个人养老金制度可持续性探析

王怡 高布权

摘 要：当今我国人口老龄化严重，养老保险基金缺口扩大，养老保险体系将面临巨大的负担，发展多支柱、多层次的养老保险体系已成为共识，第三支柱个人养老金制度应运而生。通过梳理我国个人养老金制度的政策演变及实践探索，不难发现个人养老金制度存在参保意愿弱、优惠政策吸引力不足、产品供给不足、监管力度不够等问题，这些问题阻碍了个人养老金制度的可持续发展，应该加强宣传、提升国民素养、强化分级分层优惠政策、完善产品种类、加强产品综合监管，促进中国特色个人养老金制度的建立和可持续发展。

关键词：多支柱养老保险；养老金；个人养老金制度

中图分类号：F832.2    文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2024）04-0056-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.04.015

1 引言

近年来，我国老年人口不断增加，社会抚养比大幅提高，养老保险基金缺口扩大，急需推动个人养老金制度可持续发展。党的二十次全国代表大会报告指出“完善全国基本养老保险统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系”，体现了党中央对养老事业发展的关心［1］。目前学界对于个人养老金制度的研究较为碎片化，要么是集中于养老金融市场的研究，要么是基于国际经验探讨优惠政策。文章将这些问题聚焦到个人养老金制度本身的可持续性，希望以个人养老金制度坚实的理论基础为平台和切入点，进一步探讨个人养老金制度的可持续发展方向［2］。

2 个人养老金制度发展必要性

2.1 积极应对人口老龄化

人口老龄化是我国的基本国情及面临的长期挑战［3］。2014年，我国65岁及以上老年人口数占总人口比例首次超过10%，2021年老年抚养比突破20%，极大地加重了养老负担，扩大了养老资金缺口。具体数据见图1。个人养老金制度的建立是应对人口老龄化的必要举措。

图1 我国2014—2021年65岁及以上老年人口数占比和老年抚养比

2.2 完善三支柱养老保险体系

我国目前的多支柱养老保险体系发展不平衡、不充分，第一支柱是职工（城乡居民）基本养老保险，第二支柱是企（职）业年金，第三支柱是个人储蓄性养老保险。［4］第一支柱养老保险负担重、替代率低，难以保障老年人的生活水平。第二支柱养老保险覆盖率低，补充作用十分有限。第三支柱养老保险起步时间晚，发展滞后。个人养老金制度的出台，有助于推动多层次、多支柱的养老保险体系建设，促进其可持续发展。

2.3 促进全体国民实现共同富裕

随着互联网、大数据等现代信息科技进步，大量的新业态就业者出现。而第一支柱养老金缴费率高、替代率低，难以满足灵活就业人员的养老保险需求，第二支柱养老保险又不覆盖此类人群，因此很多新业态就业人群并没有纳入社会保障。个人养老金制度可以为当代新业态就业者提供更好的参保选择，为将来养老增添一份保障。个人养老金制度的建立有助于稳步增加养老财富储蓄，实现全体国民的共同富裕［5］。

3 个人养老金制度的发展概况

3.1 个人养老金制度的含义

个人养老金制度是政府采取税前优惠政策的手段，鼓励参加城镇职工（城乡居民）养老保险的居民根据风险和收益特点选择相应的产品进行投资，参加人需要达到领取年齡或满足其他规定后才可以领取个人养老金［6］。

3.2 个人养老金制度的政策演变

早在1991年，我国三支柱养老金体系就已初见雏形，但是由于当时对第三支柱的定位不明确，第三支柱个人养老金等补充层次的制度并没有实质性的进展。2008年试点的开展推动了政策的出台，个税递延型商业养老保险开始纳入国家决策［7］。2018年开始加快个人养老金制度的推进速度，2022年个人养老金制度正式上线。具体的政策演变过程见表1。

3.3 个人养老金制度的实践探索

我国关于第三支柱个人养老金制度早在21世纪初就有过积极的探索，2007年天津滨海新区、2009年上海都曾提出过试点个税递延型养老保险产品，但这些地方的探索都未发展起来。直到2018年5月，开始正式试点个税递延养老保险，第三支柱个人养老金进入了制度建设启动阶段。［8］但由于节税力度偏低、操作烦琐以及产品基础配套设施不足等因素影响，试点效果并不理想。报道显示，截至2020年，试点累计实现个税递延型商业养老保险费收入4.26亿元，参保人数4.88万人［9］。受到2020年的中央经济工作会议影响，2021—2022年，个人养老金制度建设明显提速。2022年3月1日起，专属商业养老保险试点区域扩大至全国范围。4月21日，个人养老金发展迎来了新的里程碑。11月4日，等待了三十余载的个人养老金制度终于落地。11月25日，个人养老金制度开始在36个先行城市（地区）启动实施。

4 个人养老金制度可持续发展面临的挑战

我国个人养老金制度起步晚，试点过程中问题较多，对于个人养老金制度可持续发展可谓是很大的挑战。

4.1 参保意愿弱

虽然公众对于养老问题有一定的忧患意识，对于未来的养老金保障需求更高，但实际上，这种诉求并没有转换成对个人养老保险的需求。第一，领取条件固定。个人养老金不符合规定的不能提前支取，由于可支配收入有限，不能提前支取的设计大大降低了人们参加个人养老金制度的热情。第二，理财素养低，未形成长期养老储备意识。我国民众对子女、国家存在着“依赖性养老”观念，在养老储备习惯上，居民对养老金融知识不熟悉，养老金概念尚未完全建立，大多更偏爱传统银行储蓄、贵金属投资等方式抵御老年风险［10］。

4.2 优惠政策吸引力不足

EET（缴费前税前扣除、投资期不交税、领取时交税）的延期纳税模式，未能根据不同收入群体制定分级优惠，“一刀切”的优惠政策很难满足居民的个性化需求，激励效用低。首先，大量的新业态就业群体在养老保险体系中处于较为弱势的地位，但EET模式未对这类人群提供针对性的优惠补助。其次，我国在降低个税起征点后，实际纳税人只有2000多万。由于低收入人群缴纳税款本就很少甚至不征税，还享受各种税收减免和转移支付，但是存入的钱到领取环节需要缴纳3%的税，和“支持鼓励”的理念导向相悖。最后，EET模式吸引的多是高收入群体，这在一定程度上无法体现再分配效应，造成了不同收入群体之间的差距扩大，不利于实现全体国民共同富裕。

4.3 产品供给能力不足

不同收入群体的购买力和需求水平不同，目前的制度设计难以满足社会的多样化需求。养老金融供给严重失衡和不足，普遍缺少规范化以及高质量的养老金融产品。［11］2021年试点的专属商业养老保险和养老理财产品涵盖了银行、基金等金融子行业，但市场份额很小，不仅占比低，还缺乏多元化。［12］首批个人养老金理财产品，全部为公募类净值型开放式产品，6只产品均为固定收益类产品，产品同质化现象凸显。因此亟须更加多元化且可以满足个性化需求的产品。

4.4 综合监管力度需加强

个人养老金制度是一个囊括万亿元的制度，其监管自然也要高度重视。市场进入养老产业会在某种程度上产生利益纠纷和多主体之间的价值博弈，难以真正做到信息披露。银行在个人养老金制度中担任着非常重要的角色，既是参与者，又是竞争者，在这种情况下，银行如何保持客观中立性并履行好一部分监管义务也为市场所关注。此外，因为个人养老金制度是近年流行发展起来的，缺乏相关的具体细致的法律法规，缺少相关规定的参考，会增加投资过程中的风险。因此需要加强资金综合监管，保证养老资金的安全。

5 个人养老金制度可持续发展建议

为促进个人养老金制度的可持续发展，提出刺激需求、完善财税优惠政策、提高养老产品供给能力、加强综合管理的建议。

5.1 刺激需求，提高参保意愿

为促进个人养老金制度的可持续发展，更好增加全社会养老财富储备，需要扩大居民对个人养老金制度的需求。第一，灵活设置个人养老金的领取条件。建立应急支出机制，让部分养老资金可在首次购房、看病、进修等特殊情况下提前使用，在提前领取养老金后账户资金继续积累，但要收取少量管理费。第二，加强金融教育，提升金融素养。通过金融教育帮助大家掌握基本的理财知识，了解投资产品的风险收益特点，帮助全民养成投资理财的习惯、逐步丰富理财知识，提高金融素养。引导社会形成投资养老的理念，帮助老年人过上美好的养老生活。

5.2 完善财税优惠政策

激励性财税政策应该统筹投放，在引导自助养老和防止财富差距扩大间寻求平衡。根据缴纳水平分级设置优惠力度，中高收入人群可以适当提高投资额度；收入水平低的人群在领取时免收3％的税额或给予一定的财政补贴；對数以亿计有一定供款能力但能力略不足的群体（如新业态从业人员），可以通过适当的财政补贴支持其加入个人养老金；根据参与时间长短以及账户中的余额分层设置养老金税率，激励各收入群体参与；增加TEE激励模式，也就是缴纳阶段交税，投资和领取环节免税。将EET与TEE模式结合起来，辅之以适当补贴，针对不同群体实施差异化的财税支持政策，以加快建立多层次的养老保险体系［13］。

5.3 提高养老产品供给能力

随着人们基本生活需求的满足，公众对于老年生活质量的需求逐步提升，这一需求势必会转换成对养老保险优质产品的需要。统筹考虑养老保险制度与证券市场，努力扩大个人养老金的投资范围，兼顾收益水平和风险控制，增加投资品类，畅通养老金配置权益类产品渠道，丰富产品类型，扩大可投资范围，给予参保者更多的选择空间。针对不同群体开发多元化产品，满足群体多样化需求，使公众可以通过长期养老投资更好地保障养老生活，促进个人养老金制度长远发展。

5.4 加强个人养老金制度综合管理

一方面，完善资本市场规范发展的相关制度，公布信息披露要求和法律责任，完善多层次资本市场体系，加强对银行双重身份的监督与管理，对个人养老金投资经营进行监管，切实保障参保者的合法权益。另一方面，完善法律体系，构建良好的资本市场环境，引导社会资本参与重点领域投资，提高市场稳定性［14］。不断完善行业准入机制、资格评估、资金托管及投资、风险管理以及保险兑现等方面的监管政策。只有加强资金管理和监督，保障个人养老保险基金安全，才能真正构建满足老年人美好生活需求、提高老年人生活质量的中国特色养老金制度体系。

参考文献：

［1］李丽丽.我国第三支柱个人养老金：问题与对策［J］.金融市场研究，2023（2）：105-112.

［2］胡玥.我国个税递延型商业养老保险的发展路径研究［D］.北京：中国社会科学院，2020.

［3］范洪敏，刘畅，穆怀中.第三支柱个人养老金账户缴费率、替代率研究［J］.新金融，2022（7）：43-48.

［4］成新轩，冯潇.共同富裕目标下我国多支柱养老保障体系研究［J］.理论探讨，2022（4）：161-166.

［5］董克用，施文凯.加快建设中国特色第三支柱个人养老金制度：理论探讨与政策选择［J］.社会保障研究，2020（2）：3-12.

［6］董克用.建立和发展中国特色第三支柱个人养老金制度［J］.中国社会保障，2019（3）：34-36.

［7］李侠.我国第三支柱养老保险发展探析［J］.金融纵横，2021（7）：78-84.

［8］刘梦洁.我国第三支柱个人养老金的现实挑战与制度破解［J］.保险职业学院学报，2022，36（6）：17-20.

［9］高和荣，陈凤娟.个人养老金制度的实施、挑战与优化［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2022，52（6）：82-89.

［10］朱小玉，施文凯.人口老龄化背景下完善我国第三支柱养老保险税收政策的建议［J］.国际税收，2022（6）：25-36.

［11］左希.银行业需加快丰富养老金融产品供给［N］.金融时报，2022-06-07（6）.

［12］姜玉青.增强养老金融产品供给能力和创新力度［N］.中国证券报，2022-07-04（A03）.

［13］刘同洲.促进个人养老金发展的税收政策研究——基于美国个人养老金（IRA）的经验与启示［J］.税务研究，2022（9）：127-132.

［14］张栋，张琳.第三支柱个人养老金财税激励制度设计：基于国际经验的中国路径［J］.国际税收，2022（12）：33-41.

［作者简介］王怡（1997—），女，河南焦作人，延安大学政法与公共管理学院研究生，研究方向：社会保障；高布权（1969—），男，陕西定边人，法学硕士，教授，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育。