基于扎根理论的吉林省“双碳”政策研究

于涵，刘璐，王文晶，丛艳辉

（1.长春理工大学法学院，吉林长春，130022；2.吉林省节能评审中心，吉林长春，130061）

气候变化是全人类面临的重要挑战之一，二氧化碳等温室气体排放是导致全球气候变化的重要因素。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告第三工作组报告《气候变化2022：减缓气候变化》（ClimateChange2022：Mitigationof ClimateChange）指出，过去十年的温室气体排放达到了人类历史上的最高水平。［1］为减少温室气体，应对全球气候变化，联合国陆续通过《联合国气候变化框架公约》《京都协定书》《巴黎协定》，以全球协约的方式减少温室气体排放。世界各国纷纷采取措施进行碳减排，目前已有134 个国家和地区正式宣布了碳中和目标。

随着中国经济的快速发展，工业化和城镇化导致能源消耗和碳排放总量快速增长。2021 年全球与能源相关的二氧化碳排放总量达到368 亿吨，其中，中国排放总量约121 亿吨，约占全球排放量的32.9%，因此面临着巨大的碳减排压力。［2］2020 年9月联合国大会上，中国向世界郑重承诺，二氧化碳排放将力争2030 年前达到峰值、2060 年前实现碳中和，简称“双碳”目标。为此，中国出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030 年前碳达峰行动方案》等一系列政策文件，以确保2030 年和2060 年如期实现“双碳”目标。吉林省作为东北老工业基地之一，工业领域能耗强度大，面临较高的碳排放强度和资源环境压力。近年来粮食产量不断攀登高峰，但随着农业现代化水平的不断提高，农业生产和土地利用等领域碳排放量不断增加。本研究以吉林省2022 年颁布的碳达峰碳中和相关政策文本为分析对象，运用扎根理论提取主题关键词，尝试构建和阐释吉林省碳达峰行动的政策过程模型，从而为完善吉林省双碳政策、推动吉林省碳达峰行动提供有效建议和政策参考。

一、文献综述

（一）“双碳”理论与政策

世界资源研究所（WRI）将“碳达峰”界定为一个过程，即二氧化碳排放量达到最高排放量值后，进入平台期并可能在一定范围内波动，随后进入平稳下降阶段。达峰目标包括达峰时间和峰值。［3］IPCC 在《全球1.5℃增暖特别报告》中首次对“碳中和”的概念进行定义，即“净零二氧化碳”，是指在一定时期内，人为二氧化碳排放量与人为二氧化碳移除量相抵消，实现二氧化碳净零排放。［4］碳达峰是实现碳中和的基础和前提。1992 年联合国大会通过《联合国气候变化框架公约》，建立了应对气候变化风险的全球合作框架，发展中国家只承担提供温室气体源与温室气体汇的国家清单的义务，制定和实施包含温室气体源与汇措施的计划，不承担具有法律约束力的限控义务。1997 年第三次联合国气候变化会议通过的《京都议定书》首次以法规的形式限制温室气体排放，该议定书旨在限制发达国家的温室气体排放，以遏制全球变暖。2015 年《巴黎协定》明确指出，全球气温上升应控制在2℃范围内，努力实现1.5℃的目标，根据各自的国情和能力自主行动，该协议第6 条为加强碳交易国际合作提供了重要框架。

世界各国采取措施，降低碳排放量。Yasir Khan等采用时间序列数据集，评估了1985—2020 年期间摩洛哥碳排放、可再生能源、ICT、治理和GDP 的影响。结果表明，可再生能源（即太阳能、风能、水力发电）、ICT 和有效治理是减少碳排放的关键指标。［5］Yasir Khan，Taimoor Hassan 等 人 通 过 评 估2008 年至2018 年“一带一路”倡议下7 个不同地区技术转让、人力资本和可再生能源对二氧化碳排放的影响，指出技术转移、可再生能源消费和人力资本的适应是“一带一路”沿线减少二氧化碳排放的关键因素。［6］Taimoor Hassan 等研究了1990—2020年期间经济合作与发展组织（OECD）16 个高收入经济体的能源效率（EE）、可再生能源（REC）、技术进步（ENVTECH）对生态足迹（ECFP）的缓解作用的大小，采用各种计量经济学估计，例如面板协整，增强平均组，公共相关平均组，随机效应、固定效应和均值组估计技术。实证结果表明，EE、REC 和ENVTECH 改善了环境质量，而GDP 是选定经济体环境退化的载体。［7］

（二）扎根理论与应用

巴尼·格拉泽（Barney Glaser）和安塞姆·施特劳斯（Anselm Strauss）于1965 年首次撰写了关于扎根理论方法论的文章。随后，格拉斯和斯特劳斯于1967 年出版《发现扎根理论：质性研究的策略》，系统描述了扎根理论的方法论方法，其重要宗旨是在没有理论假设的前提下，研究者基于对所收集原始资料进行归纳、编码和分析，从而建立理论。

二、研究设计与过程

（一）研究方法

本研究采用质性研究的方法，运用扎根理论及NVivo12 plus 软件对吉林省碳达峰碳中和相关政策文本进行编码，分析吉林省“双碳”政策特征并构建政策过程模型。本次研究选取当前国内学术界较为常用的施特劳斯“程序化扎根理论”模式，将编码程序分为开放性编码、主轴编码和选择性编码三个步骤。同时，结合文本分析法，首先对相关政策文本进行逐行分析，发现其蕴含的核心概念，随后对文本内容进行逐级编码，对概念进行抽象化概括和提炼，形成范畴。最后通过分析和挖掘各概念和范畴之间的关联，构建一个新的理论模型。

（二）研究文本

各省级政府为响应中央要求，纷纷制定并积极实施碳达峰行动方案。本研究根据以下原则进行样本筛选：（1）通过吉林省人民政府网站检索碳中和、碳达峰相关政策文本，并通过回溯、关联等方式扩大检索范围，进行查漏补缺。（2）选取的政策文本包括吉林省政府及其直属机构发布的地方性法规、省政府规章和规范性文件。（3）政策发布时间为2022 年。2022 年，吉林省印发《吉林省碳达峰实施方案》，其被视为吉林省关于碳达峰阶段的总体部署性文件。故选取2022 年吉林省所发布的“双碳”政策文本作为资料来源。

选取文本后，通过对政策文本的仔细阅读和反复比对，剔除内容相近或相关度不高的文本，最终确定政策文本7 份。其中，有部分文件仅有一章或段落对“双碳”治理路径展开论述，则选取该部分进行编码和分析。根据饱和度原则，本研究随机选择其中5 份资料进行编码分析，另外2 份资料留作理论饱和度检验。

（三）研究过程

1.开放性编码

开放性编码是程序化扎根理论编码程序的第一步，在原始资料的基础上，通过逐行、逐段地分析，对与所研究问题相关的关键词进行提取，通过进一步的抽象整合，提炼出初始概念和范畴。在开放编码阶段，本研究共提取83 个初始概念，通过对初始概念进行聚类分析，最终形成28 个范畴，如表1 所示。

表1 吉林省“双碳”政策开放性编码

续表1

续表1

2.主轴编码

主轴编码的主要任务是将开放性编码所得到的初始范畴进一步对比分析，以发现和建立各范畴之间的逻辑联系，从而发展更高一级的主范畴。在这一阶段，基于开放式编码所得到的28 个范畴，将其按照类属、主题进行比较、分析和整合后，最终得到政治要求、政绩要求、政策衔接、环境型、供给型、需求型、党政机关、社会组织、个体在内的9 个主范畴，如表2 所示。

表2 吉林省“双碳”政策主轴编码

续表2

3.选择性编码与模型构建

选择性编码的目的是通过对主范畴进行归纳、提炼，来挖掘出核心范畴，并分析核心范畴、主范畴和其他范畴之间的关联，以“故事线”的方式描述现象及其背后的驱动因素，进而发展出一个新的理论模型。在这一阶段，通过对9 个主范畴进行聚拢和提炼，最终确定政策动力、政策工具和政策协同3个核心范畴（如表3 所示），进而构建吉林省碳达峰碳中和的政策过程模型，见图1。

表3 吉林省“双碳”政策选择性编码

图1 吉林省碳达峰碳中和政策过程模型

吉林省碳达峰碳中和工作的政策过程是在政府政治要求、政绩要求和相关战略部署的动力驱动下应运而生，通过借助不同的政策工具让党政机关、社会组织以及相关利益者了解政策目标和政策要求，通过协调各方利益，落实相关责任，推动多元主体协同参与，不断完善政策，最终实现政策目标。

4.饱和度检验

为检验编码的理论饱和度，本研究选取随机预留的2 份政策文本进行理论饱和度检验，依次进行开放性编码、主轴编码和选择性编码，经过深入比较分析，未发现其他新的概念和范畴，由此认为该模型达到理论饱和。

三、政策效果与分析

（一）政策效果（包括与其他省份对比）

吉林省高度重视碳达峰碳中和工作，扎实推进绿色低碳发展，2021 年全省能耗强度降低率超额完成年初确定下降3%目标任务，空气优良天数比例94%，同比提升4.2%，改善幅度及空气质量均居全国前列，达到有监测记录以来历史最高水平。推进吉林省减污降碳，加快绿色低碳转型，对如期实现“双碳”目标，构建人类命运共同体和推动人类社会可持续发展具有重要意义。

2022 年，在吉林省政府的支持下，全省创建了928 家“节约型机关”、357 个绿色社区、5 个绿色商场。

（二）模型分析

1.政策动力

政策动力是促进某一政策产生并付诸实施的主要驱动因素，包含政治要求、政绩要求和政策衔接三个主范畴，它将会影响相关部门的政策制定和执行。政绩要求可以有效调动领导干部推动、落实碳达峰政策的积极性和主动性，也是“双碳”支持政策产生的动力源泉。政策衔接如为贯彻落实《国家发展改革委工业和信息化部关于振作工业经济运行推动工业高质量发展的实施方案的通知》和国家发展改革委等部门《关于印发促进工业经济平稳增长的若干政策的通知》，吉林省制定《吉林省促进工业经济平稳增长行动方案》。

对政策文本内容进行分析可以发现，本环节存在政策动力不足、政策的可操作性以及相关配套政策的协调性不够等问题。有关部门对“双碳”基础知识、实现路径和工作要求的了解不到位，对“双碳”工作所面临的形势和挑战在认知、研究和判断上存在差异，从而导致政策内容不够深入，阻碍“双碳”工作的推进。此外，相关环保政策和修复政策与碳达峰碳中和行动的目标和定位存在差异，导致其存在协调性不足、政策衔接不畅等问题，进而影响后续工作的顺利展开。

2.政策工具

政策工具是政府为实现政策目标，在推行和实施政策时所用的手段和方式，也是实现“双碳”政策目标的重要举措。本研究通过对现有政策文本进行概括和提炼，借鉴Rothwell&Zegveld 的政策工具分类思想，将碳达峰碳中和政策工具整合为环境型、供给型和需求型三类。

环境型政策工具是指政府通过目标规划、策略规划、权责划分、社会动员、保障措施、财政支持等措施为支持碳达峰碳中和行动营造良好的政策环境。其中，社会动员这一举措成效最为显著，通过打造绿色示范区，交流优秀经验，推动绿色转型；加强绿色低碳宣传教育，营造良好社会氛围，引导公众改变生活和消费方式，自觉践行绿色低碳行动。

供给型政策工具是指政府通过人才支撑、技术支撑、资金支持和配套设施四种方式，助力吉林省“双碳”目标实现。配套设施举措中的基础设施是推动碳达峰碳中和行动的坚实基础，政府通过优化基础设施结构和布局，提高交通、电力、环境等设施质量和水平，推动实现零碳转型。同时，健全完善生态环境资金投入机制，明确支持碳达峰碳中和相关资金投入渠道，引导和鼓励社会资本参与环境治理，为推进碳达峰碳中和工作提供资金保障。2022年，吉林省投入科研经费1 450 万元支持节能降碳、生态环保等绿色低碳领域科研项目47 项，投入科研经费1 000 万元启动聚合物固态电池研究与产业化重大科研专项，支持绿色低碳技术研发。

需求型政策工具是借助资源提供、国际交流、市场发力和发展贸易等方式，拉动环保产业发展。政府通过加大绿色产品采购支持力度，扩大对节能产品和环保产品的采购范围，有效降低能耗水平，减少污染排放。在“旗E 春城、旗动吉林”工程中，推广红旗新能源汽车超2 万辆，更新新能源公交车803 辆。此外，组织企业参加中韩、中俄贸易推广会等线上活动30 余场，促进与东北亚相关国家在绿色技术等方面的贸易交流，加快建立绿色贸易体系。

通过对政策工具使用次数进行统计（见表4），发现吉林省三类政策工具使用频次分配不均，呈依次递减趋势。在推动碳达峰行动的政策实践中，尤其侧重对环境型政策工具的使用，通过目标规划、税收优化、社会动员等方式为政策目标实现提供有利发展环境。但对环境型政策工具的细分工具类型进行分析时发现，目前在推进碳达峰碳中和发展领域仍存在立法缺位的问题，国家层面尚未出台专门法律引领、规范和保障碳达峰方案的实施，吉林省也未形成专项地方性法规来支撑“双碳”工作推进。在供给型政策工具使用中，政府通过提供人才、技术、资金、配套设施等碳达峰行动所需要的要素供给，推动各社会主体有效参与“双碳”治理。而需求型政策工具使用频率较低，今后吉林省“双碳”政策制定中应加强对此类政策工具的补偿和完善。

表4 吉林省碳达峰碳中和政策工具使用频次

3.政策协同

落实“双碳”目标，要注重与相关治理政策进行衔接，做好政策协调和机制协同。政策协同是指在政策实施过程中，通过多元主体的协同和合作实现政策目标的重要环节。这一环节由党政机关、社会组织和个体三个主范畴构成。党政机关具有较强的权威性，对碳达峰行动具有政策领导和引领的作用，可以在资金、技术和人力资源等方面提供支持。吉林省通过多渠道加大对绿色金融的支持力度，2022 年年末，全省绿色贷款余额达到2 236.34 亿元，同比增长21%。以生产企业为代表的社会组织是推动碳达峰行动的关键主体，在政策协同过程中自觉履行企业责任担当，加强政企合作，加快实现绿色转型升级。全省已有167 家重点用能单位建设重点用能单位能耗在线监测系统，实现用能数据实时上传。具备一定专业技能的科研人才为实现“双碳”目标提供强有力的人才支持，政府通过健全奖励激励机制来吸纳、整合绿色低碳技术人才，培育一支专业化的人才队伍；社会公众是温室气体减排的重要推动力，正确行使参与权、表达权和监督权，发挥舆论监督作用，有序参与法律修订和政策制定等活动。

碳达峰行动需要各方主体协同发力，政府、企业和社会公众通过资源配置、优势补充为实现“双碳”目标和可持续发展提供合力基础，从而构建“党政领导、政府主导、企业协同、公众参与”的多元主体共同参与的生态治理格局。然而在实际运作中，受到外部条件和多元主体利益诉求的影响，生态治理的协同效应也相应会受到影响。同时，目前公众的绿色低碳意识和参与意识不强，部分公众甚至意识不到自身参与生态治理的责任和意义，从而导致生态治理参与度较低，碳达峰碳中和行动缺乏活力。

四、建议

首先，明确政府在双碳政策中的职能定位。吉林省碳达峰碳中和目标的实现离不开社会政策的引导和支持。政府是推进碳达峰行动的行政主体，也是推动政策落实的主要部门。政府各职能部门应立足实际、因地制宜，结合吉林省发展水平和资源禀赋科学设计碳达峰碳中和行动方案。同时考虑不同地区的经济发展水平、产业结构等因素，统筹制定各地区梯次达峰目标任务。此外，应逐步健全“双碳”政策激励体系，加强对领导干部的正向激励，激发其积极性。如开展“双碳”知识培训，深化对“双碳”政策法规、工作内容、目标任务的了解，提升相关部门、地方政府和领导干部能力水平，提高工作效率。

其次，推动各类政策工具的合理组合应用。综合运用各种公共政策和财政政策推动吉林省碳达峰行动。国家在能源、低碳方面出台保护环境的法律等公共政策，资金、资源提供的供给政策，以提高环保、节能和低碳的效果，将降低能耗和污染减排纳入工业综合考核评价，全面应对气候变化。结合金融政策，以绿色贷款为低碳环保项目提供比较优惠的利率或其他便利，以绿色债券支持绿色低碳产业项目筹集成本低、流动性强、长期稳定的资金，对低碳行动给予实际性帮助。

最后，构建以碳达峰为主导的多元主体协同治理格局。党政机关推动碳达峰行动的进程，起重要的引领和指挥作用，制定相关政策法规、设计行动方案、统筹资源并合理运用等；社会组织是碳达峰行动的主体，以生产企业为代表，自觉履行企业的责任，保障生产效率的同时注重环境保护，强化政企间合作，紧跟时代的步伐实现绿色发展的转型；公民作为个体，及时行使自己的监督、言论自由等权利以及保护环境的义务，为更好的生态环境、绿色的企业发展、低碳行动的目标贡献力量。