事后补充的其他辅助材料 [11][ ]。对于基本条件具备，主要材料齐全，并且符合法定条件、手续和形式要件的申请，虽然次要或辅助条件、材料有欠缺，但是对登记审批事项不会产生实质性影响的，可以允许容缺受理、先予受理，并将需要补正的材料、形式和时限，一次性告知申请人。

实施容缺受理程序，是基于对申请人的信任，需要申请人的配合，申请人应以书面承诺的形式，承诺在规定时限内可以补齐缺失材料并保证缺失材料的真实性和合法性。如果申请人在规定的时间内提交了补正资料，经过审核提交的补正材料符合法定形式及要求，那么相关部门应立即出具处理结果的意见，并颁发相关的批文和行政证照，同时将承诺书、履约践诺的相关数据归集到统一政务服务平台 [12][ ]，如果申请人逾期未补齐所缺材料的，应当终止办理 [13][ ]。从最终的政务服务卷宗看，申请人的申请材料依然完备并符合法定形式，但报送部分次要申请材料的时点已位于行政主体审查申请阶段，这在某种意义上构成了对行政活动步骤的超常规处置〔19〕，相当于在相对人申请材料不全时，行政主体已开始了审查工作，从而加快了行政审查进度。但“报送部分次要申请材料”构成了对“全部补正申请材料”的提交，秉承《行政许可法》第32条第1款第5项所蕴含的法理。

（三）简易注销登记程序

简易程序是行政执法行为中行政主体对行政事项通过快速、简捷和超常规方式进行处理的一套行为规则。简易行政程序构成了对一般行政程序规则的例外，也是对行政主体裁量权的认可。简易行政程序有助于减少行政执法成本，缩短行政过程，使得市场主体可以相对较快地获得相应政务服务。目前学界更多对行政诉讼简易程序加以关注，但对行政过程中的简易程序则着墨不多。笔者认为，行政程序也应繁简分流，对于事实相对清楚、权利义务关系相对明确、争议点不多的行政事项，可考虑引入简易行政程序。

简易行政程序的引入，尤其体现于市场主体注销登记时简易程序的适用。我国有大量“僵尸企业”早已停止生产经营活动但并没有办理注销登记，主要原因即在于当前市场主体注销登记程序繁琐，这对企业的经营自主权和市场监管效率造成了很大的影响〔20〕。为此，于2021年出台的《市场主体登记管理条例》专门规定，对不存在或是已清偿完结债权债务、职工工资、社会保险费用、应缴税款的市场主体，如果以书面形式承诺承担相应法律责任并按规定公示的，可按简易程序办理注销，其中个体工商户无需公示 [14][ ]。同时，《优化营商环境条例》第33条也对市场主体注销登记流程和程序进行了优化，引进了简易程序。市场主体的注销登记简易程序是为了建立一个高效便捷的市场主体退出机制，使其能够顺畅地退出，从而减少其退出的成本。有关行政部门可以在全国统一的政务服务平台上建立企业注销网上服务专区，对企业注销实行“一网通办”，进一步推进简易注销登记程序的一体化运行 [15][ ]。

五、优化营商环境中电子政务服务的革新

电子政务打破了传统的时空界限，实现了更加网络化、快速化和个性化的政务服务。电子政务自身也是一种基于效率导向而形成的行政管理体制创新方式，利用网络信息技术的资源禀赋，设计出一种更加简化、灵活、快捷、符合行政目标的政务服务流程，使行政过程从单纯的行政管理单方需求中脱离出来，而更多地关注于相对人的感受、公众的感受，从而构建出一种人性化、友好、和谐的政务服务流程〔21〕。同时，它也反映了现代行政法中的效率原则和便民原则，有利于保障相对人的基本权利得到及时的实现〔22〕。

（一）服务集成程序

一体化在线政务服务平台是服务集成程序的外在形式体现与载体。事实上，自《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出建设“数字法治政府”以来，各地方各部门都在积极探索搭建在线业务平台。然而，平台的过多过杂也会增加市场主体在办理特定业务时的搜索难度、增添额外成本负担。《优化营商环境条例》第37条要求，加快建设全国一体化在线政务服务平台，推动政务服务事项在全国范围内“一网通办”。建立一个统一的在线政务服务平台，体现了对行政程序进行精简、集成和整合的法理及思想理念，力求通过“一次登录，全国漫游”的形势，解决申请人在多个平台上重复注册、多次登录、跑多网的难题，使国家、省、市、县“四级四同”的政务服务事项在全国范围内实现名称、编码、依据、类型的统一及无差别办理。通过建立一体化政务服务平台，将极大促进公共服务的数字化和智能化水平的提高，使企业的多元化、多层次的服务需求得到持续的满足，促进政务服务线上线下的标准统一、业务全面融合、政务服务同质化，建立一个全时在线、渠道多元、全国通办的一体化政务服务体系。

一体化政务服务平台的建设，是利用数字化技术构建现代化治理体系与治理能力、优化营商环境的重要战略设计，也是行政程序简化在服务集成上的重要体现。行政主体与市场主体在政务服务平台上进行单向与双向信息交流，促进了主体间的互动合作，深化了不同主体间的信任〔23〕。政务服务平台上的信息应当具有集成性和导引性，可以围绕“一件事”实现精准或模糊的查询，并围绕“一件事”的全流程信息，提供针对市场主体的个性化导引服务。政务服务平台所提供的服务应具有便捷性并提供易读易懂的办事指南及显著标识的线上材料提交入口〔24〕。优化营商环境中通过一体化政务服务平台践行服务集成程序，可以将企业登记、印章制作、涉税业务办理、社会保险登记、住房公积金企业缴存登记等在行政程序上进行整合，一站式服务办理；还可以将员工社保登记、住房公积金企业缴存登记等环节纳入“一网通办”平台，实现申请人一次身份认证后即可开办各项服务事项 [16][ ]；还可加快建设水、电、燃气、网络等联合报装“一站式”服务平台，实现申报、审批、查询、缴费、评价等业务“一站办结”。

（二）政府数据交换共享程序

跨部门共享政务数据资源，是实现行政高效协作的先决条件。为此，应建构相应的行政程序，将政府数据交换共享予以制度化固定，以程序作为内在装置形成内生动力，打造部门之间以交换共享为特征的政府数据运行环，打破政务数据“孤岛”，实现了各部门之间必需的数据与信息共享，进而改进优化营商环境政策的形成和执行〔25〕。《优化营商环境条例》第37条第2款规定，国家依托一体化在线平台，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同。例如，通过强化铁路信息系统和海关信息系统之间的数据交流和共享，使有关单证实现电子化流转，提高通关效率〔26〕；又如，通过推动土地出让合同、勘测定界及地籍调查成果、土地出让税费缴纳凭证等材料和数据的实时共享，企业拿地办证的速度、便利度大大提升 [17][ ]。需要指出的是，政府数据共享是“让数据多跑路，让群众少跑腿”的重要举措。各级政府及有关部门、街道办事处等应当依法采集、核实、更新、共享、存储信息，对于可以通过政府数据资源共享利用方式获取的资料、通过网络核验即可获取的信息及通过前端流程已经收取过的材料，不得要求市场主体重复提供 [18][ ]。

（三）电子证照获取程序

《国务院关于在线政务服务的若干规定》第15条规定：“电子证照，是指由计算机电子设备形成、传输和存储的证件、执照等电子文件。”电子证照是一种专业性、凭证性的电子文档，具有和纸质证照同等的法律效力。它是支持政务服务运作的关键依据，通过电子证照共享的行政程序，可以使电子证照跨区域、跨部门共享实现在法治轨道上运行，并在全国范围内互信互认，从而使跨区域、跨部门、跨层次的数据共享与业务协作得到进一步的推动 [19][ ]。因此，针对于市场主体的政务服务申请，在提交申请材料的过程中，当行政主体进行审查并作出决定时，如果可以依据电子证照共享的行政程序从共享服务系统中提取电子证照，或是从其他行政部门处依程序调取电子证照时，应不再对申请人作出重复提交纸质版实体证照的要求，从而减少行政相对人的文书案牍之累〔21〕。在电子证照与纸质证照具有同等法律效力已逐渐成为公认准则的前提下 [20][ ]，審批部门不得另行提出附加要求，而应直接将电子证照作为市场主体申请办理政务服务事项、取得相关资格的合法依据或凭证 [21][ ]。与之相应地，在电子证照获取程序中，必须明确规定电子证照的审批发放、互通互认、异议处理、反馈纠错等配套管理制度[ ] [22]，尤其是明确各个环节的时限，给予相对人提出意见、实时参与的机会，并不断拓展电子证照在政务服务、特定监管执法、社会生活以及高频涉企事项中的应用，实现更多营商事项“无纸化”办理。

综上，简化行政程序的举措，需受依法行政原则的约束。在法律优越原则要求下，行政机关基于程序裁量，采取的任何推动行政程序简化与加速的措施，都不得违反法律的规定。同时，简化行政程序离不开行政组织、人事、预算方面的保障，行政机关的人力、财力、物力资源有限，在设计简化的行政程序方案时，也要注重行政程序的繁简分流。行政程序的简化也并非多多益善。需要针对不同政务服务活动的性质、特征，所需的步骤和阶段，考虑政务服务活动的频次、范围，考虑政务服务活动所涉及的事实认定是否复杂，相关证据如何取得，是否涉及精妙的政策判断、复杂的利益权衡，进而以量体裁衣式的方式，来推进行政程序的简化，进而为营商环境的改善及经济社会的高质量发展提供法治保障。

注释：

①优化营商环境的地方性法规和地方政府规章数量，为笔者2023年10月20日根据对北大法宝数据库检索所得。

②参见《福建省优化营商环境条例》第6条。

③参见《成都市优化营商环境条例》第47条。

④参见《杭州市优化营商环境条例》第5条第3款。

⑤参见《北京市优化营商环境条例》第48条。

⑥参见《广州市优化营商环境条例》第55条。

⑦参见《吉林省优化营商环境条例》第29条第2款。

⑧《陕西省人民政府办公厅关于印发加快推进“一件事一次办”打造政务服务升级版工作方案的通知》（陕政办函〔2022〕175号）。

⑨参见《杭州市优化营商环境条例》第35条。

⑩参见《安庆市优化营商环境条例》第20条。

[11]参见《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（国发〔2022〕5号）。

[12]参见《成都市优化营商环境条例》第39条第2款。

[13]参见《石家庄市优化营商环境条例》第30条。

[14]参见《市场主体登记管理条例》第33条。

[15]参见《山东省优化营商环境条例》第23条。

[16]《国务院办公厅关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》（国办发〔2022〕35号）。

[17]《重庆市2023年优化营商环境激发市场活力重点任务清单》（渝府办发〔2023〕41号）。

[18]参见《成都市优化营商环境条例》第18条。

[19]参见《优化营商环境条例》第37条第3款。

[20]参见《国务院关于在线政务服务的若干规定》第10条第3款。

[21]参见《湖南省优化营商环境规定》第27条。

[22]参见《杭州市优化营商环境条例》第28条。

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责任编辑 杨在平