土地财政视角下房价与地方债务联动性研究

摘 要：房价屡调屡涨、地方债务规模不断膨胀是我国当前面临的两个热点问题，文章以这两个问题为基本点，先后分析了两个问题各自的产生原因以及两者之间的关联性和理论传导机制，得出房价上涨会通过增加税收和抬高土地价格两个重要渠道影响地方债务规模，并且通过实证验证了两种渠道的存在和各自的重要性大小，最后通过对实证结果的深层次分析与拓展，得出文章的结论并提出解决这两个问题的合理化建议。

关键词：房价；地方债务；土地出让

中图分类号：F812    文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2024）04-0021-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.04.006

1 引言

自2008年金融危机以来，我国房地产市场的火爆和城镇住房价格的快速上涨引起了各界关注。除此之外，地方政府负担债务规模日益膨胀也是当下的热点话题。日益扩大的债务规模也使得地方政府承担了巨大的偿债压力。

综合来看，房价与地方政府债务总体上呈现了一种共同的发展趋势，房价与地方债务的联动性有待于进一步的理论分析和实证检验。文章基于房价对地方债务的影响展开分析，验证背后的传导机制究竟是怎样的，进而更加完整清晰地回答这个疑问。

2 文献综述

2.1 关于房价与地方债务关系的研究

从现有文献来看，对于房价与地方政府债务之间关系的研究大多认为房价对地方债务具有同向上涨的特点。一般认为，房价与地方债之间存在显著的相互正向影响（赵大利，2014；黄映红等，2019）。除此之外，黄映红（2019）认为中国城镇化进程导致大规模农村人口向城镇转移，房地产投资的热情将会持续，地方政府将房地产市场与政府债务进行“捆绑”以实现地区发展也是房价对地方债务有正向影响的重要原因之一。另一方面，地方债务规模扩大也会导致房价上涨（肖文和韩沈超，2015；田新民和夏诗园，2017），刁伟涛（2015）认为地方债务收入是宽口径“土地财政”的重要组成部分，地方债主要通过债务支出资本化的影响机制对商品房价格产生正向影响。

2.2 关于房价上涨因素的探讨

当前有部分文献研究认为高房价并非由高地价决定，土地财政没有推高房价。中国出现的全域性房价上涨，主要源于需求驱动和价格变化的自身惯性，房价变化主要是市场价格发现功能的正常发挥（李永友，2014）。梁若冰和汤韵（2008）采用动态面板回归模型检验了35个中国大中型城市的地方公共品供给与住房价格之间的关系。其研究的实证结果发现，中国在一定程度上出现了地方公共服务资本化的现象（冯皓等，2010）。关于中国城市房价是否存在公共支出资本化情况的研究方面，諸多研究认为财政支出会通过公共服务资本化以及土地财政两种渠道推动房价上涨。赵安平和罗植（2012）通过建立离散动态最优化模型研究民生支出与房价之间存在的复杂联系，当房地产市场过热时，扩大民生支出能够遏制房价上涨；当房地产市场低迷时，扩大民生支出则会刺激市场复苏。

2.3 关于土地出让和地方债务关系的研究

近年来，面对地方经济快速增长导致的财政压力与资金缺口，利用土地资源作为资金来源的方式备受青睐，成为地方政府的重要融资渠道。此外，作为土地财政最主要部分的土地出让金与地方政府债务关系密切。戴双兴等（2016）的研究表明土地财政是导致地方债务规模不断扩大的重要因素。第二，通过土地抵押的方式间接获取资金。地方政府高度重视土地出让收入，政府会以土地资源作为质押担保从银行获得贷款（何杨等，2012）。孙建飞和袁奕（2014）通过实证分析也再次印证土地出让收入与地方债务规模呈正相关关系。

3 理论分析与模型设定

3.1 房价如何影响地方债务规模

近年来房价与地方政府债务的变化趋势相近，总体上都呈现一种上升趋势，值得注意的是，两者的趋势走向保持较高的一致性。具体的，发现房价2013年有轻微下降，城投债发行额在2014年也出现了小幅下调。2015年中国提出供给侧结构性改革，推行“三去一降一补”的政策，同时棚改货币化安置大范围推广，财政部开始实行地方政府债务置换，地方政府开始大量发行地方政府债券以置换到期的地方政府债务2015年8月，第十二届全国人大常务委员会审议批准2015年地方政府债务限额时明确，对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换。。房价与城投债发行额都在2015年迅速回升，之后一直处于高位。

我们注意到地方政府债务的扩张与房价的上涨趋势相近，一方面，根据税法规定，房地产开发商需要定期向政府缴纳营业税、城市建设维护税、土地增值税等各项税款，营业税和城建税基于开发商当月营业收入征收，购房价款作为营业收入的最主要来源，房价的不断上涨为房地产开发商提供了更多的营业收入，同时在房屋转让过程中又伴随着土地增值税等系列税款的缴纳，因此房价不断上涨不仅使得房地产开发商赚了个盆满钵满，更扩大了税基，房地产税收在地方政府一般公共财政收入中的占比不容小觑。以海南保亭为例，即便是在2018年海南面临“史上最严”房地产全域限购政策的情况下，当年的房地产税收占比也达到了34.8%，限购政策实施前甚至一度超过50%。因此，即便共享税的性质使得地方政府并不能掌握税收全款，但也在很大程度上增加了地方政府的税收收入。稳定增加的税收收入为地方政府债务提供了担保，促使地方政府不断扩大债务规模。另一方面，房价不断上涨使得房地产开发商对市场保持积极判断，这又会促使开发商不断扩大业务，新建楼盘，而住房作为刚需，需求对价格上涨的敏感程度远远小于普通商品，因此只要房价上涨，开发商就会不断扩建，在需求不会急剧变化的情况下，地方政府就会有稳定增长的房地产税收，增加了对地方债务的担保能力，促使地方政府不断扩大债务规模。

基于上述分析，提出文章的假说1：

H1：房价的不断上涨是导致地方债务规模不断扩大的重要因素。

为了验证假说H1，建立模型1：

debtit=α0+α1hpit－1+α2controlit－1+ui+φt+εit（1）

3.2 房价上涨与土地市场的关系

我国房地产行业迅速发展的这些年，土地资源的需求量剧增，这使得土地出让价格不断上涨。据财政部数据，2018年地方政府性基金预算本级收入71372亿元，同比增长23.8%，其中土地使用权出让收入65096亿元，同比增长25%。从国家统计局数据来看，2018年全国房地产开发投资比上年增长9.5%，房地产开发企业土地购置面积比上年增长14.2%，创出新高。以二线城市为主的许多城市的土地市场一直较为火热，以杭州市为例，2019年全年杭州市新建商品住宅供应面积930.2万平方米，同比2018年增长7%；杭州市住宅用地平均楼面价16682元/平方米，算术溢价率19.5%，与此同时，2019年杭州市區住宅用地成功出让规划建筑面积1165万平方米，环比2018年增长18.8%。显然，房价的变动总是与土地市场紧密相关。

理论上也同样容易说明。一方面从价格构成的角度来看，根据投资估算的一般处理方式，房地产价格分为获取土地费用、房屋建设费用、期间费用、开发商利润。表面来看地价的上涨必定带来房价上涨，其实不然。从市场供求关系原理来看，当市场需求充足，消费者购买意愿和购买能力强，开发商会通过提高房价来抵消其地价的上涨，以实现企业利润；若市场需求匮乏，开发商只能降低房价，房企需要同时消化预期房价下降的亏损和地价上涨成本。基于以上分析，只有房企的利润率降至最低谷且再无下降空间时，地价的上涨才会直接导致房价的上涨。反观2018年我国房企整体毛利率和净利率分别为35.2%和10.6%，主营业务收入同比增长19.6%，市场需求向好，利润率也较为可观，并不存在地价上涨决定房价上涨的前提条件。根据实际的市场状况来看，开发商可以通过房价上涨覆盖地价的成本并获取可观利润，而较好的市场表现会促使地方政府借此机会抬高土地价格，来缓解自身财政压力。因此，房价上涨会推高土地价格。

基于以上典型事实以及理论分析，在此提出文章的假说2：

H2：房价与土地市场关系密切，且房价上涨会助推土地价格。

为了验证假说H2，文章建立模型2：

lpit=β0+β1hpit－1+β2controlit－1+ui+φt+εit（2）

3.3 房价上涨、土地市场与地方债务的同一框架分析

近些年政府曾多次对房价泡沫进行调控，许多调控措施的提出，短期内确实起到了威慑作用，但是房价的一次次报复性上涨紧随其后。房地产由此成为过去乃至如今回报率最高的投资选择，也是最安全的投资选择。可以说，政府和房地产开发商向购房者提供的刚性兑付和隐性担保，进一步推动了中国房地产市场的投机狂热，也带来房价的新一波上涨。中原地产研究中心统计数据显示，截至2019年7月28日，7月单月房地产调控已经超过40次。这轮从3月开启的楼市“小阳春”，目前退烧程度并不明显。根据国家统计局公布的70城房价数据，6月共63城新房价格环比上涨，较5月减少4个，但仍高于今年2月彼时，仅有57城新房价格环比上涨。调控政策的密集出台似乎对房价上涨趋势并没有起到明显的抑制作用。总体来看，2014年土地出让收入和房地产行业税收占房地产销售额的比例高达85.8%，2015年土地出让收入和各类税收占房价的56.8%。2016年年前10个月，5个房地产特有税种的税收合计达到30448亿元，占同期财政收入的41%。2016年地方财政收入对房地产市场的依赖度大约40%。在此背景下，地方财政有了明显的支撑，降低了地方政府的融资成本。由此不难理解，房价上涨会通过抬高土地价格，使得地方债务规模不断扩张。在此基础上提出文章的假说3：

H3：房价不断上涨会抬高土地价格，进而使得地方债务规模不断扩张。

为了验证假说H3，文章建立模型3：

debtit=γ0+γ1hpit－1+γ2lpit－1+γ3controlit－1+ui+φt+εit（3）

4 变量选取及数据来源

4.1 变量说明

地方政府债务规模（debt）：文章参考以往文献，选取地方政府债券人均发行额作为衡量地方债务规模的变量，数据来源于Wind数据库。

商品房平均销售价格（hp）：通过整理各省每年商品房销售额和商品房销售面积，计算出商品房平均销售价格。

土地出让价格（lp）：文章通过各省每年土地出让成交价款和出让面积，计算土地出让单价，即每公顷的土地出让收入作为各地区总体的土地出让价格。

为了控制城市特征以及其他因素的影响，文章选取以下变量进行控制：

GDP增长率（gdpgrth）：（当期-上期）/上期，代表了城市经济总体发展趋势；

人口总数（pop）：一定程度上衡量了城市发展潜力；

第二产业占比（sec2）：第二产业增加值占GDP比重，代表城市产业结构特征；

固定投资占比（fixinv2）：固定资产投资占GDP比重，衡量经济发展对投资驱动的依赖程度；

住宅建设用地面积（housarea2）：代表了城市土地资源配置的合理性；

财政压力（fispow）：衡量地方政府财政收支状况及财政缺口。

此外，文章还添加了年份固定效应以及城市固定效应。

4.2 数据来源及处理

文章采用2012—2017年面板数据，由于《中国国土资源年鉴》自2010年起对土地出让方式进行了合并，为了保证土地市场数据的统一性，所有土地市场数据均采用2012—2017年统计年鉴数据。城投债数据来自Wind数据库；商品房销售额、销售面积以及城市特征等控制变量数据来自统计年鉴、中国土地市场网。

5 实证结果

基于第三部分的理论探讨，文章认为房价上涨是促使地方债务规模不断扩大的重要因素之一，房价上涨会通过增加税收直接影响地方债务规模，也会通过土地这一中介渠道影响地方政府的举债行为。为了验证这些观点，对模型（1）～（3）进行回归，实证结果总结如表2所示。

（1）假说1的验证：房价的不断上涨是导致地方债务规模不断扩大的重要因素。根据模型（1）的回归结果，无论是OLS还是FE，hp的系数均为正，并且在1%的显著性水平上显著，说明房价上涨的确对地方政府债务规模的扩大产生了正效应。房价不断上涨让房地产开发商对市场有更加乐观的预期，这会促使其扩大业务规模以增加收入，而房企开拓业务最直接的就是新开楼盘增多，反映在数据上就是住宅建设用地面积增加，变量housarea2的系数为正并在5%的显著性水平上显著印证了这一点。hp、housarea2的系数均为正且显著，假说1得以验证。

（2）假說2的验证：房价与土地市场关系密切，且房价上涨会助推土地价格。在模型（2）的回归结果中，hp的系数仍然为正且在1%的显著性水平上显著，说明随着房价不断上涨，土地价格也会随之升高。fispow系数为正且显著一定程度上说明地方政府收支不平衡，财政压力过大可能是房价上涨与土地价格上涨的传导机制的背后原因。

（3）假说3的验证：房价不断上涨会抬高土地价格，进而使得地方债务规模不断扩张。首先单独分析模型（3）的回归结果，hp的系数仍为正并在5%的显著性水平上显著；lp系数均为正且在1%的显著性水平上显著，说明房价的上涨和土地价格的上涨都会对地方债务规模产生影响，而且无论从系数大小还是显著性水平，土地价格上涨对地方债的影响都比房价上涨的影响更明显。其次对比模型（1）、模型（3）中hp的系数不难发现，lp的加入分走了hp对地方债的部分解释力度，土地价格的上涨直接增加了地方政府的收入，提高了地方政府的偿债能力，促使地方政府发行更多地方债。那么房价对地方债的影响被土地价格分走的这部分本质上到底是否属于房价上涨对地方债务规模的影响呢？只要结合假说2的分析就很容易理解了。假说2证实了房价上涨会抬高土地价格，联系土地价格上涨吸收的那部分效应，土地价格作为一个中介，左边与房价相连，右边与地方债关系密切，一旦加入土地价格变量，那么房价通过土地价格影响地方债的间接效应自然会被距离更近的变量吸收，未被吸收的部分就是房价上涨对地方债的直接影响或者其他未识别的间接效应，两个部分合在一起构成了模型（1）中房价对地方债务的总效应。根据中介效应的计算公式，这里土地价格的间接效应约占总效应的67.3%。假说3得以验证。

综上，房价上涨对地方债务规模有直接影响，也有通过土地价格这一中介渠道的间接影响，并且间接效应占比更大，是更主要的传导渠道。

6 结论与建议

文章从房价上涨、地方债务规模不断膨胀的两个热点问题出发，探讨两者之间的内在联系，结合土地市场，将三者构建在同一理论框架下进行分析。通过对房价上涨影响地方政府债务规模的机制的分析，实证结果表明土地价格是房价间接影响地方债务的中间渠道，在此基础上，具体得出了以下研究结果：

第一，房价的不断上涨给市场释放了积极的信号，人们对房价有了未来会持续增长的预期，开发商也对土地市场有了积极的预期，进而导致土地价格不断攀升，地方政府的土地出让收入增加，成为地方政府的财政担保，使得政府举债规模不断扩大，影响着政府举债行为。第二，房价上涨使得房企利润向好，房价上涨也会给人们带来土地增值的预期，进而通过影响土地市场供求关系抬高地价。第三，土地价格左边与房价相连，右边与地方债务相连，是房价上涨间接影响地方债务规模的中介渠道，占总效应的比重大于50%，相较于房价影响地方债务的直接影响更为主要。

针对以上研究问题和结果，有以下几点启示：

第一，要想从根源上解决债务问题，需要地方政府减少盲目投资，加强对地方债务的预算管理与监督。第二，可以尝试寻找更加合适的土地市场调节方式，比如提高土地交易的透明度和市场化程度等措施对这一传导机制进行疏导，从而缓解房价上涨、地方债务规模不断膨胀的难题。

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［基金项目］广东省科技创新战略专项资金（“攀登计划”专项资金）项目“房价与地方债务联动性机制” （项目编号：pdjh2021b0349）。

［作者简介］韦筱，广东金融学院金融与投资学院，助教。